新常态下的地方法治经济建设探索——以吉林省中小企业发展法治推进为研究对象

陈 兵

新常态下的地方法治经济建设探索
——以吉林省中小企业发展法治推进为研究对象

陈 兵*

当前我国经济社会发展步入新常态，法治经济建设成为核心任务，是破解其他体制改革的重要基础。推进法治经济建设的出发点和着力点在于大力建设和发展地方法治经济。在法治经济框架下，关注社会分层与地方差异，活化地方法治经济内涵，从系统论和工程论的角度推进地方法治经济建设，有步骤、有条件地方的先行先试，既保证法治经济建设的整体性，也尊重地方法治经济的特殊性与创新性。吉林省作为东北老工业基地，在面临着新常态时期经济运行整体下行与东北地区产业转型升级挑战的双重压力下，针对中小企业经济发展的现实困境，从依法改善融资环境、科学完善税收政策、营造公平有序市场环境、精准设计技术创新激励机制、合理构建和谐劳动关系、构建新型政商关系等六方面，探索中小企业经济发展新进路。在此基础上，地方法治经济是实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的必由之路，也是推进地方法治实践和国家法治经济建设的应有之义。

法治中国法治经济地方法治经济吉林省中小企业新型政商关系

一、问题的提出

自党的十八届三中全会以来，在十八届四中全会和五中全会精神的进一步指导下，全面建设法治中国，全面发展法治经济已成为社会各界的共识，并由此在相关制度改革与创新方面，在党中央和国务院的精心部署和指导下，中央和地方相继出台了建设和发展法治经济的各项政策和制度，譬如，负面清单制度、自贸区制度、实施负面清单后加强事中事后监管的意见、公平竞争审查机制等。然而，其中有些构想、规划、方案等离具体落实尚有距离，仍然处在传达、布置、细化、宣传等意识运行层面。正是在这个意义上讲，当前和未来几年是中央和地方将各项发展法治经济的政策与制度充分落实、落地的奠基阶段，也是对政策与制度予以检验与调试的关键期。法治经济的建设与发展，关键在于各项经济政策与市场机制在法治框架下得以有效运行。法治经济就是指以一系列法律为调节经济生活中各种关系的准绳的经济制度，是法的特征在经济生活中的具体反映，其表现为法治经济是权利经济、契约经济、竞争经济、效益经济、开放经济。法治经济的基础是市场经济，市场经济的正常运行需要建立和保持一个有效的竞争秩序。①陈富良、廖鹏：《我国反垄断法与产业政策法的冲突与协调》，载王俊豪主编：《反垄断与政府管制：理论与政策》，经济管理出版社2009年版，第3页。在这一过程中法治思维和法治方式是建立与维持有效竞争秩序的基础和保障。

法治经济建设与发展的出发点和落脚点仍需落到地方层面。通过地方实践提供法治经济发展的一般规律和特殊经验，并在基础上为国家或区域层面调整相关政策制度与战略部署提供素材，进而有针对性地指导和支持地方法治经济的建设与发展。法治经济不是口号，也不仅是规划和愿景，不应仅停留在国家层面，必须得到落实。②有关我国地方法治建设与发展的实施机理，关涉在当前央地关系调整中地方法治建设的正当性与合法性，以及在央地关系法治化框架下推进地方法治实践的科学、合理、高效展开等基础问题的深入讨论，参见付子堂、张善根：《地方法治实践的动力机制及其反思》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2016年第4期。为此，笔者选取了长期跟踪观察的吉林省中小企业经济发展问题，作为基本研究对象，在针对地方经济发展中具体问题化解的同时，探索地方法治经济建设与发展的有效进路，力争在地方法治经济研究中做到资源有效投放，方案精准制定，结果合理评估，经验科学复制，进而走上着实有效的改革创新之路。

吉林省中小企业发展虽然起步较晚，但是在2010年吉林省《关于促进中小企业发展的若干政策》和《中小企业成长计划》，以及2011年《新一轮民营经济腾飞计划》等支持和提振中小企业发展的当地经济政策和发展方案的激励下，中小企业获得了长足发展，企业规模和数量不断扩大，在总量和质量上实现了历史性突破。中小企业已成为拉动省内经济增长的重要力量，对调整经济结构、激发市场活力、缓解就业压力、维护社会稳定都发挥着不可替代的作用，对全省经济和社会的发展做出了重大贡献。③从2009年吉林省国民经济19大行业投资情况分析，中小企业在农林牧渔业中占59.4%、采矿业占74.9%、制造业占81.4%、建筑业占92.1%、餐饮住宿业占78.9%、房地产业占73.5%，居以上6个行业中的主体地位；在电力燃气及水生产供应业占45.6%，居民服务业51.2%，占两个行业半壁江山；在信息软件化、文化产业已超过或接近1/3。参见刘曼抒、周国仁、朱乃芬、许宁、刘众：《吉林省中小企业调研报告》，载《2011年中国中小企业调研报告》，会议论文，2011年，第70页。“十二五”期间，在吉林省汽车和石化两个支柱产业中，中小企业所占的比重大幅提升，形成一批为大企业、大项目配套和深加工的中小企业集群，在农产品加工支柱产业和电子信息、医药、冶金、建材、轻纺、生物等优势产业以及战略性新兴产业、现代服务业中，中小企业的主体地位和作用更加突出。步入“十三五”，在经济新常态的影响下，吉林省加快了供给侧结构性调整，面对汽车和石化两个支柱产业发展困境，本省中小企业也受到了很大影响。为此，吉林省中小企业在面临经济复苏未见明显好转，甚或在某些产能严重过剩行业经济下行依然不减的情势下，积极调整产业发展方向，利用自身经营规模小、经营管理方式灵活等船小好掉头的优势，将重点转向信息通讯、科技研发、生物制药等高新技术领域，依托吉林省作为东北地区教育大省、科技大省的优势，与高校科研院所对接，走科技创新之路，不断提升产业竞争力和企业整体实力，为吉林省“十三五”期间经济结构调整，稳增长、促就业、保民生做出贡献。但与此同时，吉林省中小企业在发展中也面临诸多困难，如长期以来始终面临着融资难、经营难、用工难、创新难、办事难等诸多发展障碍，发展活力受到制约。针对这些问题，在我国全面深化改革，建设法治经济的大背景下，精准结合吉林省中小企业发展现实困难，从以下六方面提出改善建议，以期有助于地方经济发展在遵循一般市场经济规律之下，探索本地法治经济发展的实践进路，推进市场经济与法治经济的高度融合，最终实现市场经济就是法治经济的发展目标。④

二、依法改善融资环境化解中小企业融资难题

融资难是制约吉林省中小企业发展的主要因素，帮助中小企业有效融资，对中小企业进行合理适度的资金扶持应成为化解中小企业发展难题的重要组成部分。在调研过程中，发现制约吉林省中小企业有效融资的主要困难在于：

一是融资成本高。据吉林省金融办调查显示，吉林省中小企业的融资基本依赖于间接融资。在调查样本中，有92.6%的被调查者希望从银行取得贷款。然而，国有商业银行对贷款条件限制较严，导致当地中小企业的建设资金以及生产资金的缺口达到了60%以上。吉林省大约有27个县的中小企业存在建设资金不足的状况；有融资需求的中小企业中有将近一半得不到贷款；90%的中小企业基本从商业银行贷不到款，全省小微企业贷款余额低于全国平均水平。⑤李加宁：《吉林省民营经济融资现状及前景》，载《北方经贸》2014年第4期。此外，在商业银行对中小企业贷款利率普遍上浮20%―30%，少部分银行上浮30%―50%的情况下，经测算，银行各期限平均贷款利率达到8.5%左右；与贷款利率相应的担保费率也有所上调，由原来的2%―3%上调到3%―4%，平均担保费率达到2.5%左右；贷款过程中涉及的资产评估、财务审计、办理他项权证等费用也有所提高。中小企业银行信贷融资成本平均超过12%，部分企业甚至超过15%。⑥王剑宇：《吉林省中小企业服务需求调查报告》，载《吉林省经济管理干部学院学报》2013年第1期。而且银行对中小企业的贷款时间较短，在此期间企业很难实现盈利，很多企业不得“以贷养贷”，更有严重者则“骗贷还贷”，最终无法偿还贷款，造成信用缺失，也造成“死贷”。

二是融资渠道单一。吉林省资本市场发展较为缓慢，结构单一，金融产品和服务不足，使得中小企业多渠道融资方式欠缺。目前，虽然建立了中小企业板，但是企业如果想在中小企业板上市，必须满足最近3个会计年度净利润均为正数且累计超过人民币3000万元、最近3个会计年度经营活动产生的现金流量净值累计超过人民币5000万元等条件。⑦张文娟、耿传辉、王帅：《吉林省民营经济金融支持体系研究》，载《税务与经济》2014年第6期。而吉林省能够满足该条件的中小企业寥寥无几，大多数中小企业仍被拒之于融资市场之外，难以在资本市场上直接融资。

三是信用担保体系不健全。目前，吉林省还没有完善的企业和个人信用档案，由省工商局牵头建立的吉林省征信体系，正在积极建设中，基层建设还面临困难。因为信用系统不完善，融资过程中难以对中小企业进行准确的风险评估，对中小企业融资极为不利。

四是中小企业民间融资平台不发达、不规范，民间融资产品竞争力弱且风险大。

为此，结合吉林省金融市场发展的现实，以及中小企业融资面临的困境，建议从以下方面重点加强市场法治建设，切实为中小企业发展融资难提供有效的制度供给。

一是建设信用担保体系，严格信用责任。通过信用担保体系的建立和完善，为中小企业提供融资担保服务。主要措施有：首先，省级和地市一级政府加大力度，出资设立或参股政策性融资担保公司，既能直接帮助中小企业融资，又能发挥政府对金融市场的引导作用。其次，建立对担保机构的风险补偿制度，对中小企业信用担保中出现的代偿给予一定的补偿。最后，建立本省“中小企业信用信息数据库”，将金融机构和工信厅等部门掌握的中小企业信用信息录入系统，帮助政府监管部门和金融机构了解中小企业的信用状态。

二是改进银行融资服务，规范融资行为。吉林省一方面应积极鼓励商业银行推出合适中小企业不同需求的贷款产品和金融服务，扩大对中小企业的信贷业务，拓宽中小企业融资渠道。另一方面可对国有商业银行从事中小企业贷款业务，以市场评估设定年度绩效任务，防止其消极贷款。

三是推进资本市场建设，释放市场动能。吉林省应大力推进资本市场建设，拓宽中小企业直接融资渠道，支持更大范围内中小企业的发展。建议继续鼓励优质的中小企业上市，并适当放宽创业板和中小企业板的准入条件，提高市场容量。同时，创新多样化的债券体系，推行企业集合债券、系列债券、收益债券等新型债券产品。

四是落实民间融资“转正”，防范金融风险。随着吉林省城乡居民可支配收入不断增加，民间资本丰富。小额贷款公司实质上是以一种合法的形式将民间资本引入正常渠道，让民间金融进入阳光地带，为无法纳入银行信贷支持范围的中小企业提供服务。然而，在现实中却存在诸多不规范的现象，增加了小额贷款业务的风险。为此，必须加大力度，落实民间融资“转正”，为其提供规范的，低成本的，可操作的监管体系。这一体系的建立需要多部门协同合作，在做到监管机制有效供给的同时，做好市场运行服务。

三、科学完善税收政策减轻中小企业经营压力

吉林省中小企业在市场竞争中处于弱势地位，税收负担过重是其中一个重要原因。具体表现在：一是小规模纳税人增值税的征收率偏高。根据测算，工业、零售业和批发业企业一般纳税征收率分别为5%、3%、2%，而小规模纳税人的征收率为6%。二是乡镇企业税费远高于国有企业。譬如，乡镇企业缴纳的教育附加费是销售收入的9%，而国有企业仅按“三税”的2%缴纳。三是乱收费行为屡禁不止。据抽样调查表明，吉林省中小企业，尤其是乡镇企业收费负担总额为企业利润的20%-30%，“费大于税”的现象相当普遍。且有些部门无端收费、重复收费。四是中小企业负担隐性化加重，包括各种转移收费、摊派、赞助、培训、评比、“有偿服务”等隐性收费。⑧莫琦、刘鹏：《吉林省中小企业发展存在的主要问题与政府扶持措施》，载《经济纵横》2007年第3期。此外，吉林省中小企业的税收政策制定与实施过程也存在一定问题。主要表现在以下方面：一是税收立法层次不高，税收优惠手段单一。税收条款出台随意，没有形成一个完整的政策法律体系。税收优惠的主要方式又集中于降低税率和减免税收两方面，方式手段单一，且优惠期过短，缺乏连续性。二是税收政策对中小企业发展的扶持力度不够。虽然在一定程度上简化了税制，但是没有贯彻公平税负的原则，对中小企业的政策倾斜不足，不利于其生存和发展。

在“十三五”期间，供给侧结构调整，吉林省面临着前所未有的发展难题，深化国有企业改革势必带来巨大挑战，中小企业发展在此形势下对吉林省经济发展起着至关重要的作用。在强调“降成本、去杠杆”的发展思路下，税收作为政府调节和实行政策倾斜的重要经济杠杆，优化其使用对促进中小企业发展至关重要。为此，结合省内经济发展实际，充分考虑和运用地方立法权限，尽快建立适宜本省中小企业发展的合理的税收政策框架，提高税收政策的制定水平和运用能力，强调税收政策在本省经济政策中的重要地位，清理全省范围内各种类型和内容的地方税收优惠政策和执行政策，形成统一的、体系化的税收政策与执行程序，确保税收政策制定和实施的严肃性、合理性及合法性。

同时，为了使更多中小企业享受适度合理的税收优惠，改善仅靠税收减免方式给予税收优惠的单一现状，须加强吉林省税收政策与法律的针对性。首先，改变以直接优惠为主的局面，扩充当前的税收优惠形式，更多地运用加速折旧、投资抵免、专项扣除等间接方式。其次，根据各类型中小企业特点，分别制定有针对性的税收优惠政策。在现有中小企业中，有以进出口贸易为主，也有以国内市场为主；有劳动密集型企业，也有资金和技术密集型企业。对于外向型中小企业，可根据交易量和收益额高低来给予不同程度的税收优惠。具体操作方法，可根据交易现状设定不同标准的优惠额度，当企业在实现一定的对外贸易利润额时，便可享受相应的税收优惠，优惠的方式应多样化。对于内向型的中小企业，可根据其产业结构制定相应的税收优惠。譬如，劳动密集型中小企业在吸纳就业人口达到一定数量，资金密集型中小企业在实现资金较快周转，技术密集型中小企业在完成技术更新时，可以享受延缓税收期限、投资抵免、加速设备折旧等不同的税收优惠。⑨沈木珠、孙成成：《国际金融危机下完善中小企业税收优惠制度的法律思考》，载《南京财经大学学报》2010年第1期。

四、积极营造公平有序的市场环境拓展中小企业发展空间

吉林省作为东北老工业基地，有着良好的工业基础，国有企业发展普遍获得重视。中小企业发展由于其资金、技术、人员等多方因素，相对国有企业在市场经营和竞争中处于弱势地位。加上，长期以来优先发展国字号企业的思路，导致不同身份经营者在市场资源分配和竞争机会享有上仍存在较大差异，进一步致使中小企业在吉林省经济整体发展中处于不利的地位，这与其现实作用及预期价值明显不符。为此，应尽可能在市场公平自由发展的框架内，合法、合理、合度地为中小企业发展拓宽空间。

目前吉林省中小企业发展面临的市场环境，存在以下问题：一是在资源获取方面，当前招商引资政策容易导致不公平竞争环境。在吸引投资方面，土地、资源、优惠政策多用于支持大企业发展，挤压了中小企业发展空间，使中小企业在市场准入和市场竞争中遭遇不公平待遇。二是在产品销售方面，先天市场力导致不公平市场竞争状态。大企业，尤其是国有特大型企业，利用市场优势地位，致使中小企业在承接其发包业务或采购业务时，被迫接受明显不公平交易条件，挤压中小企业正常的经营利润，恶化自由公平的市场竞争环境。譬如，大企业限制中小企业与其他用户的交易；过分的质量标准和不正当定价；为中小企业设置苛刻交易条件；拖欠中小企业货款；随意改变供货企业，使中小企业处于被动的受人“点菜”的地位。⑩秦伟：《中小企业竞争的法制环境分析》，载《上海政法学院学报》2013年第4期。三是在竞争秩序方面，不规范的竞争秩序使中小企业处境艰难。吉林省中小企业在很大程度上仍存在着低水平竞争，甚至是不正当竞争、恶性竞争等乱象。更有甚者结成不正当政商关系，滋生腐败和贿赂等违法现象。不规范的市场竞争导致一部分中小企业在经营活动中签约积极、履约消极、不讲信用、拖欠账款、恶意逃债；在产品销售中，利用不实广告欺骗消费者购买质量低劣的产品，严重扰乱市场秩序，进一步恶化中小企业生存发展空间。

当前，全国范围内实施全民创业、万众创新的发展战略，进一步推进简政放权，实施供给侧结构调整，加上再次振兴东北的重要战略部署，给吉林省中小企业发展带来了前所未有的机遇。与此同时，也是对吉林省的一次全面考验，将政策落实，使政策落地，为使中小企业发展提供良好的法治化营商环境，建立公平自由的竞争秩序是确保中小企业长期、健康发展的基础。

首先，应从地方性立法和地方政策及实施层面，积极主动地采取措施，在完成中央统一部署的常规动作之余，针对吉林省经济发展实际采取特定动作，建构有利于中小企业参与公平自由竞争的制度框架和实施程序，确立竞争政策在本省经济发展中的基础性地位。①有关竞争政策在我国经济发展中的地位和作用的讨论，近期十分热烈以张维迎和林毅夫两位经济学家为代表的产业政策之争，引发了更广范围内的产业政策与竞争政策之争，经济学泰斗吴敬琏先生的参与更是使新常态下我国经济政策的制定和选择问题具有重大现实意义。参见“产业政策弊端多多约束权力强化竞争是关键”，搜狐财经网：http://business.sohu.com/ 20161104/n472268314.shtml，2016年11月20日访问。

其次，更新中小企业竞争维权的新思路，鼓励和支持反垄断民事诉讼机制在中小企业竞争损害中的作用。长期以来，在谈及促进中小企业发展时，更多地是在讨论和建设积极的利益激励机制，很少考虑通过反垄断法等市场竞争法制来维护中小企业自由公平的竞争权利，更鲜有用市场竞争法制来救济中小企业发展中竞争权利遭受损害的理路。这方面吉林省可以先从竞争法制普法工作开始，对政府部门做好公平竞争审查制度，对中小企业做好竞争维权与救济工作。需要着重指出的是，国家层面国务院已于2016年6月14日发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，②参见《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号），中华人民共和国中央政府网：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/14/content_5082066.htm，2016年11月20日访问。有关该公平竞争审查制度的意义，参见“确立竞争政策基础性地位的关键一步”，人民网：http://theory.people.com.cn/n1/2016/0622/c40531-28468175.html，2016年11月20日访问。在中小企业经济发达的长三角、珠三角经济带，京津冀以及中部经济带，相关省市譬如，江苏省、福建省、北京市、河北省、湖南省等在国务院建立公平竞争审查制度意见的整体部署下，结合当地实际公布了在本地市场上建立公平竞争审查制度的意见和办法。特别值得提及的是，辽宁省作为东北地区经济发展的龙头，辽宁省人民政府已于2016年10月9日发布实施了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》，③《辽宁省人民政府关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的实施意见》（辽政发〔2016〕66号），北大法宝：http:// www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspxDb=lar&Gid=17999478&keyword=&EncodingName=&Search_Mode=，2016年11月20日访问。这对再次振兴东北经济有着强烈的激励与示范作用。

再次，优化制度配套，因时因地，在法律范围内科学合理设计地方政策与规范，促进中小企业竞争力发展。在这方面，可以充分利用地方立法权限，在政府招投标领域、国有特大型企业集团项目外包领域，为中小企业发展预留合法空间，适当倾斜，助力其市场竞争能力的成长。查处政府工程，大型企业集团工程的发包、二级或三级分包中，依据市场优势地位对承包方，其中多为中小企业的正当利益造成的挤压和损害的违法现象，将公平自由竞争理念与政策落实。

五、精准设计技术创新激励机制增强中小企业创新动能

现代市场经济发展的经验告诉我们，科学技术是经济发展的源动力。我国当前提出的由“制造大国”到“制造强国”的“中国制造”战略，“去产能、去库存、去杠杆、降成本”的供给侧结构调整战略，都是集中在优化技术创新，树立“科技立国”层面，这是当前和未来发展的方向和重点。技术创新，科技立国，并非专指国有企业、民营大型企业，还应该涉及中小企业，后者往往拥有更多的创新激情和创新压力。

当前国家层面出台了《关于科技型中小企业技术创新基金的暂行规定》，各地也结合本地特点，制定一系列促进本地中小企业技术创新的地方性政策、法规。与之相比，吉林省支持和激励中小企业技术创新的政策、法规相对滞后，扶持政策系统性不足，结构问题比较突出，政策协调性较差。

一是支持科技创新的经济政策的选择适用存在偏差。以支持科技创新的经济政策类型分类看，吉林省执行的是以税收优惠为主的中小企业技术创新政策。从各地经验看，对于刚发展起来且处于成长期的中小企业来讲，政府以诱导型资金政策能更有效地提高中小企业技术创新的动力。对于已有一定实力和技术创新能力的中小企业而言，各种金融信贷政策则对企业确立和巩固其技术创新的主体地位起到更大作用。故此，建议吉林省从中小企业不同类型和发展阶段出发，科学、合理、系统地使用税收政策、财政政策或金融政策，构建和完善本省中小企业技术创新的政策体系。

二是支持科技创新的激励政策存在“重外轻内”的结构问题。目前，吉林省中小企业的主要技术来源是购买专利技术，而其他渠道，譬如合作开发、人才引进、先进设备引进再创新、利用咨询服务实现技术改造、兼并和收购企业实现内部技术转移等方式较少。为此，吉林省中小企业技术创新政策激励体系的建构应着力解决“重外轻内”问题，要从重“外”转向“内外并重”。④许英：《应当重视中小企业技术创新政策的结构优化问题》，载《经济纵横》2010年第4期。

三是知识产权保护力度不足，相关法规落实效果差。鼓励和支持科技创新的前提是激励和承认科技创新带来的正当经济利益，实现对知识产权的有效保护与救济，这就要求高度重视有关知识产权保护的相关法律法规的实施效果。吉林省在知识产权保护法律法规的制定上，尤其是在激励和保护中小企业创新发展的相关政策法规上，虽然其规则体系有待完善，但是更为重要的是落实效果不理想。在知识产权的保护与滥用知识产权的规制之间，行政执法机构、司法机关等公权力主体，一方面存在专业知识储备上的不足，另一方面存在对中小企业主体正当利益认识上的偏见，加之中小企业自身维权意愿和能力相对薄弱等，导致当前吉林省在中小企业科技创新过程中，对科技创新过程及其成果保护力度不够。

综上，建议结合省内实际情况，从以下方面支持中小企业技术创新。

第一，加大对中小企业技术创新的金融扶持力度，有效发挥地方金融政策的灵活性和针对性功能。近年来，吉林省初步形成了中小企业技术创新的信用担保体系。然而，在实际运行中，整个信用担保体系所发挥的功效还比较差。这与政府对担保机构的金融支持不足、中小企业信用担保缺乏适当的风险补偿有一定关系。为此，建议吉林省安排专项基金用于补贴、贴息和损失补偿。与此同时，加快做好企业征信体系建设。

第二，优化社会化服务的软环境，建立和完善技术服务体系，在完善和落实吉林省知识产权保护法律体系的同时，处理好保护知识产权与鼓励自由公平竞争的关系。针对吉林省中小企业技术水平和创新能力参差不齐的现况，对中小企业提供的技术服务及其衍生产品，不仅要服务内容多样化、服务质量专业化、服务项目系统化，而且还要控制成本。必须承认，与大企业不同，多数中小企业因资金、技术、内部治理能力、外部法治水平等软硬件方面的限制，起步阶段很难具备自我造血和有效竞争的能力，需要政府适度扶持，尤其是在技术创新领域更是如此。但与此同时，政府行为亦不能过度，进而影响自由公平的市场竞争秩序。由此，在中小企业技术创新过程中引入法治方式与方法就显得尤为重要。在法律法规允许的范围内，政府做好做到位，做到“法定职责必须为”，在法律法规未予授权的领域，政府应恪守“法无授权不可为”的红线。⑤陈兵：《简政放权语境下政府管制改革的法治进路——以负面清单为突破口》，载《法学》2016年第2期。

第三，科学制定政策及配套机制，促进中小企业与高校、科研院所进行合作。目前，吉林省虽然已有一部分中小企业与高校、科研院所等科技创新主力军建立了技术合作关系，但是其中大部分仍然缺少长期合作机制。此时则需要地方政府发挥作用，为中小企业营造一个发挥自身优势、公平合作、机会均等的产学研合作环境，鼓励中小企业参与经济创新，活化技术资本，建立专门针对中小企业服务的技术市场。与此同时，引导各类创新主体积极参与到中小企业的产学研合作中，充分发挥教育大省、科技大省的优势，建立起有针对性的配套激励机制，实现持续健康发展。

六、合理构建和谐劳动关系提升中小企业用工效率

随着吉林省中小企业的快速发展，中小企业在用工过程中出现了招工困难、用工成本高、劳资纠纷不断上升等不和谐用工现象。存在的主要问题：一是劳动合同签订率低。据抽样调查统计，吉林省中小企业劳动合同签约率还不到50%，有的虽然签订了劳动合同，但劳动合同内容不规范，即使签约也多流于形式。⑥周晓梅、宋春艳：《构建吉林省私营企业和谐劳资关系的对策研究》，载《东北亚论坛》2009年第6期。二是中小企业员工缺少劳动保障。吉林省中小企业在职员工参加社会保险的现状不容乐观。规模以上中小企业在职员工参加社会保险的人数占总人数的40%左右。⑦张丹、柏文静：《吉林省中小企业构建和谐劳动关系对策研究》，载《吉林农业科技学院学报》2012年第4期。三是中小企业用工效率低，缺乏有效的用工激励机制。目前，吉林省中小企业的管理者并没有对员工的需求进行系统分析，激励方式过于单一，对所有人都采用同样的激励方式，表现为薪酬和奖金，未能与业绩相对应，也未能依据贡献大小合理的拉开档次，未能建立多层次的激励机制，使得员工觉得做多做少都是一样待遇，从而打消员工的积极性。⑧俞富：《完善吉林省中小企业激励机制的几点建议》，载《行政与法》2012年第4期。除此之外，吉林省中小企业用工成本高，也是导致用工效率低下的主要因素。中小企业为了节省用工成本，不得已简化激励措施，客观上压缩了员工的创造性劳动的空间，打击了员工工作的积极性，也导致了优秀人才的流失，最终损害和破坏的还是本省中小企业的用工环境，容易引发用工环境的恶性循环。

虽然，自《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称《劳动合同法》）施行以来，取得了一定改观，劳动合同签订率有所上升，社会保险缴纳比例有所上升，但是《劳动合同法》不加区分地统一规定所有企业和用工主体的做法，也使得中小企业面临了巨大挑战。中小企业规模小、资金少、营利有限，对其适用整齐划一的劳动合同法和其他劳动立法，未免有失公平。而且，对于不同区域内的中小企业，并未考虑到外部用工环境的变化，统一适用《劳动合同法》和其他劳动立法也不尽合理。⑨谢增毅：《劳动法与小企业的优惠待遇》，载《法学研究》2010年第2期。譬如东北地区，中小企业所从事的主要行业，配件加工、建筑承揽、农业服务等，入冬之后，其中很多场外作业都面临停工歇业，如依据《劳动合同法》要求中小企业照常支付员工的各项保险费用，这无疑增加了中小企业的用工成本。此外，《劳动合同法》还规定了严格的劳动合同解除规范，这对于需要根据市场变化和自身经营状况，随时增减员工的中小企业来说是一个严重负担。为此，结合吉林省实际，建议从以下两方面入手，在构建整体和谐劳动关系的同时，注重提高中小企业用工效率。

一是建立合理的中小企业劳动保险制度。吉林省中小企业社会保险参保率低，究其原因，主要是缴费率偏高，负担过重。加之，中小企业用工普遍存在较为灵活，频繁更换，流动较大的特点，由此更是降低了参保的积极性。故此，为平衡中小企业与员工之间的利益，应制定针对中小企业员工这一灵活就业群体的社会保险制度。按企业规模和收入水平，制定不同的缴费比率，将更多的中小企业员工纳入社会保险范围。同时，政府应加大财政投入，减少中小企业在缴纳员工养老、医疗方面的支出，根据中小企业的实际状况，分别给予不同比例的资金补贴，避免中小企业负担过重。⑩宋德玲：《中小企业“低”保之困——对吉林省私营中小企业社会保险工作的调查》，载《中国人力资源社会保障》2014年第2期。

二是创新《劳动合同法》与其他劳动立法对中小企业的适用。应充分考虑吉林省中小企业和个体工商户的自身特点、特殊要求以及劳动法的实施状况，对它们在劳动法上实行一定的优惠待遇，可以对个体工商户、独资、合伙类中小企业在劳动合同解除、劳动规章制定、社会保险方面实行一定的优惠待遇，这一方面既考虑到了中小企业的现实需求，另一方面也有利于鼓励中小企业根据市场需要和自身规模，雇用更多的员工。在以减轻中小企业负担、扶持中小企业发展为导向的新常态经济发展理念下，适当调整和积极创新《劳动合同法》与其他劳动立法的适用是当前亟待解决的问题。

七、主动打造高效服务平台努力构建新型政商关系

吉林省作为东北老工业基地，长期受计划经济思维和模式的影响，在市场经济发展过程中，自由公平竞争的意识发展相对缓慢，市场主体的主体性和能动性还有待进一步提升，“全能政府”①中国在历史上一直是高度集权的专制性国家，就如政治学家邹谠教授所说，中国历史上的政府就是一个“全能政府”，什么事都管，从宏观经济一直管到微观经济，管到个人的职业选择和家庭生活。参见吴敬琏、江平：《市场经济和法治经济——经济学家与法学家的对话》，载《中国政法大学学报》2010年第6期。的观念依旧盛行，模糊了市场与政府的边界。尤其是在当前国内外经济下行压力大，东北地区经济断崖式衰退的困局下，市场经济主体感受到从未有的危机和压力，对政府的依赖可能比以往时候更加强烈。在此背景下，作为市场经济中最为活跃的民营经济生力军的代表，中小企业面临着更为严峻的考验，将更加全面、深刻地接受市场经济发展的洗礼，去沙留金，优胜劣汰。在这一激烈的市场竞争环境下，中小企业除了把握市场规律，尊重市场规律，努力提升自身竞争能力与市场活力外，作为市场经济的重要参与者的政府也应该积极行动起来，更新自身参与市场经济服务与管理的意识，提升自身参与市场经济服务与管理的水平。两者共同努力，以“亲”“清”为核心和主线，培育和形成新型政商关系，实现“社会主义市场经济本质上是法治经济”的目标。具体到吉林省，在全国系统构建新政商关系的大背景下，结合本省实际，建议从以下几方面入手：

一是树立法治思维，运用法治方式构建新型政商关系，助力法治经济健康发展。在党的十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记在全国政协民建、工商联界联组会上的重要讲话精神的指引下，法治思维和法治方式作为建设新常态下以“亲”“清”为核心内涵的新型政商关系的基石和进路已成为社会各界的共识。法治是构建新型政商关系的重要基础。②参见张苏军：“在‘法治框架下的新型政商关系’研讨会上的讲话”，吉林省法学会网：http://www.jlfxhw.com/wjjh/2156.jhtml，2016年11月21日访问。有关此次研讨会的详细内容参见《树立法治意识，保持“亲”“清”关系——“法治框架下的新型政商关系”研讨会发言摘编》，载《吉林日报》2016年9月6日专刊第7版。“亲”“清”新型政商关系，就是在法治关系的基础上建立一种科学、合理、规范、符合中国特色社会主义的新型政商关系，③邴正：“注重发挥商会等中介组织的作用”，吉林省法学会网：http://www.jlfxhw.com/yjcg/2199.jhtml，2016年11月21日访问。是法治经济在政商关系中的表现。尤其是在发展吉林省中小企业经济的过程中，作为民营经济的生力军和主力军，必须充分肯定中小企业在本省经济发展中的积极地位，充分尊重中小企业的合法权益，对中小企业给予政策法律上的扶持与保护，此乃“亲”。同时，政府、司法机关等公权力部门作为执法者、司法者应恪守“法无授权不可为”的权力边界，厘清公权力与中小企业权利之间的关系，在法治框架下做到“该放的坚决放掉、放足，该管的坚决管住、管好”，适度、规范、正确处理与市场主体的关系，此乃“清”。

二是依循法治路径，正确处理市场与政府的关系，厘清中小企业经济自主权利与政府规制经济权力的边界。新型政商关系的核心是“亲”“清”，保障“亲”“清”实现的制度基础是法治。通过法治规范政府与中小企业的行为及其关系，划定政府与市场之间的界限，真正实现“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”。对中小企业而言，实现“法无禁止皆可为”；对政府而言，做到“法定职责必须为”与“法无授权不可为”。在法治框架下，对应制定市场进入与运行的“负面清单”和政府管理的“责任清单”与“义务清单”。④陈兵：《法治经济语境下负面清单模式与政府管制改革》，载《东北师大学报（哲学社会科学版）》2015年第5期。通过法治实现，市场第一性、政府第二性。从政到商，正确把握市场规律，充分尊重市场规律，依循法治有效实现“简政放权、放管结合”。在培育和保障中小企业经济自主权利实现的同时，合理合法运用政府规制经济的权力，彻底剔除以往政商关系中不健康、不规范，不合理、不合法的关系行为。

三是以法治为保障，引入和发展第三方中介组织加快营建新型政商关系，建立良性互动的政商机制。以往政商关系不清的症结之一，在于把监管者与经营者之间的工作关系转化成了监管者之具体行为人与经营者之间的私人关系，偏离了法治轨道，极易出现“关系案”“人情案”，寻租现象频发，政商关系“人格化”，这类现象的发生严重背离了社会主义市场经济建设的初衷。“社会主义市场经济本质上是法治经济”，法治经济应当杜绝脱离法治规矩的不正当、不合法政商关系及其行为的发生。通过引入和发展第三方中介组织，从制度设计上，设立防火墙机制，将不正当、不合规的私人关系矫正为正当的、合法的组织关系，大力推动政府组织与第三方中介组织之间的合理合法关系的互动，推进新型政商关系的养成和发展。在这一过程中，要充分重视和重新审视现有各类商会等中介组织的性质与功能，价值与意义，尽快使商会等中介组织的定位与作用回归，⑤参见“商会是法治条件下政府沟通企业的桥梁”，吉林省法学会网：http://www.jlfxhw.com/yjcg/2196.jhtml，2016年11月21日访问。帮助和支持其独立性、专业性、社会性、合法性建设，使其成为帮助与监督政府规制市场经济，维护与规范经营者合法经营的组织，真正起到第三方社会化治理的功能。

结语

通过“社会主义市场经济本质上是法治经济”的法治观念和思维模式的建立，结合在实践中推进的“简政放权、放管结合”等一系列法治方式，从形而上和形而下两方面共同努力，建设法治化的营商环境，维护公平、自由的市场竞争秩序，确保法治经济健康发展，充分释放法治对经济发展的激励动能。在这一过程中通过法治观念和思维方式的养成，法治制度和方式的改革与创新，客观上加速了法治国家、法治政府、法治社会的建设，并为经济基础与上层建筑在法治框架内的良性互动提供了规训的场域与可能，有助于将法治中国建设的风险控制在可接受的范围内，即仍以深化经济体制改革，建设法治经济为第一要务，在确保法治经济健康有序发展的基础上，科学、有效、合理推进法治国家、法治政府、法治社会建设。法治大厦的建成并非一日之功，不可一蹴而就，其中法治经济建设是整体法治中国建设的牛鼻子，必须牢牢抓住法治经济建设，兢兢业业做好法治经济发展。

首先，必须承认现代法治经济建设在我国并不具有天然的实施土壤与制度环境，其实践具有开创性，故此，应宽容看待在法治经济建设中出现各种各样的问题，要敢于承担“试错”的风险和“纠错”的成本，但与此同时，也应尽量能将风险控制在最低，这在客观上就为地方法治经济的实验创造了空间。在“试错”模式的指引下，地方法治经济建设具备了必要性和合理性，其推进的原则也明确为“一切从实践中来到实践中去”，实践是检验地方法治经济建设的唯一标准，“摸着石头过河”也应成为法治中国建设，尤其法治经济建设的基本思路和实践方式。⑥“摸着石头过河”的思维方式和行为模式在我国有着深刻的历史基础，植根于我国现实，有利于解决和回应中央和地方两个层面的现实问题，以及不同地方之间的差异性。在我国，由于社会规模太大，发展又极不平衡，增加了社会变革的风险，因此，为了确保改革的安全性、可控性，就需要在国家和地方发展进程中，引入实验机制，进行局部的先行先试。有关“摸着石头过河”在法治建设中的价值与意义，参见刘风景：《“摸着石头过河”立法价值重估》，载《北京联合大学学报（人文社会科学版）》2016年第3期。

其次，在推动地方法治经济建设过程中，由于各地人口、资源、地理、环境等自然禀赋不同，加上现有的经济发展水平各异，就需要结合当地实际情况，调整各类具体的法治方式在经济发展中的运用，解决各地经济发展中的制度性和非制度性问题，进而形成各地的经济制度特色。然而，此类建立在各地于经济发展与制度建设竞争上的制度安排，可能是良性竞争，亦可能是恶性竞争。为此，用法治方式来规范地方经济发展中的各种制度竞争现象，也成为地方法治建设的内涵之一。正如，当前全国各地积极开展的公平竞争审查制度实施一般，引起了社会各界的广泛关注。

最后，加快地方法治经济建设，亦构成了地方法治实践的重要内涵，为地方法治实践提供了基础和动力。如前述，在国家层面提出的法治国家、法治政府、法治社会、法治经济四位一体建设，同样适用于地方层面，甚至更为有用、有效、有力。我国现行的行政区划和地方权力设置，基本上满足和保障了具有相似的经济社会、文化教育、生态环境等诸因素的地理区位和民众社群的集合，各地方权力系统都能有效实现对本地方的治理，当前地方法治的施行与实践也充分证明了这一点。因此，在既有的地方权力系统下，发展地方经济必须依靠地方自身，除了在某些特殊的关系国计民生的领域和行业外，国家相对于地方属于宏观指导，具体工作任务和工作方式仍由地方根据当地实际展开和选择实施。在这种情况下，地方法治经济的建设当然构成了地方法治实践的内涵，且成为推进地方法治实践的重要动力。

（责任编辑：陈毅坚）

*吉林大学法学院教授，博士生导师，韩国国立首尔大学亚太法律研究所客座研究员（2015-2017年）。本文系吉林省社会科学基金一般项目“吉林省中小企业发展竞争法治保障研究”（2014B3）；中国博士后科学基金第七批特别资助项目（2014T70274）的阶段性成果。