论司法责任制视野下的检察委员会制度改革

夏正林 胡立东

论司法责任制视野下的检察委员会制度改革

夏正林 胡立东*

检察委员会是我国检察机关的业务决策机构，但长期以来在实践中一直存在着权责不对应、议事事项不清等问题，根本原因在于其功能错位和对民主集中制的误用。当前新一轮司法改革把落实司法责任制作为重点内容之一，这为检察委员会的改革和重新定位确立了新的基点。考虑检委会制度设计初衷及检察工作的现实条件，特别是基层检察人员素质普遍不高，建议将检委会改造成咨询和监督机构，作为对司法责任制的补充。

检察委员会司法责任制民主集中制咨询和监督机构

引言

检察委员会（下称“检委会”）是我国检察机关的业务决策机构，具有鲜明的中国特色和实践价值，其对重大议题、疑难议案的科学和民主决策有着无可取代的价值，这一点在基层检察院体现得尤为明显。但另一方面，长期以来检委会无论在实践中还是在理论上都存在着巨大的争议，人们对其看法甚至截然相反。有人认为应该强化其功能，只是在具体问题和制度设计上进行需要完善；也有人认为该制度不符合司法规律与要求，不应该修修补补，而应该弱化其功能甚至取消。

党的十八大和十八届三中、四中全会对深化司法体制改革进行了全面部署，尤其是十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确了强化司法责任制的司法改革方向，同时也要求加强党组的建设。在此之前的2013年11月，最高人民检察院按照中央深化司法体制改革的部署，制定下发《检察官办案责任制改革试点方案》，突出强化检察官办案主体地位，赋予主任检察官相应的司法决定权，实现办案与定案的有机统一。应该说，完善司法责任制是对检察机关办案组织、办案方式一次重大变革，是健全检察权运行机制的核心内容，它对现行的检委会制度提出了重大的挑战，我们应当根据落实司法责任制的要求，并结合检察工作的现实具体条件，重新检视检委会的功能定位。

一、检委会制度的演变及其定位

检委会是我国在长期的检察实践中形成的司法组织形式，是检察院内部最高的业务决策机构，是检察机关实行民主集中制的司法组织形式，其职能定位是讨论决定“重大案件”和“其他重大问题”。①杨振江主编：《检察委员会理论与实务研究》，中国检察出版社2012年版，第2页。

（一）检委会制度的演变

检察委员会的提法，最早来自于1933年12月中央苏区把工农检察部改名为检察委员会。②闵钐编：《中国检察史资料选编》，中国检察出版社2008年版，第258页。但一般认为，抗战争时期山东省抗日民主政府决定建立各级检察委员会，领导和加强检察工作，才是检察委员会制度的开端，是民主集中制原则在检察制度中的贯彻和体现，是人民检察史上的一项制度创举。③孙谦：《人民检察的光辉历程（上篇）》，载《检察日报》2008年6月3日。也就是说，实行民主集中制，既是检察委员会制度产生的标志，也是其运行的重要机制。

建国后，根据运行机制的变化，检委会的发展可分为两个阶段。一是以检察长领导为主的检察委员会与检察长共同负责的非完全民主集中制阶段（1949～1966年）。在这个阶段，检察署委员会委员的配置确立了检察长在检察委员会中的特殊权力地位。根据1949年12月的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，建国初期的检察机关推行检察署委员会议与检察长负责制相结合的领导体制，并规定检察署委员会议意见不一致时，由检察长（也是委员会议主席）决定，这个时期的检察署委员会议更像一个民主咨询机构。1951年出台的《各级地方人民检察署组织通则》和《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》，把领导体制变成为检察署委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题，这反映了检察长在检察署委员会中权力不断扩大的事实。当时设立的检察署委员会议是议决有关检察工作政策方针、重大案件及其他重要事项的机构，在委员会议上以检察长为主席,决策意见不一致时取决于检察长。④《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》［已失效］（1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议通过，1951年9月4日中央人民政府公布）第六条第一款规定，“最高人民检察署委员会议，以检察长、副检察长及委员组成之，以检察长为主席。委员会议意见不一致时，取决于检察长。”1954年9月《人民检察院组织法》把检察署委员会改为“检察委员会”，并再次调整领导体制，把检察长负责制和检察委员会议民主制相结合的机制改为在检察长领导下,处理有关检察工作的重大问题,没有再规定委员意见不一致时,取决于检察长。⑤《中华人民共和国人民检察院组织法》(1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过)第二条规定，“各级人民检察院各设检察长一人，副检察长若干人和检察员若干人。各级人民检察院检察长领导各级人民检察院的工作。各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题。”这时，虽然没有规定委员会意见不一致时取决于检察长，但也没有明确规定少数服从多数的原则，因此，检察长领导仍然实际上起着主导的作用。按照王桂五的总结,虽然有些变动，但这时的检察长已经成为检察院的最高决策者和检察委员会的核心，检察长通过领导检察委员会统摄委员们的思想从而更有利于加强集体领导。⑥王桂五主编：《中国人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第666页。二是全面贯彻民主集中制原则的阶段（1979年～至今）。“文革”结束后，1978年宪法重新恢复了检察院建制，1979年正式颁布了《人民检察院组织法》，其中第三条第二款规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”1983年修改《检察院组织法》时，保留了上述第三条的内容。⑦《中华人民共和国人民检察院组织法》（一九七九年七月一日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，根据一九八三年九月二日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议《关于修改〈中华人民共和国人民检察院组织法〉的决定》修正）第三条规定，“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”该条规定奠定了我国现行检察委员会制度的法律基础，它把检委会的决策体制从检察长说了算的民主集中制发展到检察长主持下的民主集中制，从而确立了我国检察委员会民主集中制和首长负责制结合的双重领导体制。

（二）检委会的功能定位

根据《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》的规定，以及《人民检察院检察委员会组织条例》《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的具体规定，检委会是一个司法民主组织，即运用民主集中制进行决策的司法机构。

在民主集中制的机制下，检委会主要承担以下三个方面的主要功能。首先，检委会对“重大、疑难、复杂案件”作出决定。这也是它的主要功能，体现了其作为业务决策机关的性质。其次，检委会还对“重大问题”作出决定。检委会居检察机关的最高决策地位，具有个人所不具备的宏观视野，可以高屋建瓴地提出若干观点、意见，作为执行中的准则，议事体现了其宏观指导功能。在实践中，议事成了其除议案以外的最主要的功能，以东部沿海某省为例，2014年全省三级检察院检委会共议事654件次，占全部议题比例的19.2%，其中很大比例属于贯彻执行国家法律政策的重大问题、重大专项工作和重大业务部署。再次，在实践中检委会通过对案件的决策和专项工作的审议，能够及时发现、纠正检察权运行过程中的存在问题，防止出现司法中的不公正、不严格、不廉洁问题，从而可以起到内部监督功能。但这种监督制约功能不同于案件管理、检务督察的监督，并非属于专门监督；它是检察权运行后置环节的制约，也是实体检察权之间的常态化制约。值得注意的是，相关法律虽然将检委会定位于决定“重大、疑难、复杂案件”以及“重大问题”，但对何为“重大、疑难、复杂案件”以及“重大问题”并没有明确规定，这为实践中出现的问题留下了伏笔。

二、检委会制度存在的问题

（一）权责不对应

权责不对应是检委会制度存在的最大的问题。首先，相关法律法规赋予其最高决策权，但并没有规定其职责和义务。通俗地说，一个案件最终可能是由检委会来决定的，但检委会却并不因此承担相应的责任，这就使得其由所谓“集体负责”实际上变成了“集体不负责”。其次，不仅检委会集体不承担责任，其成员也不承担具体责任。在有些情形下，检委会甚至可能被某些个人利用，成了个人推卸司法责任的“挡箭牌”。由于检委会及其成员实际上并不承担具体的责任，“听汇报、做决策”的审议方式就可能使检委会脱离对案卷的直接审查而作出决定。检委会成员对在会议上讨论的案件缺乏深思熟虑和感性认识，更谈不上深入探讨和交流，其决策不得不依赖于承办人的汇报，缺乏亲历性。这些都是有悖于司法工作规律的，容易导致冤假错案的发生。

笔者调研发现，在检委会的实际工作过程中，普遍会出现一种叫做“应声委员”的现象：他们人云亦云，长期没有不同意见。有的委员的发言语义含混，始终不提明确意见，还有的委员不负责任地乱发言、乱表态，一旦有人提出意见，就会附和，最终就有可能使有想法并提出来的人的意见成为最终意见。广东省某市的检察官责任制试点方案曾在表决程序上为了避免“庸人懒政”也做了一些调整。比如，检察委员会集体决定（少数服从多数）出现冤假错案的，责任就由作出集体决定的多数委员承担。这样规定的出发点是为了避免人云亦云的情形，但是，实际操作中又可能出现表决时委员们都抢着去做那个少数派（少数不需要承责任）的状况了。

在调研中，我们还发现人们普遍把检委会委员当成了一种政治待遇。在他们眼中，检委会处于检察机关的最高决策地位，也就是“检察长之上的检察长”，而且检委会讨论的议题往往不仅仅限于个案，还会涉及人事问题，以及检察院其他的重大事项，检委会变成实际上的政治性的决策机构，而不仅仅再是业务机构。正因为这样，才会出现争着进入检委会的现象，一旦不能够进入，就意味着发言权受限，政治待遇变低。

（二）议事范围不清

如前述，《人民检察院组织法》第三条规定了检察委员会在检察长的主持下讨论决定“重大案件”和其他“重大问题”，但是截至目前，我国的法律尚未明确界定何为“重大案件”和“重大问题”。只有效力层次较低的《人民检察院检察委员会组织条例》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》列举式规定了检委会具体讨论哪些“重大案件和其他重大问题”，⑧《人民检察院检察委员会组织条例》（1980年2月21日最高人民检察院检察委员会第一次会议通过，2008年2月2日最高人民检察院第十届检察委员会第九十一次会议修订）第四条：检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。检察委员会的职责是：（一）审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题；（二）审议、通过提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告、专题报告和议案；（三）总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；（四）最高人民检察院检察委员会审议、通过检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等；省级以下人民检察院检察委员会审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件；（五）审议、决定重大、疑难、复杂案件；（六）审议、决定下一级人民检察院提请复议的案件或者事项；（七）决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避；（八）其他需要提请检察委员会审议的案件或者事项。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（2009年8月11日最高人民检察院第十一届检察委员会第十七次会议通过）第三条，检察委员会审议议题的范围包括：（一）审议在检察工作中贯彻执行国家法律、政策的重大问题；（二）审议贯彻执行本级人民代表大会及其常务委员会决议，拟提交本级人民代表大会及其常务委员会的工作报告、专项工作报告和议案；（三）最高人民检察院检察委员会审议检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等，省级以下人民检察院检察委员会审议本地区检察业务、管理等规范性文件；（四）审议贯彻执行上级人民检察院工作部署、决定的重大问题，总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；（五）审议重大专项工作和重大业务工作部署；（六）经检察长决定，审议有重大社会影响或者重大意见分歧的案件，以及根据法律及其他规定应当提请检察委员会决定的案件；（七）经检察长决定，审议按照有关规定向上一级人民检察院请示的重大事项、提请抗诉的刑事案件和民事、行政案件，以及应当提请上一级人民检察院复议的事项或者案件；（八）经检察长决定，审议下一级人民检察院提请复议的事项或者案件；（九）决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避；（十）审议检察长认为需要提请检察委员会审议的其他议题。但也是非常宽泛的，并不能满足实践的要求。于是，在实践中往往会出现了两种不同的倾向：一种是对承办部门的提请来者不拒，另一种是议事议案的范围则非常单一。

在实践中，检委会的议事范围划分不清还导致其在实践中与检察院其他机构的职责，比如与党组会、检察长办公会、甚至院务会之间出现交叉替代的现象。《指导意见》指出，人民检察院党组是党中央和地方各级党委在检察机关设立的组织机构，是实现党对检察机关领导的重要组织形式和制度保证，在推动检察事业发展中发挥着领导核心作用；检察长办公会是检察院行政集体领导的组织机构，主要业务是研究决定内部行政管理工作的重大事项和问题。还有一个院务会主要是负责协调检察院内设各部门、机构之间的问题。但在实践中，由于这些机构相互之间的地位、作用、职能定位界定不清楚，各机构的负责人和成员结构存在重叠与混淆的情况，检委会实际上被当成一种带有鲜明的行政官僚色彩的政治机构。加之“重大案件”和“重大问题”范围不清，不可避免地出现检委会与党组之间存在着议题界限不清以及议题的随意性的问题，检委会的功能定位也就相应地发生了变化。比如，笔者在江苏苏北一个县调研时，就曾听到过一个案例：一个县的检察长刚调任到位时，由于不熟悉该检察院的人事，尤其是对检委会成员的人心向背的情况把握不准，很长一段时间内不敢召开检委会，就由党组会来代替甚至决定一些重大、疑难、复杂案件，等到新一轮人事调整到位后才继续召开检委会。显然，这是一种政治谋略。

检委会因议事范围不清导致与其他机构职责交叉重叠的问题，在办案责任制的改革试点过程之中就变得更加明显和复杂了：哪些案件由独任检察官或主任检察官决定，哪些案件由检察长决定，哪些案件由检委会决定，在一些地方的试点中并没有完全厘清。从总体上来说，新旧问题的叠加，检委会议题泛化和决策地位边缘化是检委会制度改革不得不面对的事实。

（三）其他问题

检委会虽然被定位为最高业务决策机构，其决定应该具有强有力的效力，但在实际运行中，其讨论案件和其他事项的程序很难保证讨论的有效性。首先，缺乏司法程序的严谨性。检察委员会的工作方式主要是“开会议事”，一旦召开往往不只是为了讨论一个案件，而是要讨论几个重大案件或问题。委员们在这么短的时间里，对复杂的案件、问题，仅凭翻阅书面材料和听取承办人的情况汇报就作出决定，难以保证民主科学的决策。其次，缺乏亲历性。最高人民检察院规定了案件承办人汇报案件的制度，检委会主要靠听取承办人汇报和阅读书面材料的方式作出判断，委员们缺乏对案件的亲历性，对案件事实和证据没有直接深入的了解，很容易受到案件承办检察官的意见影响。再次，很多检察委员会的委员（除了专职委员）大多数是兼职的，业务水平良莠不齐，而且一般兼任部门的领导，他们很难有那么多时间和精力投入重大案件、问题的研究，很难保证讨论案件、议题的质量。

2003年最高人民检察院颁布的《最高人民检察院检察委员会议事规则》规定了检察委员会办事机构的具体承办事项，其中第六项提到了“对检察委员会讨论决定事项进行督办”，⑨《最高人民检察院检察委员会议事规则》（2003年7月3日经第十届检察委员会第四次会议讨论通过）第十二条，检察委员会办事机构具体承办下列事项：（一）对提交检察委员会讨论的案件和事项材料是否符合要求提出意见；（二）对提交讨论的案件和事项提出法律意见；（三）对提交讨论的有关检察工作的条例、规定、规则、办法提出审核意见；（四）对提交检察委员会讨论的议案材料进行统一印制；（五）承担会议记录、编写会议纪要及归档工作；（六）对检察委员会讨论决定事项进行督办；（七）检察长、检察委员会交办的其他事项。但到目前为止，检察机关尚未制定出一套可以操作的督办规则。所以检察委员会办事机构也只能通过电话、文件催促的形式督促相关部门落实，但是督办的效果往往难以达到检察委员会的会议决定要求。

三、民主集中制的产生及其误用

人们普遍把检委会存在的上述问题的原因归结为议事范围没有严格规定，程序上司法性和亲历性不够，专职委员偏少等原因，因此，应当通过严格列举检委会的议事范围，建立权力清单，在程序设计上增强委员的亲历性和司法性，并适当增加专职检委会成员来解决。⑩邓思清：《论我国检察委员会制度改革》，《法学》2010年第1期，第142-146页。学术观点还参考黄成：《我国检察委员会制度若干问题研究》，中国青年政治学院硕士学位论文，2012年6月；黄芳：《论检察委员会制度的存与废》，苏州大学硕士专业学位论文，2008年10月。甚至有人建议再建立一个咨询智囊机构，为检委会决策提供咨询服务。①刘昌强：《检察委员会制度研究》，西南政法大学博士论文，龙宗智、孙长永教授指导，2012年。也有学者建议将检委会的决定书公开化，以增强其责任感。②左德起、郑慧：《试论检委会决定书的公开化——以基层人民检察院为视角》，载《法学评论》2011年第2期。

应该说，这些措施在某种程度上可以规范和约束检委会的运行，但总体上仍然是就事论事式的，只能解决其表面上存在的问题，并不能从根本上解决检委会制度设计存在的权责不对应的问题，甚至还可能带来更多的问题，如增加专职委员的编制势必会产生需要增加编制的负面效应。其实，检委会存在的权责不对应根本原因是对民主集中制的误用和泛化的结果。正是因这一点，使检委会上不能形成热烈的甚至是针锋相对的探讨，导致其民主的形式意义远远大于实质作用。如前述，民主集中制始终贯穿着我国检委会制度设计和运行的整个过程，这也是把检委会定位为司法民主组织，并作为最高业务决策机构的根本原因。因此，要准确理解检委会这种做法以及对其产生的问题分析，从根本上讲，还得从其实行的民主集中制的做法入手。

（一）民主集中制的产生及其使用

众所周知，民主集中制是无产阶级政党活动原则和作为国家机构的组织原则，而且首先是作为无产阶级政党组织和活动原则提出来的。马克思和恩格斯虽没有直接提出民主集中制，但也确立了类似民主集中制的做法。1847年6月，马克思和恩格斯在为共产主义者同盟起草的《共产主义者同盟章程》中就规定了类似民主集中制的做法；③《马克思恩格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第419-422页。“同盟分为支部和区部，同盟的最高领导机关是作为权力执行机关的中央委员会。”“每个支部选举主席和副主席各一人”，“区部委员会由这些支部的主席和副主席组成。区部委员会从委员中选出领导人。”“区部委员会是区部内各支部的权力执行机关。”“中央委员会的成员不少于五人，由中央委员会所在地区的区部委员会选出。”“代表大会是同盟的立法机关”，“每个区部派遣一名代表”，“代表大会的一切立法性决议须提交各支部通过或否决”，“中央委员会作为同盟的权力执行机关，有义务向代表大会报告工作”。“选举人如认为自己的担任公职的人员执行职务的情况不能令人满意，可随时召回。”“中央委员会有义务将所有对我们的原则有重要意义因而应予讨论的问题交给各区部委员会。”“每个区部委员会可以采取它认为适当的措施，以保证区部的安全并加强其活动。但这些措施不得违反总章程。”1871年10月，由马克思草拟的第一国际的《国际工人协会共同章程》和《组织条例》，坚持了该类似的做法。④《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第476-483页。“每年召开由协会各分部代表组成的全协会工人代表大会。代表大会宣布工人阶级共同的愿望，采取使国际协会顺利进行活动的必要办法，并任命协会的总委员会。”“全协会代表大会在年会上听取总委员会关于过去一年的活动的公开报告。”总委员会要“使一个团体中提出的但具有普遍意义的问题能由一切团体加以讨论，并且在需要采取实际措施时，例如在发生国际冲突时，使加入协会的团体能同时和一致行动。”“国际工人协会的每一个会员有参加选举全协会代表大会的代表和被选为代表的权利”“每一个支部，不论其成员多少，均有权派遣一名代表参加代表大会”“每一个代表在代表大会上只有一票表决权”“总委员会必须执行代表大会的决议。”“每一个支部均有权根据当地条件和本国法律的特点制订自己的地方性章程和条例。但是，此种章程和条例的内容，不得与共同章程和条例有任何抵触。”但直接提出民主集中制的是列宁，他在1905年为了克服党内小组习气，主张制定党章来统一社会民主党的意志时，提出“我们在自己的刊物上一面坚持党内民主，但是，我们也从未反对党的集中，我们主张民主集中制”。⑤《列宁全集》第21卷，人民出版社1984年第一版，第405页。在国家机构的组织原则上，马克思和恩格斯最早设想的是“议行合一制”，即巴黎公社的原则，并非民主集中制。后来，列宁针对俄国多民族的情况，解决地方自治和中央集权问题时才提出民主集中制，“一个民主国家必须承认各地区的自治权，……这种自治同民主集中制一点也不矛盾；相反地，一个多民族成分复杂的大国只有通过地区的自治才能实现真正的民主集中制”，⑥《列宁全集》第25卷，人民出版社1988年第二版，第73页。从而作为国家机构的组织原则被引进了。

民主集中制作为无产阶级政党活动原则和作为国家机构的组织原则得到了中国共产党的继承和发展。1945年毛泽东在《论联合政府》报告中，强调民主集中制是“……在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”⑦《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1057页。虽然在1957年以后，尤其在1966年至1976年期间，由于受“左”倾错误的影响，党和国家的民主集中制遭到了破坏。但是，1978年中共十一届三中全会后，中国共产党总结了党和政权建设的经验和历史教训，再次强调要健全民主集中制。⑧《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（一九八一年六月二十七日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过）：“十、根据‘文化大革命’的教训和党的现状，必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党。一定要树立党必须由在群众斗争中产生的德才兼备的领袖们实行集体领导的马克思主义观点，禁止任何形式的个人崇拜。一定要维护党的领袖人物的威信，同时保证他们的活动处于党和人民的监督之下。在高度民主的基础上实行高度的集中，坚持少数服从多数、个人服从组织、下级服从上级、全党服从中央……”。我国现行宪法也把民主集中制作为国家机构的组织原则来确定的。宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这与毛泽东对民主集中制的上述论述是一致的。

（二）民主集中制的误用

需要提及的是，在无产阶级经典作家的论述中，民主集中制只是政党活动原则和国家机构的组织原则，并不是所有国家机关活动都应当遵守的原则。其实，我国宪法针对不同的国家机关规定了不同的责任制形式。比如，宪法第八十六条规定，“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”第九十三条规定，“中央军事委员会实行主席负责制。”而对于司法机关的活动则确立了“依法独立”的原则，比如，第一百二十六条则规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百三十一条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在实践中，民主集中制被泛化了，从一个政党活动原则和国家机构的组织原则“被普遍化为国家政治生活的一般准则，被用作处理人民内部矛盾中个人与组织关系的准则，被作为强调加强纪律的一种手段”。⑨蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版，第84页。“使其含义泛化为领导者的工作作风，而且从原来强调的民主方面变成为集中方面被越来越过分强调。”⑩参见前引⑨，第85页。司法领域也不例外，在长期一段时间内，我们都把民主集中制理解为司法活动应当遵循的原则，其中检委会的制度设计就是一个典型。

应该说，把民主集中制作为检委会制运行的根本原则的初衷，主要是通过依靠多数人特别是有经验的专家，从而将个人观点转化为集体决策的一项司法民主，还考虑到检察办案人员素质不够，尤其是基层检察院专业人才缺乏的情况，通过集体决策来弥补。但问题在于，对个案做出是否合法的判断本身与检察官个人的主观认识是分不开的，并且不存在一个所谓绝对正确的对法律的理解。因此，办理一个案件最基本的要求在于尊重具体办案的检察官的意见，而非所谓集体的意见，这是基本的司法规律，也是司法责任制的理论根源。而由目前的检委会通过民主集中制的形式集体决定一个案件并不符合这一司法规律，甚至还会出现前面所说的“集体不负责任”的现象。

四、司法责任制背景下检委会的重新定位

（一）司法责任制及其对检察工作要求

党的十八届四中全会以后，司法责任制已被明确为司法改革的方向，在司法改革中居于基础性地位，也是推动司法改革取得实效的突破口。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要围绕“保证公正司法，提高司法公信力”，“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。”2015年2月24日中共中央办公厅、国务院办公厅又印发了《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》，提出了办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制等84项改革举措。

在检察领域，落实检察官办案责任制，是健全检察权运行机制的重要内容之一。它通过突出强化检察官办案主体地位，赋予主任检察官相应的司法决定权，实现办案与定案的有机统一，也为检委会乃至整个检察改革都提出了新的要求。其实，检察机关早在2000年就已经开始摸索检察官办案责任制的改革路径。2000年1月最高人民检察院制定下发了《检察改革三年实施意见》，指导检察官责任制改革。该份《实施意见》明确提出，“改革检察官办案机制，全面建立主诉、主办检察官办案责任制。”①《检察改革三年实施意见》（2000年1月1日最高人民检察院第九届检察委员会第五十二次会议通过）第二段，“在三年内实现六项改革目标：……改革检察官办案机制，全面建立主诉、主办检察官办案责任制……”。这种改革尝试目的是强调检察官的独立办案地位，发挥检察官个体的主观能动作用。至2003年，全国“有2960个检察院择优选任主诉检察官9000多名,明确了办案责任,提高了公诉质量和效率。”②韩杼滨：“最高人民检察院工作报告”（2003年3月11日），http://www.spp.gov.cn/site2006/2006-02-22/00018-294.html。至2004年12月，“全国已有86%的检察院实行了主诉检察官办案责任制。”③参见《贾春旺在全国检察长会议上的报告》(摘要)，载《检察日报》2004年12月22日。2013年11月，最高人民检察院按照中央深化司法体制改革的部署，又制定下发《检察官办案责任制改革试点方案》，提出了“完善办案组织形式，深化检察官办案责任”的改革方案，在北京、上海等地检察机关探索主任检察官模式的基础上，又在全国7个省份的17个检察院开展了检察官办案责任制改革试点，建立以主任检察官制度为中心的检察官办案责任制，其实质是建立以检察官为中心的基础办案单元（办案组），办案单元内部形成以职位为核心的业务责任机制，从而达到提升案件办理效率和质量的效果。④李维维：《主任检察官办案责任制改革》，载《中国检察官》，2015年第3期。

实行司法责任制是符合司法工作的基本规律和权责一致的法治要求的。一般认为，在一个法治国家中，所有的公共权力都来自法律的授予，不存在“法外之权（力）”。而法律在授予一定权力的同时，一定会要求其积极履行该权力，否则就应承担一定的职责，即“有权必有责”。不允许拥有权力却不作为、选择性作为和乱作为，也就是我们通常所说的“权力任性”的现象。反过来讲，要其承担一定的职责，就应当赋予其相应的权力，即“担责必赋权”。权、责对应，权力越大，义务越多，职责也越重，相反，也是如此，这是法治条件下的公权力的基本原理。但检委会的制度的设计却没有遵循上述公权力的基本原理：其拥有最高决策权的同时，却没有承担起相应的责任，普遍出现了有权无责的现象。而司法责任制则把司法办案的责任落实在具体的办案人身上，那么，司法权力也就应当按照权责对等的原则赋予相应的办案人员，从而把权力与义务、职责统一起来，即“审判者裁判，裁判者负责”。

有学者认为，检察官办案责任制与检委会制度在制度层面上不存在冲突。检察官办案责任制是在坚持检察长负责制和检委会集体议决制的基础上落实检察官办案主体地位。因此，检察官办案责任制改革不是要否定检委会制度，而是在坚持检察机关内部领导体制前提下最大限度地放权给办案检察官。⑤王立华：《办案责任制改革与检委会》，载《人民检察》2015年第17期。为做好二者之间的衔接与协调，应坚持检察委员会决策制与检察官办案责任制不对立、检察委员会决策制与检察官行使检察权不相悖的原则，具体路径有三：一是重塑检察官与检察长、检察委员会的关系；二是加强和完善检察委员会的工作机制；三是建立完善责任追究机制。⑥张自超：《检察官办案责任制与检察委员会决策制的冲突与协调》，载《河南社会科学》2015年第9期。但也正如有学者认为的，随着司法专业化和检察职业化进程不断加快，检委会制度在完成其使命后会逐步淡出历史舞台，职业检察官的角色替代将成为必然。⑦参见前引①。笔者认为，司法责任制对当前的检察办案组织和办案方式，尤其是检委会提出重大挑战，检委会也应当根据司法责任制的要求重新定位和改革。

首先，司法责任制为我们解读宪法第一百三十一条提供了权威性意见。长期以来，我们对宪法第一百三十一条的理解一直存在争议。该条只规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但没有明确规定检察官依法办案责任制。那么，人们对“依法独立办案”的理解就不可避免地存在着分歧：究竟是检察官独立办案，还是检察院独立办案？在很长的一段时间内，主流的观点认为该条就理解为“检察院独立办案”。加之，人们对民主集中制原则的误用引入到检察权的行使和办案，从而造就了目前的检委会。但在司法责任下，司法工作的最基本要求就是“谁办案，谁负责”，对于办案这种具体的法律责任而言，只能由具体的办案人员承担，而不可能由一个机构集体来承担。因此，办案的权力也应当直接赋予相应的办案人，即检察官，而不可能是一个集体，而这恰恰是检委会制度所不能做到的。

其次，办案责任制突出强调主任检察官在司法办案中的责任，通过对检察官的授权与监督，形成权责明晰、制约有力、运行高效的检察权运行机制。与此相反，目前检委会制度依赖的是多数人的理性，是将个人观点转化为集体决策的一项司法民主制度。两种截然不同的司法决策方式，决定了他们迥异的组织形态和运行模式。前者要求充分的独立性，根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度，建立独任检察官或检察官办案组（办案组负责人即为主任检察官）两种形式，实现司法办案活动的扁平化、专业化；⑧参见陈光中：《论检察》，中国检察出版社2013年版，第150页；郎胜主编：《〈中华人民共和国刑事诉讼法〉修改与适用》，新华出版社2012年版，第46页；王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社2008年版，第98页以下；朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第453页。后者则尽可能压缩个人，特别是检察长对案件决策的影响，做到民主决策。具体到检察权的运行过程，如果决策权赋予检察官，则相应削弱甚至排除检委会的决策权，尤其是对个案的决定权。如此，司法责任制实际上从根本否定了检委会作为业务决策机构，尤其是对个案决策的功能定位。

因此，从严格的意义上讲，在司法责任视野下检委会的存在没有合理性基础。但是，我们对检委会制度的改革不仅要考虑司法责任制这个总的要求，还必须考虑到该制度设计的初衷和检察工作的现实因素。其实，正如前述，检委会制度的建立的初衷，除了贯彻民主集中制的要求外，主要还是考虑到检察人员，尤其是基层检察院人员业务素质的不足以独立办案的事实。这一状况目前并没有得到根本的改变，尤其是在基层检察院，检察人员素质良莠不齐的问题仍然非常突出。这在客观上要求还不能够完全排除检委会在办理个案中所起的作用，在基层检察院尤其如此。

（二）检委会的重新定位

基于上述考量，笔者认为直接取消其检委会并不适当，而应当把目前的检委会的功能定位从原来的业务决策机构改造为一个咨询和监督机构，为具体办案的检察官提供咨询意见，并起到对其一定监督的功能，这是比较适宜的。具体操作内容如下：

首先，任何案件包括所谓重大、疑难、复杂案件，都应当由具体办案人员作出结论，而不是检委会，最终的责任也就当然地由办案人员负责。这就真正实现了“谁办案，谁负责”，体现了司法责任制的总要求。

办案的具体责任由具体办案人员负责，这是司法责任制的基本内容和要求，因此，办案的权力也要相应地赋予具体的办案人员，也就是说由承办案件的检察员对其所承办的具体的案件作出最终的决定。当然，具体的办案和责任形式可以按案件的复杂程度有所不同，包括独任检察官办案或检察官组办案。

其次，考虑到办案人员素质不足够的要求，主任检察官在办案过程中觉得自己不能够把握承办案件，或者有疑问的，可向检委会提出咨询，由该委员会提出意见，供其参考。也就是说，用检委会可以来弥补办案人员的素质不足的问题，这对基层检察院来说尤其重要。在这个环节，主任检察官拥有提交检委会讨论的主动权是非常关键的，这也是对司法责任制的具体体现。

再次，检委会与一般的咨询和智囊机构不同的地方在于，即使承办检察官不向检察委提出咨询，但若检委会认为承担检察官办案的业务存在问题时，也可以主动要求办案人员提交讨论，并把讨论的意见交由办案的检察官，由其决定是否采纳。若办案人员不采纳该委员会的意见的，必须提交反馈意见和说明不采纳的原因。当然，无论办案检察官最终是否采纳了检委会的意见，对所办案件的责任还由检察官来承担，同时检委会也从中起到了咨询和监督的作用。

把检委会定位于咨询和监督机构，既坚持了司法责任制的司法改革方向，也兼顾了检察官素质参差不齐的现实，这就很好地解决了落实司法责任制的总的要求和当前现实协调的问题。值得提及的是，笔者把检委会定位为咨询和监督的功能，并不同于其初期的咨询和参谋的功能。在初期，它的咨询与参谋的功能主要是在检察长的领导下，为检察长决策服务而言的，而现在的重新定位主要是对司法责任制的补充，是为办案的检察工作服务而言的。另外，检委会的咨询与监督不同于一般意义上智囊机构的咨询，也不同于其他监督机构功能。一般意义上的咨询机构完全处于被动状态，如果没有接到咨询要求时，就不能提出咨询意见，而检委会作为一个咨询机构，除了主任检察官的主动咨询外，认为有必要的，还可以要求其提交讨论，从而起到监督的功能。但检委会的监督功能也不同于其他专门监督机构，如纪委监督机构、上级业务机构等的功能，其虽可要求主任检察官司提交讨论，但其结论不具有强制性，仍只具有咨询的地位。

把检委会定位于咨询和监督机构，也解决了其因议事范围不清而与其它机构之间职责不清的问题。首先，是否需要咨询的主动权交由主任检察官来决定，也就不存在如何确定“重大、疑难、复杂案件”的问题了。检委会只是在认为其办案业务存在问题时才可以要求其提交讨论，而且检委会的结论也只是一种咨询意见，只是对主任检察官责任制的一种补充，而不冲突。其次，对于检委会承担其他职责，如讨论“重大事项”，则完全可由其他的已有的法定和常规机构，如党组和院务会议来承担，也就不会出现其与其他机构之间的职责交叉重叠的问题，这与加强党组建设，强化党组功能的要求也是一致的。

结语

检委会制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，并被规定在《人民检察院组织法》之中，有其特殊的历史地位，在新中国探索法治建设的道路上发挥了积极的作用，但我们也不应忽视其存在的问题。

对于其在实践中出现的问题，一些具体的改善方案，包括加强司法性、亲历性等等，只是在表面上解决部分问题，但不能在根本上解决其权责不对应的问题，而且还会带来许多负面问题。检委会的权责不对应在根本上是与司法责任制不相符合的，强调司法责任的司法改革过程中，需要重新审视其功能定位，并结合检察工作的实际合理设计，以使其发挥其应有的作用。笔者认为，将其定位为咨询和监督机构，是在司法责任的总要求下并结合现实因素的一种比较可行的考虑，但这种定位需要对目前相关法律法规进行修订。

（责任编辑：钟婉曼）

*夏正林，华南理工大学法学院教授、博士生导师；胡立东，江苏省建湖县人民检察院检察长。