司法改革视野下的检察机关案件管理工作改革与发展

彭冬松

司法改革视野下的检察机关案件管理工作改革与发展

彭冬松*

近年来检察机关正在开展的一项涉及全面的工作机制改革即是案件管理改革。从案件管理发展历程看，主要分为事务办理、流程监控、监督评查、综合管理等工作模式。而当前工作模式存在着案件办理与案件管理不分、程序监督与实体监督交织、案前实体监督难以分清司法责任和案件管理权过度扩张对检察官独立办案造成影响等问题。本轮司法改革中的人员分类管理、检察官员额制、司法责任制、诉讼制度改革、人权司法保障等对检察机关的案件管理工作产生了重大影响。为了进一步深入开展案件管理工作，建议结合新一轮司法改革的要求，借鉴域外国家的做法，从明确职能定位及业务属性、正确处理好案件处理与案件监督职能的关系、加强在案件程序分流中的作用、强调案件办理过程中的程序性监控而非实体监督和健全完善案件质量评查机制等五个方面进行改革与发展。关键词：案件管理司法改革检察机关改革发展

检察机关案件管理机制改革被最高人民检察院曹建明检察长称为“检察机关最具有革命性意义的改革”。在这场改革中，各地检察机关充分发挥主观能动性，根据各地的实际情况开展案件管理的实践与探索，形成各有特色的案件管理机制。最高人民检察院通过修改《人民检察院刑事诉讼规则》和《检察机关执法工作基本规范》，规定了全国案件管理部门的职能定位、工作内容和工作形式，全国检察机关案件管理逐步走向规范化。但是，由于案件管理对于检察机关来说是一个新事物，仍然有不少需要完善和改进的地方。随着新一轮司法改革的不断推进，案件管理机制本身存在的一些问题更加突显。本文将立足于检察工作实务，对当前检察机关的案件管理发展作一番梳理。同时，结合当前司法改革的形势及检察机关的工作特点，提出符合未来发展趋势的案件管理改革方向及措施。

一、检察机关案件管理的概念及发展

检察机关案件管理是一项具有全局性、系统性和统领性的工作，其本身有特殊的特点和规律。无论是实践层面还是理论层面，都对检察机关案件管理下了定义，这种概念定义对正确理解和充分履行案件管理职能至关重要。

（一）检察机关案件管理的概念

从本义上讲，“管理”是指一定的社会组织，为实现预定目标，进行的以人为中心的各种协调活动。①《辞海》，上海辞书出版社2009年版，第767页。管理的目的是实现既定目标，方式是协调。②连小可、窦静华：《检察机关自身监督制约机制研究——以案件集中管理模式为视角》，载第九届国家高级检察官论坛论文集：《法治思维与检察机关自身监督制约机制建设》，2013年。从司法角度，检察机关工作中的“管理”应当是指检察机关履职过程中，通过一定的活动，协调所拥有的各项资源，以达到既定目标的过程。③郭朝阳编著：《管理学》(中国版)，北京大学出版社2006年版，第35页。而检察机关的案件管理有广义和狭义之分。广义的案件管理泛指检察机关为规范执法办案行为、保证案件质量和效率、维护司法公正，一切具有管理职权的部门和个人依照有关法律和规定，对检察机关办理的案件进行有效管理，既包括上级检察机关对下级检察机关案件的管理、检察长对全院案件的管理、各业务部门对本部门案件的管理，也包括综合性业务管理部门对全院及相应下级部门案件的统一集中管理。④任萍、马强、张伟、杜淑芳、邱立占：《案件管理的基本理论与机制构建》，载《检察机关案件管理理论与实务》，法律出版社2013年版，第35页。狭义的案件管理仅指案件的统一集中管理，这也是本文讨论的对象。目前对检察机关案件管理下过较有代表性的概念为罗昌平提出的“检察机关案件管理是指检察机关为规范检察人员的执法行为，确保案件质量和效率，满足公平正义的要求，建立的以案件质量管理为核心、以科学决策与有效执行为手段，由案件管理部门对动态的办案过程、静态的案件质量进行全过程、全方位的有效监控，以及强化办案质量考核评估、协调监控各项机制而构成的有机系统”。⑤罗昌平、顾文虎：《检察机关案件管理的要素与构成》，载《法学》2010年第5期。也有从实务角度定义为“案件管理是指检察机关依照法律和检察工作规律对办案工作进行专业、统一、归口管理，加强流程控制、过程控制的活动。”⑥湖北省人民检察院检察发展研究中心：《实行“两个适当分离”优化检察职能配置——湖北省检察机关在法律制度框架内的实践探索》，载《人民检察》2010年第24期。本文认为，检察机关案件管理是指设置专门的机构，通过信息化手段和合理化机制，对检察机关所有办理的案件及相关执法司法行为及活动进行统一管理、监督、分析、评价的过程，以此来规范执法办案行为，提高案件质量，最终达到实现司法公正与效率的目标。

（二）检察机关案件管理发展历程

为了适应我国经济社会发展的需要和人民群众的司法诉求，各级检察机关不断探索案件管理工作的新体制和管理模式。2003年，最高人民检察院制定并下发《关于加强案件管理的规定》，首次以文件的形式提出案件管理的概念，要求通过对案件的专业化管理和监督，加强案件办理流程控制、过程监督、质量评查和错案追责，目标是要达到执法办案进一步规范，质量效率大幅度提升，该文件启动了自上而下案件管理制度改革的序幕。从此以后，全国检察机关开始了以基层探索为主的实践，从业务事务的管理、流程的监控、案件质量的评查、检察业务的评价等不同角度出发，形成了不同形式、不同模式的案件管理机制。早在2002年7月，河南省郑州市金水区检察院在全国第一个成立了案件监督管理中心，建立了统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的案件监督管理新机制。⑦《金水检察院创新案件管理监督制》，载《郑州日报》2011年10月29日第2版。2006年1月，深圳市检察院正式设立案件管理处，并开发了案件管理软件对案件进行全程管理与监督，该软件成为后来全国检察机关统一业务系统的雏型，被采用开发后在全国推广。2010年4月，山西省检察院成立全国首家省级案件管理中心。2011年3月，最高人民检察院工作在第十一届全国人民代表大会第四次会议上的报告中指出，要“推行案件集中管理，建立统一受案、全程管理、动态监督、综合考评的执法办案管理监督机制”。这实际上提出了案件管理的基本思想和目标模式。2011年9月，最高人民检察院印发《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》，要求设立案件管理机构，构建统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的办案管理新机制。2011年10月，经报中央编办批准，最高人民检察院正式成立案件管理办公室，并于2012年1月开始对一部分案件实行统一的集中管理，成为案件管理推行过程中的里程碑，大大推动了案件管理工作的全面开展。2012年，最高人民检察院通过了《关于案件管理工作的暂行办法》，对案件管理的工作原则、方法、措施等做了规定，推动了各地案件管理工作的快速发展。2012年制定的《检察机关刑事诉讼规则》和2013年制定的《检察机关执法工作基本规范》，均对检察机关案件管理工作的相关内容进行了规定，全国检察机关开展案件管理工作有了正式法律依据和工作规范。2013年底全国检察机关统一业务应用系统正式上线，各地检察机关全部设立了案件管理工作机构，检察机关的案件管理工作全面有序地铺开，并取得了初步成效。

从检察机关案件管理的发展历程来看，可以把2003年6月下发的《最高人民检察院关于加强案件管理的规定》和2011年10月成立案件管理办公室作为两个时间节点，将检察机关案件管理划分为三个阶段：一是2003年6月以前，属于条条管理阶段。检察机关以办理业务的种类为划分依据，各业务部门按照“经办人—部门领导—主管检察长—检察长或检察委员会”为模式进行管理，各部门之间的案件管理相对独立，各自为政，缺乏有效的规划和衔接；二是2003年6月至2011年10月，属于条块结合阶段。随着案件数量和办案压力的不断增加，办案过程中存在的司法不公和司法效率不高现象逐渐突出，最高人民检察院及全国各级检察机关对现行的案件管理机制重新审视，并开始着手案件统一管理的探索。这个阶段既有部门自上而下的条条管理，也有部分检察院成立案件管理部门的统一管理，当然这种统一管理仍属于初级、分散的管理。三是2011年10月以后，属于统一管理阶段。最高人民检察院经过长时间的调研与探索，成立了案件管理办公室，并要求全国检察机关全部成立机构，自上而下推动案件管理的发展。同时通过刑事诉讼规则和执法工作规范，明确了案件管理的职能定位、工作职责以及工作的重点环节和要求，为检察机关统一开展案件管理奠定了扎实的依据。实践中仍然存在业务部门对案件的管理，这是业务管理的一部分，也是案件统一管理职能履行不充分的必要补充。2013年10月全国统一业务系统上线后，对案件的统一集中管理变成可能，统一集中管理成为检察机关案件管理的基本势趋。

二、案件管理基本模式及存在问题

全国各地检察机关在开展案件管理工作的实践中，形成一定代表性的工作模式，这些工作模式既有地域的差异，也有时间的不同，一个地区的检察机关在某个阶段采取了一种工作职能定位和具体工作制度，随着形势的发展可能采取了另外一种工作职能定位和制度。从辩证发展的眼光来看案件管理工作，这些工作职能定位和与其相适应的工作制度即构成案件管理的基本模式。

（一）检察机关案件管理基本模式

1.事务办理模式。在发展初期，由于检察机关案多人少的矛盾日益突出，办案中大量程序性、事务性的工作占用了办案检察官的时间和精力，出现了办案压力增大、办案效率低下、办案风险增加等现象，影响了诉讼程序的顺利进行。为此，把检察官办案的日常事务性工作从业务部门剥离出来，如案件接收与送出、法律文书打印、法律文书送达、接待辩护人、涉案财物管理等事项，附于一个独立的机构来承担，即成立专门的案件管理机构，成为统一处理办案过程中事务性工作的事务中心。一部分基层检察院早期的案件管理模式都是出于这个目的而设立，客观上使大量的事务性业务工作得到集约化处理，大大提高了办案的效率。这种模式的案件管理部门定位为事务办理型，也就是案件管理的初级模式。

2.流程监控模式。随着案件管理的发展，除了提高办案效率外，保证案件质量也成了案件管理另外一个重要目的。一部分检察院的工作实践中，探索出了对办案流程进行监控以加强案件质量管理的案件管理模式。该模式实行统一收送案、统一分配案件、统一流程监控、统一信息查询，明确案管职能是程序性管理而不是实体管理，所关注的是检察机关各项业务工作在过程中的各个环节是否都得到了控制，各个岗位的职能是否得到了充分的履行。如果发现不符合程序要求，通过发流程监控通知书予以纠正。这种模式恪守有限管理原则，仅管理程序性问题，一般不涉及实体性问题，案管部门及时全面了解和掌握检察机关全部业务情况，便于检察长对办案进行统一指挥、协调、督办，使检察机关的整体优势和效能得到充分发挥。同时因没有对办案过程的实体问题进行干预，保证了检察官办案的独立性。⑧胡勇、胡涛：《检察机关案件管理类型化研究》，载《中国检察官（司法实务）》2013年第2期。这种模式一般不单独采用，大部分与案后评查方式相结合，共同行使案件管理权。

3.监督评查模式。该模式关注的重点是案件的实体，通过对办案流程的全方位监督，保证办案的程序公正和案件质量提升。对案件实体进行审查，主要考察案件事实是否清楚、证据是否确实充分、定性是否准确、量刑是否适当、适用法律是否正确、处理结果是否恰当。该模式通过统一受理案件、监控办理流程、评查案件质量，依法对案件的整个诉讼过程进行监督，及时了解各种案件在不同诉讼环节的办理及处理情况，准确了解各种案件在办理过程中存在的问题，在领导审批或检察委员会讨论决策时提供依据。特别是对不立案、不批捕、不起诉、撤回起诉等四种案件进行审查，并可以提出不同意予以纠正。在办案之后开展全方位的案件质量评查，从程序和实体多方面对案件进行客观评价，从而达到案件管理的目标。

4.综合管理模式。最高人民检察院案件管理办公室成立之后，总结了全国各地案件管理的经验，对案件管理的职能作了统一规定，集合了事务办理模式、流程监控模式、监督评查模式为一体的综合案件管理模式。案件管理过程中包括案件受理、法律文书管理等事务性工作，也有对各个办案节点的流程监控，以及办案之后对案件的质量评查和业务考评。该模式对办案活动的行为全过程进行监督管理，较好地满足了现阶段提高案件质量和办案效率的需要，与相关业务部门形成了统筹促进和资源整合的关系，避免因案件管理影响到业务部门的正常工作。2012年以后全国其他检察机关成立的案件管理部门大都采取了这种模式，部分原来不是采取这种模式的检察院也对职能定位进行调整，履行统一的案管职能。但在实践中由于各地实际情况千差万别，不同地域检察机关存在一定的差异，并且这种模式随着形势的发展问题不断显现出来。

（二）现行模式存在的问题

1．案件办理与案件管理职能不分导致案件管理部门定位不准。一般认为，案件办理是检察机关相关业务部门依据法律、法规对案件从程序、实体方面作出判断和处理决定的专门活动。而案件管理则是案件管理部门对案件及执法办案活动进行控制、组织、协调和处理，以保证案件质量和办案效率的活动。在两者的关系上，一般主张案件办理与案件管理相分离，业务部门从事的是案件办理活动，案件管理部门从事的是案件管理行为，两者之间泾渭分明，从而达到异体监督的目的。⑨申云天：《检察机关案件管理工作中的十个关系》，载《人民检察》2012年第10期。但是，单从案件办理的概念上分析，案件管理部门同样从事着案件办理的活动，最典型的办案活动就是案件受理。案件受理通过对案件的程序、实体及法律文书齐备性进行审查，决定是否受理案件，这一行为决定案件程序的走向，是对案件程序或实体方面作出的处理决定，是一种案件办理行为。实践中案件管理部门履行的案件办理行为包括涉案财物的统一管理、接待辩护人诉讼代理人、案件信息公开等，这些职能从本质上讲是案件管理部门与业务部门共同行使相应的案件办理职能。而流程监控、统计分析、质量评查、业务考评等行为是典型的案件管理行为，对案件从宏观和微观的角度进行管理，管理行为不涉及案件本身，也不构成办理案件的一个基本环节。但实践中把以上的行为全部定位为案件管理，既不能客观反映案件管理部门从事案件办理的事实，也不能科学地把案件管理部门职能进行准确定位及分类管理。

2．程序监督与实体监督交织在一起实际监督不到位。案件管理部门成立的一个重要理论依据是加强对案件及办案活动的监督，因此对办案活动进行监督是案件管理部门职能定位的应有之义。特别是当把案件作为一种“司法产品”来看待，在“过程控制”理论的指导下，由案件管理部门对案件实现“全过程、全方位”监督也就理所当然。而这种过程监督中，不仅监督程序是否合法，而且监督实体是否合法、合理。按照流程监控的要求，案件管理部门发现办案部门有以下情形的，应当及时提出纠正意见：查封涉案财物不符合规定、法律文书使用不当、侵害当事人辩护人权益、未履行法律监督职责、其他违法办案情形。这种监督程序设计既包含程序内容，也包含部分实体内容，却忽视了办理案件的司法性特点。对案件程序性监督可以通过一定的审查程序进行，甚至通过统一业务系统自动实现监督功能。对案件的实体性监督必须对案件实体进行深入审查才能做出是否合法合理的判断。而案件管理部门无法做到在办案过程中对案件实体进行深入审查，不能满足司法活动“亲历性”的特点，实体性监督也无从谈起，实际的效果形同虚设。因此这种程序监督与实体监督交织在一起的过程监督模式看起来很好，实际执行起来并不能达到预期的效果。

3．案件办结前对实体进行监督难以分清司法责任。案件质量是检察机关执法办案的生命线，案件管理部门作为案件质量的检验部门，在案件办结后对案件着重从证据的采信、事实的认定、法律的适用、程序的规范、风险的评估、文书的使用和制作、涉案款物的处理、办案的效果等方面进行评查，并给予评价判断，以此来保证和提高案件质量。案件质量评查是案件管理部门一项重要的职能，也是对案件办理影响最为全面、最为深刻的一项行为。在现行模式下对法律文书进行监管，事实上是把对法律文书使用和制作的评价提前到案件办结前，即是办案过程中对法律文书进行评价性判断，把本应该在案后进行评价的行为提前至案前进行处理。这种评价性判断使业务部门无所适从，并且容易出现责任不清。如对某一份法律文书的运用，办案部门拟采用某种法律文书，案件管理部门经审查后认为用另一种法律文书，办案部门按照案件管理部门意见使用另一种文书，最后因使用该种文书而侵害了当事人的权益，甚至造成错案。这个责任由哪个部门承担，业务部门和案件管理部门将出现职责不清的情况。在现行模式的流程监控中对强制措施的监督同样出现这样的问题，该不该采取强制措施，采取何种强制措施既有程序因素也有实体因素，一旦有争议将难以分清司法责任。因此，案件管理部门对案件的实体性评价应当在案件办结以后，案前一般不安排这种实体性评价。

4．案件管理权过度扩张对检察官独立办案造成影响。检察官独立办案是现代刑事法治的重要原则，强调检察官的独立主体地位和作用，检察官在行使决定立案、审查逮捕、不批准逮捕、决定起诉、不起诉等司法性权力时，必须依据对法律的理解和对事实的判断去执行法律，不受上级检察机关和上级检察官的不当影响和干预。但是，从目前案件管理模式来看，无论是案件流程监督还是案件质量评查，如果不对案件管理权进行规制，有多方面对检察官的独立办案造成影响。其一，在对案件进行实体监督时，案件管理部门对案件的审查结果与业务部门意见不一致时，可能挫伤检察官独立办案的积极性，也难以分清司法责任的认定。其二，案件管理过程中对案件的监督和评查，主要是一种文本性审查，不符合司法活动中亲历性的要求，对经办检察官来说缺乏说服力。其三，如果不对案件管理部门介入案件的方式和监督审查的范围作出明确而严格的规定，可能会出现干预业务部门办案甚至代替业务部门办案的情况。⑩肖滨：《案件管理与检察官独立的冲突与消解》，载《河南工程学院学报（社会科学版）》2013年第2期。

三、新一轮司法改革对案件管理工作的影响

我国的司法制度是政治制度的重要组成部分，司法公正是社会公正的重要保障。新中国成立特别是改革开放以来，我国经过多次的改革，不断探索和完善中国特色社会主义司法制度。从2008年开始，中国启动了又一轮的司法改革，司法改革进入重点深化、系统推进的新阶段。改革以加强权力监督制约为重点，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等四个方面提出具体改革任务。①国务院新闻办公室：《中国的司法改革》白皮书，http://news.xinhuanet.com/legal/2012-10/09/c_113306016.htm，2016年9月30日访问。我国检察机关就是在这一轮司法改革末期建立了统一的案件管理制度，在全国3000多家检察院设立了专门的案件管理机构，加强办案流程管理和质量管理。

2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从全面推进依法治国的战略高度，提出了以“完善司法管理体制和司法权力运行机制”为重要任务的新一轮司法改革。本轮司法改革通过一系列的机制改革和制度构建，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，实现“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。随着本轮司法改革的不断推进，对检察机关各项工作的影响逐渐显露出来。案件管理是检察工作的重要职能与工作内容，新一轮司法改革从机构改革、职能定位、工作重点都对案件管理工作产生重大影响。其中对案件管理工作影响较大的改革措施有检察人员分类管理、检察官职业保障、内设机构改革、司法责任制、司法公开制度、加强人权保障制度、刑事速裁程序、刑事诉讼中认罪认罚从宽制度、以审判为中心的诉讼制度改革等等。

1．检察人员的分类管理逐步实现检察官的职业化和精英化，检察官的自由裁量权将大大增加。加强对检察权行使的监督和制约将成为案件管理部门重要的任务。本轮司法改革一项重头戏就是将现有的检察人员分为检察官、检察官辅助人员和司法行政人员，检察官的比例控制在39%以下，逐步实现检察官的职业化和精英化。而对于入额检察官赋予了较大的权力，根据检察官的权力清单，一般的权力由检察官行使，具有程序性决定意义的权力才由检察长（副检察长）行使，检察官的自由裁量权将进一步扩大。检察机关传统的案件审批和监管模式将被打破，检察官自主办案的独立性和裁量权将得到增强。为确保司法办案的结果公正，就必须在检察官依法行使检察权前提下建立有效的监督制约机制。案件管理部门应当加强对司法办案活动的统一集中管理，改革完善检察委员会、检察长、办案部门负责人线性的管理机制，逐步从以个案审批、文书签发为重点的管理模式，逐步过渡为全院、全员、全过程的案件监督管理模式。借助统一业务系统建立健全案件流程监控制度，强化对检察官行使检察权的监督将是案件管理部门在司法改革中的首要任务。

2．司法责任制使检察官办案的责任分担更加明晰，检察官的业绩考核是检察官晋升和奖惩的主要依据。由案件管理部门主导的案件质量评查将是贯彻落实司法责任制的重要抓手。落实检察官司法责任制是这次改革的核心，也是改革的一个重要目标。司法要求的依法独立、客观公正、直接亲历是司法工作的规律，检察工作的发展必须遵守这些规律。这次改革就是要改变长期以来不遵循司法规律带来的司法行政化、检察官执法主体地位不落实、办案责任机制模糊等一系列弊端，真正将办案的决定权落实到检察官身上，使检察官成为办案主体。②陈辐宽：《检察改革的问题、使命与前景》，载《中国法学》2015年第9期。而检察官成为办案主体后，随之而来就是检察官司法责任认定和执法办案业绩考核的问题。案件管理部门应当加快建立与完善案件质量评查机制，着重对检察官办案的数量、质量、效果、效率、安全等作出考核与评价，使司法责任制能真正落到实处。

3．以审判为中心的刑事诉讼制度改革，对办理刑事案件的程序公正和效率提出了新的要求。案件管理部门要充分发挥案件分流机制和流程预警措施，推动刑事诉讼中“公正与效率”两个核心价值的实现。以审判为中心的刑事诉讼有利于充分实现程序正义，但其对诉讼资源和时间上的投入有很高的要求，这必然会在一定程度上影响效率。“迟到的正义是非正义”，公正和效率是现代诉讼的两大价值追求，为了更充分地实现程序正义，对刑事案件在审前进行科学分流、完善多元化的案件处理机制，是以审判为中心诉讼制度改革应有之义。③王守安：《以审判为中心的诉讼制度改革对检察工作的影响》，载《人民检察》2014年第22期。这就要求案件管理部门在案件受理环节中充分发挥案件繁简分流和科学管理的作用，让案件能够快速、准确、公平地分派到经办检察官手上，提高办案效率。同时，为了加快案件流转速度，保护当事人的合法权益，检察机关必须严格按照期限来控制办案的进度。统一业务系统的使用，从技术上保证准确对每一个案件办案期限的计算与分析。案件管理部门可以借助统一业务系统的功能，对可能超期或违法的情形及时进行预警，对已经发生超期或者违法的情形发出纠正违法通知，以此促进程序公正，规范执法行为。

4．司法改革中关于加强人权司法保障的目标，特别是强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权等权利的制度保障，将对案件管理部门的律师接待工作和司法公开工作提出更高的要求。本轮的司法改革，从落实罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等法律原则和强化律师辩护、申诉案件代理、司法公开等制度，突出强调对当事人合法权益和律师执业权利的保障。十八届四中全会第一次鲜明提出“法治工作队伍”的概念，以正式文件形式明确提出律师是我国法治工作队伍的重要组成部分，而律师在刑事诉讼中以其专业知识为被告人提供帮助或辩护，能够最大地维护当事人的合法权益。对办案机关的办案活动提出意见或质疑，可以防止出现办案瑕疵甚至是错误。律师是防范冤错案件的一支重要力量。④高飞、王幼君：《以审判为中心的诉讼制度改革对检察工作的影响》，载《河南警察学院学报》2015年第4期。案件管理部门作为检察机关专门接待律师的窗口，既要发挥“防火墙”的作用，有效解决执法办案过程中经办检察官与律师接触过密问题，确保案件能够得到公正的处理。也要发挥“保障门”的作用，通过优化律师接待流程、监督落实律师执业权利和案件信息公开等，保障律师等诉讼参与人对检察工作的知情权、监督权和相关执业权利，发挥律师在依法保护公民和法人合法权益和维护公平正义的重要作用。

四、检察机关案件管理的改革与发展

我国检察机关案件管理工作经过近多年的发展，初步建立了“管理、监督、参谋、服务、评价”五位一体的案件管理机制，案件管理部门的职能定位从原来的业务部门的“大内勤”“大总管”逐步发展为检察业务流转的“枢纽中心”和检察业务管理的“参谋部”，但在实践中仍存在着职能定位不合理、职能履行不全面、履行方式不科学和履职效果差强人意的问题。本轮司法改革为案件管理提供了一次加快发展的机遇，需要从思想层面和操作层面进行变革，全面推进案件管理工作的发展。首先要明确案件管理的基本原则，指引开展案件管理工作方向，只有符合基本原则行为的才能更科学准确地履行职责。

（一）案件管理的基本原则

1．合法性原则。合法性原则是指案件管理权的权力配置和运作模式应该符合法律、法规和相关司法解释的要求，不得违反法治的基本精神。合法性原则有两个方面的内容:一是案件管理权应当在法律、法规及相关规范性文件的范围内行使。换句话说，在履行对案件进行管理的职权时，涉及到的实体性问题和程序性问题，应该严格依照法律、法规及规范性文件进行，做到有理有据。二是检察机关的案件管理部门应当全面履行职责，积极探索职能工作。案件管理权的运行要按照法定的程序，全面履行相应的权限。最高人民检察院通过的《人民检察院刑事诉讼规则》及《检察机关执法工作基本规范》系统规范了案件管理的职能、管理流程、方式，各地检察机关应当遵守并执行。但是案件管理仍处于发展探索阶段，可以允许在不违反法治原则的基础上，在职能、流程、方法、方式等方面对案件管理工作做一定改革与发展。

2．司法性原则。司法性指案件管理部门在进行案件管理工作时，虽然采取了某些行政管理的方法与手段，但是本身具有司法属性，其工作基本职能必须符合司法办案的基本原则和规律。⑤王礼飞：《案件管理职能的确立原则》，载《人民检察》2012年第21期。案件管理工作是对现有办案流程体系的整合和补充，有的工作本身就是办案流程的一个或多个诉讼办案节点，行使的仍然是检察职能中侦查权、批捕权、起诉权等权力，如案件受理、结案审查、涉案财物管理、接待辩护人、案件信息公开，这些工作作为诉讼过程中的一个节点，案件管理部门除了履行某些辅助的职能外，在某些程序上具有一定的决定权。有些工作本身不是办案流程中的节点，而是对案件和办案活动的管理、监督、评价，从办案体系上看在流程之外的工作，如办案期限监督、执法风险监督、办案效率监督、统计分析、案件质量评查、业务考评等，这部分工作具有行政管理的属性，按照行政管理的方式、方法开展工作，但在管理中也必须依附于办案的司法属性，应当尊重办案的司法规律来进行有效管理。

3．谦抑性原则。谦抑性原则一般应用于刑事实体法领域，指立法机关认为该法律规范确属必不可少，且没有可以代替刑罚的其他适当方法存在，才能将某种违反法律秩序的行为设定成犯罪行为。⑥刑法的“谦抑性”用语最早见于日本法学家宫本英修1935年由东京弘文堂出版社出版的《刑法纲要（总论）》，随后他在《刑法学粹》一书中又表达同样的思想。它作为刑法价值理念的一种，既为众多学者所呼吁与倡导，也在现代刑法制度中逐步得到体现。该原则主要是说明案件管理职权应当控制在合理的范围之内，不能因为行使案件管理权影响办案部门依法办案的权力。案件管理权对案件办理权的影响是一种单向性的，为了管理效率并不设置救济途径，这就要求案件管理部门应本着谦抑性原则，科学界定案件管理的范围和方式，尊重办案活动的亲历性、判断性、独立性，把握好案件管理的具体形式和介入程度，除非必要不应过度扩张案件管理权。案件管理部门对于发现的执法办案过程中的实体或程序问题，要通过业务部门依照法定程序和手段去处理，而不能干预办案检察官独立行使职权，更不能包办代替业务部门履行职能。

4．公正与效率并重原则。公正与效率是一对相互对立又相互依存的价值范畴，公正具有主观性，效率具有客观性，两者都是诉讼活动的价值目标，也是理性诉讼活动所必须具备的基本要素，因而有和谐统一的一面。⑦贾有治、程琳：《论我国刑事诉讼的公正与效率》，载《探索与争鸣》2004年第7期。公正是诉讼过程和结果在整体上为当事人和社会所接受和认同信赖和支持的性质。⑧陈建军：《评新刑事诉讼法的价值取向及其实现的可能性》，载《求索》1998年第5期。案件管理部门从成立之初就强调对检察官行使各种检察权能的管理和监督，从而保证案件质量的提升，达到实体公正和程序公正的目的。而诉讼效率是当代法律制度追求的基本价值之一，简单来讲就是司法机关在单位的时间内的办案量，并以此取得的社会效果。⑨王敏远主编：《刑事诉讼法学》，知识产权出版社2013年版，第177页。近年来检察机关办理案件急剧增多，案多人少的矛盾在基层检察院中表现尤为突出。检察机关办理案件程序不合理导致大量司法资源的浪费，而且案件久拖不决也不利于对当事人权益的保障。案件管理制度的建立使效率的价值得以有效实现。案件管理通过对司法资源分配方式的改进，利用分案阶段的繁简分流和专业化分工相结合提升了案件处理的效率。同时，案件管理利用程序化运作的模式设计了更为合理的案件办理流程监控机制，通过办案流程中一系列提醒和监控手段，确保了诉讼时效和程序合法，提升了办案效率。因此，检察机关案件管理的目的，应把公正和效率作为永恒追求的价值目标，两者不可偏废。

（二）案件管理改革与发展

新一轮司法改革对检察机关案件管理工作来说是一种发展机遇。经过多年的探索，检察机关逐步建立了案件流程处理机制、案件动态监督机制、决策分析机制、业务评价机制等工作机制，有效实现了案件管理的初步目标。为了进一步深入开展案件管理工作，结合新一轮司法改革的要求，借鉴域外国家的做法，本文提出以下几点案件管理机制改革措施和发展方向。

1．明确案件管理部门的职能定位及业务属性。在本轮司法改革初期，对于案件管理部门的业务属性定位一直存在争议。有一种观点认为案件管理部门属于综合管理部门，对办案活动实行统一受理、全程管理、动态监督、案后评查和统合考评的专门活动，其实质是依照法律规定和流程，对案件进行规范、保障、监督和控制的管理活动，本身并没有涉及到检察权的行使，因此定位上属于综合管理部门。这种观点在案件管理部门成立初期比较流行，随着案管工作的深入开展和司法改革的推进，对案件管理部门的定位也在逐渐发生转变。本文认为，从案件管理部门的职能定位上来看，既有归属于行政管理的流程监控、统计分析、质量评查、业务考评等权能，也有归属于检察权行使的案件受理、涉案财物统一管理、接待辩护人、诉讼代理人和案件信息公开等工作，特别是案件受理及案件分流，是典型的检察业务职能。同时，从案件管理工作开展的对象、方式、方法来看，具有一定的特殊性，既区别于一般的检察行政管理，也不同于其他业务部门，形成自身的案管业务特性，因此把案件管理部门定位为综合业务部门较为妥当，这也是今后案件管理部门发展的方向与重点。

2．正确处理好案件处理与案件监督职能的关系。案件管理部门在案件办理过程中对程序性问题进行处理或协助处理的权力，为了与其他业务部门区别，可以称为案件处理权。具体体现为案件的受理权及分配权、涉案财物的统一管理权、辩护人、诉讼代理人接待权和案件信息公开权等，以上几种案件处理权除了案件受理权及分配权是独立的权力外，其余均为依附于各个业务部门的协助处理权。独立的案件处理权可以由案件管理部门在程序上作出处理，如不予受理决定或受理条件不符合要求更正或补送材料的通知。协助流程处理权由业务部门做出实体或程序上的决定，案件管理部门只是做事务性的工作，不作出实质意义的决定。而案件监督权是通过统一业务系统对办案整个过程实时进行全程监控，从程序上监督案件办理及相关办案活动是否符合法律、法规的规定及程序的要求。对违反法律规定或不符合办案程序要求，可以向办案部门发送流程监控通知书，要求其限期改正或说明情况。监督权是案件管理部门选择性权力，不是每一个案件都需要动用此权力，只有当某个案件办理过程中违反法律、法规或程序要求，触发了监督权力使用的条件，案件管理部门方可使用此权力对业务部门进行监督。办案期限监督、执法风险监督、办案效率监督以及在流程处理中针对业务部门不规范办理案件时而行使的流程监控就是监督权。在实践中需要对案件处理与案件监督这两种职能作区分，两种职能行使的方式、形式和要求不尽一致，有的可以作统一的规定，有的需要作分别作出规定，这样才能更有效地履行职能。

3．加强案件管理部门在案件程序分流中的作用。域外的案件管理是20世纪70年代后西方国家为根治民事司法“堵塞”和“拖延”的症结而推行的司法改革措施，主要是解决司法程序中的效率问题。⑩陈桂明、吴如巧：《美国民事诉讼中的案件管理制度对中国的启示》，载《政治与法律》2009年第7期。我国检察机关案件管理部门作为案件受理的部门，承担了案件分配的职权，只是从形式保证了案件分配的公正性，但并没有从流程处理的角度主导案件的走向，从而达到加快案件流转和司法效率的目的。因此，可以借鉴域外的做法，在案件受理时确定案件的处理程序、管辖单位和具体经办人，从而达到案件管理的目标。主要从以下三方面进行改革：一是管辖识别分流。案件管辖原则是案件审查是否受理的基本条件，也是案件分流的基本原则。无论是地域、级别管辖，或是指定、交办管辖，均由案件管理部门办理。根据案件管辖的规则，对需要改变管辖如上调、下放的案件直接作出管辖的决定，并将案件直接送达有管辖权的办案单位。对需要上级检察机关决定的案件管辖，经请示后将案件直接送达有管辖权的办案单位。①马明林、董兴建：《案件管理的内容配置》，载《检察机关案件管理理论与实务》，法律出版社2013年版，第125页。二是繁简程序分流。对通过管辖审查后符合受理条件的案件，应立即进行个案难易程度的初步判断，选择是否适用集中办理或者优先处置，预计适用速裁程序、简易程序或者普通程序，从而明确是否适用快速办理方式，并确定相应的流程配置，提高办案程序适用的针对性。三是案件经办分流。在统一业务系统上根据案件性质、难易程度、专业分工按一定的规则将案件分配到具体的经办人，以电脑自动分配为主、人工分配为辅的形式进行，确保案件办理的专业性，防止关系案和人情案。

4．强调案件办理过程中的程序性监控而非实体监督。检察机关办案是流水线作业，每一个环节的每一个程序都有相应的规定进行规范。统一业务系统正是利用这种特点，设计出每一个案件办理的流程节点，如自侦案件有办案流程节点18个、侦查监督案件有流程节点6个，公诉案件有流程节点20个，每一个流程节点具有前后的递进关系，前面一个流程没有按规定执行，后面的流程就走不通。案件管理部门可以利用这个流程的设计功能，对办案的程序性工作进行监督，确保办案流程的规范性。办案部门违反办案流程，案件管理部门可以发流程监督通知书予以纠正，办案部门因特殊原因需要改变流程，由案件管理部门审批后方能执行。在流程监控中，明确案管职能是对程序性问题进行管理而不是对实体性问题进行管理，所关注的是检察机关各项业务工作在办案过程中能否都得到了有效地控制，各个岗位的职能能否得到了充分地履行。取消在案件办结前对法律文书和使用强制措施的监管，改为案后的质量评查，这样才能在确保检察官办案独立性的同时，保证和促进规范司法行为。另外，在案件受理时，如果经审查发现存在案卷文书材料缺失、强制措施表述有误、卷宗装订不符合要求等情况时，案件就会因为不符合受案标准而被挡在“进口”外，此时仅对程序性的内容进行审查，不对实体进行审查；在结案审查时，对有明显瑕疵的法律文书，以及装订不规范的案卷，及时建议相关办案部门予以纠正，把错误堵在“出口”内，②孙牯昌：《案件管理的价值追求与实现路径——以江西省人民检察院案件管理工作实践为视角》，载《检察机关案件管理理论与实务》，法律出版社2013年版，第68页。此时只审查显性的程序性问题，不涉及其他程序或实体问题，确保检察官办案的独立性不受影响。

5．重点健全完善案件质量评查机制。案件质量评查是案件管理工作的核心职能，也是司法改革后落实检察官司法责任制主要的配套制度。案件管理部门对检察机关相关业务部门办理的案件从实体、程序、质量、效率等方面开展全方位的评查，重点评查撤销、不起诉、无罪的职务犯罪侦查案件，不捕或者捕后撤销、不起诉的侦查监督案件，撤回起诉、撤回抗诉、无罪的公诉案件，民事行政案件提出抗诉后法院没有改判的案件。③《广州市检察机关案件质量评查办法（试行）》（意见稿）。2014年5月广州市检察院制定了案件质量评查办法，对案件质量评查的对象、范围、方式和程序及结果运用做了详细规定，部分基层院也是按此规定开展评查工作。2016年9月最高人民检察院征求《人民检察院案件质量评查工作规定》的意见，吸纳了广州检察机关的部分做法。案件管理部门还可以依据一定时段的检察工作动态抽查一定比例的案件进行评查，或者是根据执法检查重点对法律文书、强制措施、涉案财物管理、案件档案等事项作专门的评查活动。案件质量评查是案件管理部门唯一对案件的实体及内容产生实质性影响的工作机制，评查的结果直接记入检察官个人执法档案，作为个人业务考评和晋升的重要依据，这对提高执法办案质量和检察官业务能力将产生重大的影响。为了避免对检察官独立行使检察权的影响，采取事后评查的方式，即只有在检察机关办结的案件才能进入到案件评查的范围。对法律文书的监管，全部改为案后的评查，作为衡量案件质量的一项重要指标。

（责任编辑：叶海波）

*广州市人民检察院案件管理中心副主任，武汉大学法学院诉讼法专业博士生。本文系广州市检察机关2015-2016年检察理论研究重点课题的研究成果。