民族地区公共文化服务中存在的问题及对策——以湖北省长阳土家族自治县为例

吕正枚

(中央民族大学管理学院 北京 100081)



民族地区公共文化服务中存在的问题及对策
——以湖北省长阳土家族自治县为例

吕正枚

(中央民族大学管理学院 北京 100081)

随着党和国家政策的全面实施，民族地区公共文化服务取得了长足进步，但是在发展的过程中存在一些问题，本文通过介绍长阳县当前公共文化服务的现状，发现主要有以下问题：公众参与意识不强；公共文化产品的供给主体单一、供给结构不够合理；公共文化产品经营模式粗放，资源浪费严重；重投入轻维护，公共文化产品更新机制欠缺，并针对这些问题提出了相应的建议。

民族地区；公共文化服务；长阳县

一、引言

(一)问题提出

民族地区的公共文化服务体系建设是中国社会主义文化建设的重要组成部分。加强民族地区公共文化服务体系建设，不仅要满足民族地区群众基本文化需求、使少数民族地区共享改革成果的迫切要求，而且还保证少数民族地区繁荣发展、团结稳定的客观要求。近年来，党和国家制定了一系列推进民族地区公共文化服务建设的政策，如2007年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》、2011年《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》等。这些政策在民族地区实施的效果如何，在实施中遇到哪些障碍，存在哪些问题，弄清这些问题，是进一步完善有关政策，推进民族地区公共文化服务体系建设的前提条件。本文以长阳土家族自治县为例，分析其在公共文化服务中存在的问题，并结合国内外的经验，提出相应的对策。

(二)文献综述

当前我国学者对公共文化服务方面的研究比较多，主要集中在两个方面，一是存在问题：胡税根、李娇娜认为我国公共文化服务的发展存在着较多的问题和不足，它包括:公共文化服务经费投入占财政总支出的比例下滑，导致公共文化服务投入不足；公共文化服务的投入产出比偏低，公共文化服务的效率有待提升；公共文化服务的供给质量偏低，公民满意度和社会效益亟待提升；公共文化服务非均等化问题较为严重，公共文化服务供给有失公平[1]。陈灿芬认为，我国的公共文化服务体系还有待于健全和完善，特别是在边远的农村，公共文化服务设施还比较落后，公共文化产品供给不足，公共文化服务体系还很不完善，并用“三个不适应”来归纳其中存在的问题:政府投入与人民群众日益增长的文化需求不适应；公共文化服务设施与公共文化服务功能不适应；公共文化服务队伍与公共文化服务职能不相适应[2]。崔荣认为民族地区公共文化服务体系建设政策实施中存在以下问题：公共文化事业经费投入仍然不足，公共文化基础设施、设备建设发展滞后，公共文化人才队伍建设仍然乏力，公共文化事业投入政策较为单一，没有形成多元化的投入机制，部分文化政策在民族地区执行中存在严重缺陷[3]。

另一方面是解决的对策，齐勇锋、李平凡认为，要总结一段时期以来的公共文化发展决策、文化监督和执法的实践经验，将运行有效的公共文化服务政策逐步上升到法律法规层面[4]。张丽萍认为，需要整合全社会的力量参与，积极运用市场机制，以公共服务预算作为基本的运行平台与制度载体，通过政府采购、委托承办、承包等形式，吸引社会力量参与公共文化服务，推动公共文化服务的市场化和社会化[5]。胡税根、李娇娜认为，首先要构建科学有效的公共文化服务评估指标体系，在此基础之上，要对公共文化服务从横向和纵向两个维度进行绩效评价和动态监测。通过评价公共文化服务发展绩效，明确我国公共文化服务发展需要急迫解决的问题，以促进我国公共文化服务工作取得切实的成效[6]。索晓霞，蒋萌认为民族地区的公共文化服务要坚持以下原则即政府主导和社会共建相结合的原则、继承传统与鼓励创新的原则、文化培育和文化需求相结合的原则、文化服务标准化和多样化相结合的原则、文化的开放性与安全性相结合的原则[7]。

当前我国学者对公共文化服务方面的研究成果较多，这为本文的研究提供了丰富的参考资料，奠定了良好的基础。但是的当前学者对民族地区的公共文化服务关注的较少，因此在民族地区公共文化服务方面存在较大的研究空间。

二、长阳县公共文化服务的概况

长阳位于武陵山区、鄂西南清江中下游，是十九万年前“长阳人”的故乡，素有“巴人故里”和“土家族发祥地”之称，2009年长阳县制定了“文化强县”的目标，近几年，长阳县政府全面推进“文化大乡镇”建设和“生态文化名村”的创建，发挥新建成体育馆的作用，加快博物馆改造升级，提高图书馆、展览馆、文化馆和活动中心等公共文化活动场馆的管理和服务水平，建立文艺演出常态化机制，吸引高雅艺术团队、农村特色艺术团队到长阳演出，每年至少举办1次大型主题文艺汇演。丰富和增加长阳广场、亲水平台、土家风情街等公共场所中具备地标性建筑物的巴土文化元素，进一步拓展民族文化内涵，将土家建筑文化与民俗特色文化、影视文化融为一体，打造休闲观光的“巴土文化名片”。丰富群众性文化活动，坚持面向基层、面向群众，进一步完善机制，整合资源，继续办好每5年一届的农村文艺汇演，每三年一届的职工文艺汇演、每两年一届的“文明之花”文艺展演，每年一届的书画美术大赛等群众文化活动。精心举办县乡文化艺术节，鼓励支持各级各类文艺专业协会、乡村文艺演出队按照规范化、市场化运作机制，开展健康向上的群众文化活动，不断丰富城乡人民群众精神生活。

目前，长阳县以有县级歌舞团1个、文化馆1所、展览馆1所、博物馆1所、图书馆1所、文化广场1个、体育馆1个，乡镇综合文化站11个，标准化农家书屋154个、文化信息资源共享工程村级服务点154个，从2012年起，县、乡两级政府每年配套47.5万元资金实行“三馆一站”免费开放，县文化馆、图书馆、乡镇综合文化站全部实现无障碍、零门槛进入，让全民共享文化资源。生态文化名村①有50个，11个乡镇有线网络全部实现光纤联网，全县累计架设光、电缆1500公里，光缆通行政村108个，全县有线电视用户达到3.2万户，有线覆盖率达到25%；配发安装20户以上村村通直播卫星接收设备6700套；建立了县有文化馆、图书馆等，乡镇有综合文化站，村有文化活动室的公共文化服务体系，基本形成了公共文化服务网络[8]。

三、长阳土家族自治县公共文化服务中存在的问题及原因分析

(一)社会公众的参与意识不强。

公共文化活动的主体是人民群众，所有的公共文化活动都是为其而服务的。但是在长阳县人们对公共文化活动的参与意识却不是很强。很多人有空闲的时间都是在家里看电视。而在农村，村中的很多公共文化设施都没有得到有效的利用，很多东西都成了一个摆设。比如村中的农家书屋，几乎没有阅读者。这主要是因为在民族地区由于受到经济等原因的影响人们的文化素质普遍偏低，同时他们对一些公共文化的重要性认识不足，从而导致在公共文化的服务中人们的积极性不高，参与意识不强。

(二)公共文化产品经营模式粗放，资源浪费严重。

公共文化产品的经营是公共文化服务的核心环节，也是实现公共文化服务正的外部效应的关键过程，更是建立公共文化内生机制，扩大公共文化服务再生产的重要过程。然而，长阳县在公共文化产品经营过程中的问题却很突出。一是经营管理主体单一，政府协调压力过大。如该地“农家书屋”采用一级政府主管，县文化局协管的经营模式。这样的双重领导方式不仅加重了各级政府的协调压力，而且容易造成权力交叉，相会推诿责任局面。二是专业人才缺乏，负责管理的人员也是身兼多职，既要搞好自己本职工作，也要负责相关公共文化产品的管理工作。该县的“农家书屋”就挂靠在村委会，由村支书全权负责“农家书屋”的图书借出、收回、记录、年终结算并向上级总结汇报等工作。这种单一权威经营模式，一方面它的非专业化和非专门化导致管理工作效率低下，另一方面也不能很好地监测民间文化的发展趋势，从而把公共文化服务处于一个封闭的单链条中，不能和外界交换信息，汲取营养，阻断了公共文化产品的内生机制。

(三)重投入轻维护，公共文化产品更新机制欠缺。

预算—投入—经营—评估—维护—更新—扩大再投入是公共文化产品供给的一个有机过程，这个过程中任何一个环节的缺失都会弱化公共文化产品的外部效益。当地政府在项目预算是投入了很大的精力，争取把预算做多做大，从而申请到更多的专项资金。然而，“评估—维护—更新”这几个环节几乎处于空白状态，政府甚至连开展这几项工作的意识都没有。长阳制订了文化强县的目标，对各种公共文化设施都制定的详细的发展规划，但是在很多时候只是在注重当前投入的需要，很少关注其后期维护的需求。如长阳县博物馆已经有13年没有维修过，从外面看特别破旧，里面的陈设更是多年没有更新。

(四)公共文化产品的供给主体单一、供给结构不够合理。

公共文化产品总体上属于准公共物品，因而有两种生产方式，即公共生产和非公共生产。公共生产有包括政府直接生产、委托生产和合同外包[9]。长阳县在公共文化产品的供给过程中主要采用了政府直接生产和委托生产两种方式。首先，对于农家书屋等场所的修建由乡镇政府提供土地，然后由县文化局通过竞投标，使用各级配套资金委托有资质、信誉高的生产机构进行公共文化产品的生产，政府在生产过程中起着监督、调控的作用，这种生产模式则是公共委托生产。在这种生产模式主导下，一方面政府协调、监督压力过大，另一方面由于文化局和乡镇一级政府各自的利益取向不同，职责不同，很容易造成相互推诿责任，互相拆台的局面。其次，农家书屋中图书以及电脑多媒体等硬件资源的配备由省文化厅统一规划，统一采购、统一配套，县级文化局则负责安装和装备的调试。这种生产模式从县政府层级角度来说属于政府直接生产。在这种模式的主导下，政府全权负责公共文化产品的生产和供给，公共文化产品的生产和供给是一个完整的链条。这种生产机制受计划经济体制影响很大，一方面它可以较快地整合现有资源，提高产品公共文化产品配置效率，有利于政府对整个公共文化市场的监控；而另一方面他却因为生产体制的僵化而导致生产结构缺乏合理性。由于图书等公共文化产品的供给均由政府统一规划，统一配套，并未建立双向的反馈沟通机制，因而广大公共文化产品消费主体的意见和建议得不到体现，他们的实质性需求也就得不到满足，这也在一定程度上造成了当地公共文化产品供需失衡，弱化了公共文化服务的外部受益。

四、改善民族地区公共文化的对策建议

长阳县公共文化服务中存在的问题在许多民族地区都同样存在，那么，怎样走出具有长阳特色的公共文化产品供给、管理道路？笔者认为具体来说，政府应该做到以下几个方面。

(一)制订社会参与政策，促成公共文化服务体系建设的多元投入机制

当前民族地区公共文化的供给主体较为单一，因此它们应综合运用多种投资工具和财税优惠政策，广泛吸引社会资本和产业资本进入公共文化服务领域，逐渐形成政府投入为主导，社会力量广泛参与的多元投入机制。同时，民族地区还可以借鉴国内外资金投入经验。例如，在国内，浙江省采用了“以奖代补”“项目申报”“国有民营”“国助民办”等机制来推动公共文化服务的管理，取得了较好的效果。在国外，美国的公共文化投入中，社会赞助占了很大比例，如在美国艺术团体资金中，58%来自市场收入，36%为捐款，政府资助仅占6%；在法国，其政府部门也会通过减免税等政策来鼓励企业为文化发展提供帮助，对支持文化事业的企业给予享受3%左右的税收优惠。

(二)完善人才培养政策，加强民族地区公共文化服务人才队伍建设

一是继续贯彻2010年中宣部等六部委发布的《关于加强地方县级和城乡基层宣传文化队伍建设的若干意见》精神，落实乡镇文化站人员编制，每个文化站配备不少于2个以上的文化专干。二是理顺乡镇文化站建设和管理体制，分明职责，避免重复建设和多头管理。三是乡镇文化专干由县(市)文化部门统一管理和选配，落实其各项待遇。四是认真执行2010年文化部下发的《文化部关于开展全国基层文化队伍培训工作的意见》，对现有县乡专职文化队伍和业余文化队伍进行系统培训，提高他们的业务水平。五是改善人才队伍结构，通过“设立城乡社区公共文化服务岗位，对服务期满高校毕业生报考文化部门公务员、相关专业研究生实行定向招录”，鼓励大中专毕业生投身基层文化工作，充实城乡基层文化队伍。

(三)健全公共文化服务的反馈机制

新公共服务理论告诉我们政府的职能是“服务”，而不是“掌舵”，公共利益是目标而不是副产品，重视人而不是重视效率，公民权和公共服务比企业家精神更重要[10]。因此，政府在提供公共文化产品时必须以公众的需求为基准。公共文化服务体系必须出在一个双向的循环系统中，政府必须时刻监测公共文化需求的趋向，及时对公共文化体系进行评估、纠正、更新，以真正满足公众的文化需求。在此，最重要的是要建立健全公共文化服务反馈机制。公共文化应该是来源于公众，回归于公众，它的形式应该是多样的，也应该是公众所喜闻乐见的。这就要求政府不应该主观臆断，改变以往的自上而下的统一包办的公共文化产品供给模式，转向尊重农民需要，深刻考察广大文化消费主体的意见，建立自下而上的公共化产品供给机制，提高公共文化产品供给的层次性和针对性。

【注释】

①生态文化名村指达到五有标准：即有文化广播室、农家书屋、文化资源共享工程服务点、综合活动室、特色文化广场的村子。

[1][6]胡税根，李娇娜.我国公共文化服务发展的价值、绩效与机制优化[J].中共杭州市委党校学报，2012,(2)：60—63.

[2]陈灿芬.试论公共文化服务体系构建的路径[J].理论与现代化，2012,(1)：43-45.

[3]崔荣.民族地区公共文化服务体系建设的主要问题及对策研究[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2012(4):14-15.

[4]齐勇锋，李平凡.完善公共文化服务体系提高国家文化软实力[J].中国特色社会主义研究，2012,(1)：17-18.

[5]张丽萍.浅谈中国特色公共文化服务体系的构建[J].中共山西省直机关党校学报，2009,(6)：15-16.

[7]索晓霞，蒋萌.试论民族地区公共文化服务体系建设的特殊性[J].贵州民族研究，2012,(4)：33.

[8].李贞祥.长阳土家族自治县强力推进“文化强县”创建工作[EB/OL].http://www.hbmzw.gov.cn/structure/zwdt/dfbd/zw_15165_1.htm，2011-03-15/2013-06-16.

[9]周晓丽，毛寿龙.论我国公共文化服务及其模式选择[J].江苏社会科学，2008,(1)：33.

[10][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

吕正枚(1991.8-)，女，土家族，湖北宜昌人，中央民族大学管理学院2015级行政管理专业，硕士研究生在读，研究方向：行政管理。