社会转型期行政伦理制度建设的路径探析

蒋冬青



社会转型期行政伦理制度建设的路径探析

蒋冬青

（武汉传媒学院，湖北 武汉 430205）

社会转型期，我国行政伦理存在着行政伦理法律体系还不健全、行政伦理法律法规缺乏操作性、行政伦理监督机制效能不足、公务员职业道德培养机制缺失、行政伦理现有制度落实不够等问题。为此，就需要从重塑先进的行政伦理价值观、加快行政伦理的法制化建设、强化行政伦理监督机制建设、建立行政职业道德培养机制以及加大对公民社会的培育力度等方面加以完善。

行政伦理；职业道德；制度建设

改革开放以来，我国经济建设迅猛发展，取得了世界瞩目的成就，物质文明高度发展。但是在物质产品极大丰富的同时，我国的精神文明建设却相对滞后，尤其是我国行政伦理制度建设方面还存在很多不足，由此导致行政组织及行政人员的责任意识淡薄、行政道德沦丧、腐败现象严重等问题。这些问题的存在严重影响到政府在社会公众中的形象，使得“官民关系”变得紧张，严重阻碍着我国服务型政府的构建以及社会主义和谐社会的建设。在当前社会急剧变革的转型时期，如何通过完善行政伦理制度来加强政府的廉政建设，以推动我国行政体制改革和服务型政府的建设，就成为当前我国政府所迫切需要面对和解决的重要问题。为此，研究社会转型时期我国行政伦理制度存在的问题以及完善的措施就具有非常重要的现实意义。

一、行政伦理制度的基本概述

（一）行政伦理制度的内涵

从伦理与道德的关系角度而言，行政伦理是关于行政道德的学说。在关于行政伦理的具体内涵界定时，不同的学者及学术机构从不同的视角给出了界定。比如国家行政学院王伟教授认为行政伦理就是行政领域中的伦理。[1]中国人民大学张康之教授认为行政伦理是公共行政领域的伦理，包括行政伦理意识、行政伦理规范以及行政伦理评价。[2]云南大学高力教授认为行政伦理是行政主体在行使行政权力时应该遵循的伦理理念、行为和规范的总称。[3]本文借鉴高力教授的观点，认为行政伦理，是指行政人在运用和行使公共权力的过程中应遵循的道德准则和规范的统称。其中包括行政伦理的价值理念、行政伦理制度规范、行政伦理行为三个层面。由此可见，本文所探讨的行政伦理制度本身就是行政伦理的一个重要组成部分，它是政府部门制定的用以约束行政主体及公务员行为的规范、规则和机制的总称。

（二）行政伦理制度的特征

行政伦理制度是行政伦理的一个重要组成部分，具有如下几个方面的主要特征：一是强制性。行政伦理制度是由政府机关所颁布的，用以约束公务员行为的规范。它的推行主要是依靠国家权威机关的强制力量。所以行政伦理制度具有很强的强制性。二是平等性。所有的行政主体及公务员在行政伦理制度面前都是平等的，任何层次的行政机关及公务员都必须遵守行政伦理制度。三是确定性。行政伦理制度具有原则性和层次性，每个行政主体都要明确地践行行政伦理制度。由此建立了一套非常严格、全面而又切合实际的制度和规范，具有确定性。四是稳定性。行政伦理制度是行政道德经过长期的积淀而逐步形成的，已经内化为公务员的一种自觉行动。所以，行政伦理制度具有较强的稳定性。五是客观合理性。公务员的个人道德是一种“自律”，具有很强的主观性，而行政伦理制度一旦形成，就具有客观合理性，对公务员行为起着重要的“他律”约束作用。

二、社会转型期我国行政伦理制度存在的问题

（一）行政伦理法律体系还不健全

在急剧变革的社会转型期，我国政府对行政伦理建设是高度重视的，并在行政伦理法律体系建设方面进行了积极有效的探索，取得了较大的成绩。尤其是《公务员法》的颁布，为公务员的管理监督提供了重要的法律依据。但是，我国在行政伦理的法律体系建设方面还存在许多不足。这不仅表现为我国没有专门的行政伦理法，而且还表现为行政伦理建设单项制度的法律缺失。比如政府信息公开制度虽然建立起来了，但是《政府信息公开条例》的法律地位和效力都不高。可见，我国现在的行政伦理法律体系是分散的，缺乏统一性，由此导致我国行政伦理制度建设缺乏完备的法律支撑。

（二）行政伦理法律法规缺乏操作性

目前，我国已经颁布了许多关于行政伦理的法律法规，这些法律法规在一定程度上促进了行政伦理制度建设的发展。但是由于很多法律法规缺乏操作性，使得行政伦理制度大打折扣。比如我国实施的官员财产申报制度就存在操作性不强的缺点。我国的官员财产申报制度对于官员财产申报的范围比较狭窄，只要求上报收入，而非所有财产状况。另外，官员财产申报制度对于申报内容的标准、种类等都缺乏足够说明。这些缺陷导致我国官员财产申报制度不能真实反映官员的财产状况，不能发挥其应用的作用。再比如我国政府信息公开方面，规定的“公正、公平和便民”原则就缺乏具体性和针对性，过于笼统。这些问题的存在使得我国行政伦理制度很多无法得到落实而流于形式。

（三）行政伦理监督机制效能不足

为了确保行政伦理制度落到实处，就必须要建立完备的行政伦理监督机制。我国虽然也建立了一定的行政伦理监督机制，但是其效能仍然存在不足。一是社会监督比较软弱。受管理体制的影响，我国的大众传媒缺乏一定的独立性，在行政伦理监督方面缺乏相应的积极性和责任感。二是我国行政伦理监督的方式滞后。举报、网络监督、信访、听证等都是社会公众监督政府的主要方式，但是这些方式大都缺乏相应的法律保障，严重制约着社会公众对行政伦理的监督。三是我国公民社会发展还不成熟。当前，我国公民社会发育还不够成熟，非政府组织的发展严重依赖政府，缺乏相应的独立性，加之自身管理方面的缺陷，严重制约了其对行政伦理的有效监督。

（四）公务员职业道德培养机制缺失

公务员职业道德培养机制也是行政伦理制度建设的重要内容。只有加强公务员职业道德培养机制的建设，才能巩固和提升公务员的职业道德，促进行政伦理的发展。我国目前的行政伦理制度建设中还没有相应的公务员职业道德培养机制。目前我国对公务员职业道德的培养主要是通过公务员的各种培训和教育来实现的。党校、行政学院以及高等学校是公务员培训和教育的主要机构。虽然这些机构开展了广泛而深入的公务员培训和教育，但是缺乏对行政伦理的专项培训和教育。在公务员的培训和教育中，缺乏专门针对行政伦理的培训内容，从而使得受训公务员对行政伦理的知识不能深入理解。

（五）行政伦理现有制度落实不够

制度的落实和执行也是行政伦理制度建设的一个重要内容。只有确保行政伦理制度能够真正得以落实和执行，行政伦理制度建设才是有意义的，否则就流于形式了。在我国行政伦理制度建设过程中，由于观念方面的原因以及制度设计的缺陷，导致行政伦理制度的落实和执行还有待进一步加强。比如在政府信息公开方面，政府网站是政府信息公开的一个重要渠道，但是很多政府部门的网站信息公开情况并不乐观，主动公开不够、搜索引擎不理想、互动栏目效果较差等问题比较突出。还比如在行政机关的内部监督中，平行机关之间的监督以及下级机关对上级机关的监督就没有得到很好的落实。诸如此类的问题还有很多，这些问题严重制约了行政伦理制度作用和功效的发挥，迫切需要予以改进。

三、社会转型期我国行政伦理制度问题的成因

（一）历史原因：官本位思想

导致转型时期我国行政伦理制度建设问题的主要历史原因是我国行政文化中的官本位思想的影响。由于官本位思想的影响，政府官员身上的特权思想不断得到强化，官大于法的现象就变得非常突出。而民众则被推到政府官员的另外一面，成为媒体的子民，由此产生了一种依附思想和尊卑等级观念。改革开放以来，虽然我国进行了大刀阔斧的行政体制改革，建立起了人民当家作主的民主和法律制度，但是官本位的思想仍然产生着不良的影响。对于官员而言，由于官本位的思想，很多官员并没有树立起为人民服务的理念，而是将其视为一种口号。对于民众而言，由于官本位思想的影响，很多民众仍然存在着一种等级观念，缺乏参与政府公共事务的积极性和主动性，认为这些事情与自己无关。这是导致我国行政伦理制度建设中社会监督力量薄弱的重要原因。

（二）现实原因：社会价值失准

社会转型时期的社会价值失准是导致我国行政伦理制度建设问题的重要现实原因。当前，我国正处于社会急剧变革的转型时期，各种利益冲突和矛盾都比较尖锐，由此导致各种思想观念和价值评判标准并存，如官本位与公共利益并存、人治观念与法治思想并存、经验主义与理性主义并存等。在多种社会价值评判标准并存的情况下，公务员与其他社会成员一样，也面临着伦理混乱、价值失准、心理失衡等问题。由于公务员的社会价值失准，导致公务员的价值判断和行为选择也发生异化，由此产生与行政伦理制度相背离的一些问题，并引发严重后果。[4]具体来讲，由于社会价值失准，公务员很容易受到一些腐朽、负面思想的影响，导致其对社会公共利益缺乏足够认识，甚至为了私人利益而采取一些错误行为阻碍行政伦理制度的落实。

（三）体制原因：行政体制不完善

导致转型时期我国行政伦理制度建设问题的体制原因是我国当前的行政体制还不健全。一是就党对行政伦理制度的监督而言，我国实施的是党的纪律检查机关与政府监察机关合署办公的形式，实施的是双重领导体制。在这种体制下，监督机构既要接受上级监督机构的领导，又要接受同级党委和政府领导，容易导致监督主体受制于监督客体，监督职能不能有效发挥。二是就人大监督而言，人大没有设立专门的行政监督机构，并且人大代表也是兼职的，监督的方式也大都通过巡视、听取报告和质询等方式进行的，监督很难起到实效。三是就行政监察而言，行政监察是行政伦理制度建设最直接的监督方式，但是这一监督方式要受制于同级政府，因而开展业务是比较困难的。四是就司法监督而言，我国司法机关的独立性还不够，导致其监督作用也没有凸显出来。

（四）社会原因：公民社会不成熟

导致转型时期我国行政伦理制度建设问题的社会原因是我国公民社会的发育还不成熟。在发达国家，行政伦理制度建设一般都是由成熟的公民社会来推动的，而我国的行政伦理制度建设是由政府自上而下来推动的。这主要是由于我国公民社会发育不成熟而导致的。由于公民社会发育不够成熟，政府在行政伦理制度建设过程中处于强势地位，相应的社会公众就处于被动地位。同时，由于公民社会发育不够成熟，导致社会公众对行政伦理制度建设的监督也不够，我国公民缺乏良好的公民意识，在思想认识方面仍然存在着封建思想和冷漠心理，缺乏参与到政府公共事务中的积极性和主动性。即使有少部分人参与到政府公共事务中，也是以个人的力量来进行的，在全社会中还缺乏这样的共识。由此导致民众对行政伦理制度建设监督的力量分散、组织化程度低等问题突出。

四、社会转型期我国行政伦理制度的改进路径

（一）重塑先进的行政伦理价值观

为了进一步完善我国行政伦理制度，首要的任务是要重塑先进的行政伦理价值观。只有这样，才能进一步推进我国行政伦理制度建设。具体来讲，一是要树立为人民服务的行政伦理价值观。在我国社会主义伦理道德建设中，为人民服务是核心。我国在推动行政伦理制度建设过程中，一定要树立起为人民服务的行为准则，将其作为公务员的职业追求和行为指南。二是要树立法律至上的理念。依法治国是我国的基本方略。我国在推进行政伦理制度建设时，必须树立法律至上的行政伦理价值观。三是要树立责任行政的行政伦理价值观。建立责任政府既是市场经济发展的客观要求，也是推进民主政治建设的现实需要。当前，行政伦理制度建设落实和执行不够主要就是公务员责任意识淡薄造成的，所以要强化责任行政，才能确保行政伦理制度得以实施。

（二）加快行政伦理的法制化建设

完备的法律是行政伦理制度建设重要的保障。世界各国都把法制化建设作为行政伦理制度建设的一个重要内容。比如美国国会在1978年就专门设立了《政府伦理法》，用以规范政府行为和重塑政府形象。这是美国行政伦理制度建设历史上的一个重要里程碑。除美国之外，其他的发达国家也都建立起了行政伦理制度建设的专门法律。比如英国的《地方政府雇员行为规范》、德国的《反腐败法》、韩国的《公职人员伦理法》、日本的《公务员伦理法》等。[5]我国借鉴发达国家的经验，要加快行政伦理的法制化建设：一是要建立一部适合我国国情的《公务员伦理法》，对我国的行政伦理制度建设进行统一指导。二是要完善行政伦理制度建设的具体制度，比如官员财产申报制度、信息公开制度等。

（三）强化行政伦理监督机制建设

从前文的介绍中可以看出，我国行政伦理的监督机构比较多，但是缺乏协调性和监督的合力。所以，我国急需要在这方面予以加强。具体来讲，要做好以下几个方面：一是要加强行政伦理监督的法制化建设。即通过建立健全各种行政监督的法律法规，为行政伦理制度监督提供重要的法律依据，以促进行政伦理监督工作的有效开展。二是要赋予行政伦理监督机构独立的监督职能。我国行政伦理监督机构缺乏独立的监督职能是由于目前的行政体制所导致的，而在短时期内改变这种体制是不现实的。但是，我们可以通过立法程序赋予行政伦理监督机构独立的监督职能。三是要整合分散的监督力量。即要整合纪检监督、监察机构、检察院、法院以及社会监督等方面的力量，形成整合合力。

（四）建立行政职业道德培养机制

公务员行政职业道德培养机制是行政伦理制度建设的重要组成部分。世界上的发达国家在公务员行政职业道德培养机制建设方面做得比较成功。比如美国就通过制度化的伦理咨询和伦理培训来加强对公务员职业精神和职业道德的培养。这一工作由政府道德署下设的教育培训科来具体负责。除此之外，美国的科研机构和高等院校也积极开展行政伦理的相关培训。借鉴美国经验，我国要建立起公务员行政职业道德的培养机制：一是要国家和地方预防腐败局承担起公务员行政伦理培训的工作；二是要将各级培训机构纳入到各级预防腐败局的监督和审查之中，并加强他们之间的信息共享；三是要将行政伦理培训与政府官员的绩效考核挂钩，以保证其更好地得到落实；四是要建立日常化的伦理咨询制度，及时帮助公务员摆脱伦理困境。

（五）加大对公民社会的培育力度

公民社会是行政伦理制度建设重要的外部环境。只有培育出成熟的公民社会，才能让民众更好地参与到政府公共事务管理过程之中，参与政府决策，提高政府透明度，增强民众对政府的认同感。针对我国公民社会存在的不足，主要应该从如下两个方面来加以培育：一是引导公民参与公共生活。政府要通过法律和政策对社会民众进行正确引导，并给社会民众参与政府公共事务和政府决策、实施民主监督提供广阔的空间和机会。这样，才能建立起良性的公共生活运行机制，也只有这样，社会公众才可以通过良性的公共生活参与到政府公共事务中来。二是要培养公民意识。现代民主社会下，公民意识主要包括人格意识、法律意识、权利与义务意识以及参与意识等。而培养现代民主社会的公民意识，既要通过完善市场经济来强化民众对自由平等、竞争合作等市场规则和秩序的认可，还要通过深化政治体制改革来完善人民代表大会制度，促进民众公民意识的形成。

[1]章海山,罗蔚主编.伦理学引论[M].北京:高等教育出版社,2009:35.

[2] 张康之,刘柏志主编.行政伦理学教程[M].北京:中国传媒大学出版社,2006:58.

[3] 唐土红.基于行政伦理的政府公信力构建[J].理论探索,2016(1).

[4] 陈昊,谭先第,庞煜.服务型政府视角下行政伦理建设路径探析[J].中共桂林市委党校学报,2016(3).

[5] 秦学京,秦学燕.行政伦理建设的路径探索[J].人民论坛,2016(6).

责任编辑：倪 芬

2016-12-20

蒋冬青（1984-），男，湖北荆州人，武汉传媒学院讲师，主要从事公共管理学研究。

B82-051

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1674-1072（2017）01-033-04