水安全与依法治水

何艳梅

（上海政法学院经济法学院，上海，201701）

水安全与依法治水

何艳梅

（上海政法学院经济法学院，上海，201701）

我国的水安全决定其经济安全、能源安全和粮食安全，关乎生态安全和国民安全。随着工业化、城镇化和农业现代化快速发展，加之气候变化影响，我国的水安全包括水量安全和水质安全面临严峻挑战。我国需要从确保水安全的战略视野，平衡经济安全、能源安全、粮食安全、生态安全和应对气候变化。“依法治水”是这种平衡的基本途径。我国有必要建立以水法为主体，水与经济、粮食、资源能源等相互联结的法律体系和制度，以及相应的整体和综合管理机制；同时，应当“主抓两手”，即总量控制制度和市场交易制度的设计和实施。

水安全；依法治水；水短缺；水污染；能源

由于持续的水短缺和严重的水污染，水资源已从一种基础性的自然资源，演变成为稀缺的战略资源。包含了水量安全和水质安全的水安全及其法治保障问题，既是资源、环境、社会、管理和法律问题，更是关系到经济社会可持续发展和国家长治久安的重大战略问题。因此，系统探讨我国的水安全与依法治水问题，对保障我国国家安全和水安全具有重要的理论和现实意义。

一、国家安全与水安全

国家安全是国家生存和发展的最基本、最重要的前提，是国家的核心利益。所谓“国家安全”，根据2015年《国家安全法》第2条的规定，是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。根据《国家安全法》第3条和第8条，以及2016年《国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》（以下简称《“十三五”规划纲要》）第73章“建立国家安全体系”，我国国家安全坚持“总体国家安全观”，既包括传统的军事安全，也包括经济安全、资源能源安全、粮食安全、生态安全、气候安全等新型安全。

水资源与国民经济和社会发展日益紧密联系，水安全成为国家安全的重要保障和组成部分。水安全是指水资源的自然循环过程不受破坏或严重威胁，其水质水量能够满足国民经济和社会可持续发展的需要，同时，国家利益不因洪涝灾害、干旱缺水、水质污染等造成严重损失的状态。水资源可由水质和水量两个要素来反映[1]，相应地，水安全包括水量安全和水质安全，或者水供给安全和水生态安全两个方面。

水量安全与水质安全是相互联系、相互制约的。一方面，水质的好坏直接关系到水资源的功能，决定着水资源的用途，影响到可利用的水量。比如，水质最差的劣V类河流和湖泊水体，对人类没有任何用途，必须经过治理达标后才能利用。另一方面，水量的减少将降低水体的自净能力，容易导致或加剧水污染。但是总体而言，水质保护是水资源利用的前提和基础，因此，水质安全重于水量安全，国家制定和实施水安全战略、规则和制度的重点应是确保水质安全。

二、我国水安全的战略地位

（一）水安全决定经济安全

经济安全是我国国家安全的基础，包括资源安全、金融安全、产业安全和财政安全[2]，而水安全与其中的资源安全和产业安全发生直接和密切的联结。资源安全包括水安全、能源安全、耕地安全、生物安全、海洋安全等，而水安全是其他类型资源安全的基本保障。产业安全包括农业安全、工业安全、建筑业安全和服务业安全等，而农业安全和工业安全都有赖于水安全。目前，农业是我国最大的用水户，用水量占全国用水总量的近2/3。工业用水是我国继农业之后的第二大用水户，利用国家用水总量的近1/4[3]，从原材料加工到产品自身，几乎所有工业过程都要用水。而我国经济安全的主要指标是工业安全，我国GDP的半壁江山是靠工业部门创造的。[4]因此，水安全是经济安全的基本组成部分，也是经济安全的决定因素。

（二）水安全决定能源安全

能源是现代化的基础和动力，能源安全事关我国现代化建设全局。能源安全是指能源得到“可靠和连续供应免受内外威胁的一种保障状态”[5]，表明一国能源供给比较稳定或相对满足。能源安全是经济安全的重要组成部分，也是产业安全的保障，因为工农业和服务业发展需要稳定的电力、燃料等能源供应。根据国务院2014年《能源发展战略行动计划（2014—2020年）》和《“十三五”规划纲要》第30章“建设现代能源体系”，确保能源安全是我国的基本战略。

水与能源存在高度的联结，能源生产和供应需要水，而水的收集、处理、运输和配送系统也需要能源带动，能源对淡水供应必不可少。但是就战略地位而言，水安全大于能源安全。因为水是无可替代的，而能源供应有多种选择，包括煤、石油、天然气、核能等化石能源，水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源或可再生能源；而且，各种能源的生产都离不开水，没有水就没有能源。因此，我国的水安全决定其能源安全。

能源供应的主体是电力供应，而电力部门是水密集行业。我国电力部门的用水总量大约是我国当年用水总量的10%[6]31，是除了农业部门之外最大的用水部门。我国电力供应的主体是火力和水力发电，这两者高度依赖水：火电是为了用水冷却和驱动蒸汽涡轮机，水电则是因为大坝和水库中水的蒸发。自2013年以来，我国的火电和水电装机与发电量占比分别为70%左右和20%强，意味着我国发电量的90%左右依赖于水。[7]其中，火力发电的用水量占工业用水总量的40%以上，是最大的工业用水户和能源用水户。[8]

（三）水安全决定粮食安全

一般而言，粮食安全是指粮食供给或粮食数量的安全，但为了全面确保公众健康，粮食安全还应当包括粮食质量安全。我国把农业放在发展国民经济的首位，农业发展的核心任务是确保粮食安全，粮食安全是我国的基本战略，实现粮食自给是我国最优先的政策目标。粮食安全的前提或保障之一是水安全，因为粮食的数量和质量安全需要充足的、满足一定水质要求的灌溉用水供应。[9]事实上，灌溉用水量占我国农业用水总量的90%，占全国用水总量的近60%，是名符其实的用水大户。

（四）水安全关乎生态安全

生态安全是指生态系统本身的安全。水生态系统需要充足的水量和较清洁的水质，因此，水是维持水生态系统所必需的要素，是生态系统的关键因子，水质和水量关乎生态平衡，水安全关乎生态安全。水生态系统是由水生生物群落与水环境共同构成的具有特定结构和功能的动态平衡系统，这种平衡维持着正常的生物循环，一旦排入水体的废物超过其维系平衡的“自净容量”时，生态系统就会失衡，不仅会威胁各水生生物群落的生存，也威胁到人类的生存和发展，因为生态系统向人类提供着供给服务、调节服务、文化服务、支持服务等各种服务。

（五）水安全关乎国民安全

国民安全是指组成国家的基本要素——人民的生命、健康、财产、日常生活等方面不受威胁的状态。一方面，国民安全是国家安全核心的构成要素，是一切国家安全保障活动和国家安全工作的根本目的；另一方面，水安全关乎国民安全，因为城乡居民生活用水占我国用水总量的12%左右。[3]城乡居民生活用水是指满足人类基本需求的用水，包括饮用水和卫生设施。每人每天对水量的基本需求估计约40到50升，这种用水的可得性关系到人类生存及其尊严，尤其是饮用水，对水质有特别高的要求。充足的、清洁的饮用水是每个公民健康生存的根本条件之一，是国民安全的条件。因此，确保饮用水安全是确保水安全的基本内容之一。

三、我国的水安全挑战

（一）水短缺

我国水资源的可利用量为8140亿立方米，而人均可更新水资源只有2100立方米，仅为世界平均水平的28%。[10]根据国家统计局的数据，近十年来，我国人口以年均670万人的速度增加[4]，2016年开始实施的二胎政策，成为人口增长的新“引擎”。随着人口的不断增长，实际上意味着人均水资源量会不断下降，对已经短缺的水资源带来更大压力。因气候变化带来的极端洪水和干旱的频率增加，也增加了水补给的困难。而且，我国的水资源、耕地、能源资源等在地理分布上极不平衡。南方地区拥有可更新水资源总量的3/4强，而47%的种粮面积和86%的煤炭储量位于干旱的北方地区。[6]46全国水资源开发利用总量正在逐步接近国务院确定的2020年用水总量控制指标（6700亿立方米），北方地区面临着更严重的水短缺形势——海河、黄河、辽河流域水资源开发利用率达到106%、82%、76%，西北内陆河流开发利用已接近甚至超出水资源承载能力。[11]

根据水利部发布的1997—2015年度《中国水资源公报》，近二十年来，我国用水效率明显提高，全国万元GDP用水量和万元工业增加值用水量均呈显著下降趋势，农田实际灌溉亩均用水量总体上呈缓慢下降趋势。尽管如此，我国用水效率在世界上仍然属于偏低水平，这是造成水短缺的重要原因。我国农田灌溉水有效利用系数为0.52，低于0.7—0.8的世界先进水平，万元工业增加值用水量虽然明显减少，仍为世界先进水平的2倍左右。[11]如果不大力改变以往粗放的经济发展模式以及低效的用水状况，我国2030年的水需求将达8180亿立方米，而目前水供给量是6220亿立方米，存在近2000亿立方米的赤字。[6]20

（二）水污染

我国的环境已经达到或接近其承载能力的上限，这种状况包括令人担忧的水污染和生态破坏。根据水利部近年来对全国河流、湖泊和地下水水质的监测数据，河流水质受到严重污染；经过治理有一定好转，但是仍有2/3的河长被污染（达不到Ⅱ类标准），1/3的河长被严重污染（达不到Ⅲ类标准），总体仍呈轻度污染。湖泊污染程度明显比河流严重，而且经过多年治理，好转趋势并不明显，部分数据显示还有恶化的趋势。地下水污染严重，地下水质总体很差，而且呈现出逐步恶化的明显趋势。[3]

关于海水的水质，根据1997—2016年度国家海洋局《中国海洋环境质量年报》（后更名为《中国海洋环境质量公报》）和环保部《中国环境状况公报》，我国近海大部分海域为清洁海域，远海海域水质保持良好状态，问题主要集中于近岸海域：环境受到严重污染并持续恶化；生态系统健康状况恶化；劣四类海水即“严重污染海域”面积不断扩大；河流排海污染物总量居高不下，远远大于直排海污染源的污染物入海量。因此，无节制的陆源污染物排放入海是造成近岸海域环境质量持续恶化的主要原因。

严重的水污染状况已经直接影响了我国的土壤、耕地、水源地、淡水和海洋渔业资源，引起了民众对食品质量安全和饮用水安全的担忧。以土壤污染和食品安全为例，我国以占世界7%的耕地养活了占世界20%的人口，然而这是以不可持续的农业生产方式（大水漫灌、大量使用化肥农药等）实现的，是以水资源的惊人浪费、土壤污染和土地退化为代价的，耕地本身也受到废水和废渣污染、地下水超采等的威胁。因为来自农业和工业废水、废渣排放的污染，已经造成了大面积的土壤污染，有2.5%的耕地因过度污染无法种庄稼而退出了农业领域。[6]17

四、“依法治水”——我国水安全的法治保障

从近期来看，水安全在我国水—能源—粮食—生态—气候的联结中处于首要地位。我国需要从确保水安全的战略视野，平衡能源安全、粮食安全、生态安全和应对气候变化。这种平衡需要我国的经济发展、能源消费、粮食生产和社会运行从高投入、高污染、低产出的粗放模式向低投入、低污染、高产出的集约和环保模式转型，“依法治水”是确保这种转型成功的基本途径。因为法律在任何经济和社会转型中都具有直接和深刻的影响作用，或者决定转型的方向，或者决定转型的速度。但是只有良法才能对经济和社会转型发挥积极的促进作用，因此法律设计的重要性显而易见。[12]

近年来，鉴于我国日益严峻的水安全形势，中共中央、国务院等已经密集出台和实施了多项直接或间接涉及水安全的战略、政策、计划和改革方案，立法部门也根据这些战略和政策等，修改和实施了一些关于环境保护、水资源利用和保护的单行法律，包括修订《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》等，对节约和保护水资源、防治水污染发挥了重要的作用，或者打下了良好的基础。然而，从确保水安全及其支撑的能源安全、粮食安全、生态安全和国民安全的战略高度来看，我国现行水法体系、制度和管理体制无法满足水安全及其维系的其它各项安全，建议从以下方面进行重构和制度创新。

（一）重整和建立水法的内部结构和外部结构

水法的内部结构是水法各基本法、单行法和法律法规之间的有机结合，外部结构是水法与经济法、资源能源法等相关部门法的衔接和配合。为了确保水安全及其维系的其它各项安全而进行的水法内部结构和外部结构建设，是一个复杂的系统工程，它可能涉及国家整体法律结构的重构，至少是跨多个部门的法律的重构。因为法律体系并不是自然形成的，而“应该是由协调、规范的价值标准所组成的有序的规范结构”[13]。协调一致不单是制度衔接的必要，也是制度能力的标志，因为“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可维系的”[14]。当然，法律的“一致和相互支持”来源于统一理性。重整和建立水法的内部结构和外部结构，就是在“节约水利用，控制水污染，以确保水安全及其维系的其它各项安全”这个“统一理性”的指导下，建立以水法为主干，水法、经济法、能源法、资源环境法等多个部门相互联结的法律体系和制度。

1.重整水法的内部结构

现行水法的内部结构是淡水法、海水法分而治之，水质法与水量法分而治之，而且相互之间缺乏有效的衔接和配合的结构。我国淡水法无法有效地控制水短缺和水污染，其中一个原因就是《水法》与《水污染防治法》对“水资源”与“水环境”“水量”与“水质”的相互割裂。为了实现“统一理性”指导之下的水安全及其维系的其它各项安全，水法的内部结构必须进行重整。可供选择的重整方案有多种，根据其难易度和可行度可分为“小整”“中整”“大整”三种。

大整方案是指淡水法与海水法、水质法与水量法的全部一体化，即将《水法》《水污染防治法》《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》等所有淡水立法和海水立法全部进行整合，对水法进行法典化编纂，同时设立大部制的统一管理机构。大整方案遵循水循环的客观自然规律和生态系统的完整性，是非常科学和理想的改革方案，但是牵涉到水法整个立法思想和结构的改变，以及对现行分散管理体制的重大变革，因此其实施面临很大障碍，短期内不可能一蹴而就。

中整方案是指维持淡水法和海水法的分立结构，但是分别进行淡水法和海水法的一体化，即将《水法》和《水污染防治法》合并，以对淡水利用和水质保护的法律规范一体化，将《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》合并，以对海域使用和海域环境保护的法律规范一体化。这种方案牵涉到水法立法思想和结构的部分改变，以及对现行分散管理体制的较大变革，实施难度小于大整方案，可作为中期的改革目标。

小整方案是指维持现行淡水法与海水法、水质法与水量法的分立结构，但是对各有关单行法律法规进行修订，以加强相互之间的衔接和配合。显然，小整方案实施难度最小，短期内也最为可行，而且政策和立法动向也采取了小整的方案：全国人大常委会2016年修订了《海洋环境保护法》，2017年修订了《水污染防治法》。因此，下文集中分析小整方案的路径。

（1）制修订淡水法

修订《水法》。将立法目的修订为“合理利用和保护水体，以保护公众健康和环境”，以确立其淡水管理基本法的地位；贯彻国家战略，实施“陆海统筹”，将沿海水体纳入其适用范围；确立生态保护和节水优先的基本原则，因为这是保障国家水安全的战略选择；将现行的流域水资源保护机构和流域委员会进行合并，重整为统一的流域管理机构，以提高流域管理的效率；完善水资源和水域管理制度，包括水资源开发利用制度、水量分配和使用制度、水资源和水域的保护制度等，以提高其实施效果，促进水量安全和水质安全；发挥市场的主导作用，建立水权交易制度；为了贯彻节水优先的基本原则，应当强化节水制度和措施，包括确立用水效率控制红线，建立区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，制定农业和生活节水强制性标准，制定高耗水农业和服务业用水定额国家标准等。

制定《节约用水法》。节水在我国已推行多年，用水效率低下没有根本改观。“根本原因是提高用水效率不单纯是水资源本身的问题，而是一场涉及生产力和生产关系的革命。”[15]应当综合通过用水总量控制、节水技术革新、水价调控、水权交易等多种手段推动节水。此外，因为工业领域的节水往往不能与节能、减碳并行，应当重点调控农业与生活用水。在具体制度设计上，在规定强制节水措施的同时，应当建立起自愿节水的激励机制。

制定《流域管理法》。河流流域在发电、灌溉之外具有不可估量的生态价值和人文价值，它们应当得到尊重和保护。我国以往将流域水电开发置于环保之前，导致许多生态环境问题和移民问题。《流域管理法》应当规定，为每条重要的河流流域建立有效的“生态红线”，保障河流的生态需水量，这样才能确保河流的水量和水质安全。《“十三五”规划纲要》第31章第1节已经规定：“推进江河流域系统整治，维持基本生态用水需求，增强保水储水能力。”

（2）修订海水法

海水法的核心法律是《海域使用管理法》和《海洋环境保护法》，前者着眼于我国海域包括海水的开发利用，后者着眼于海洋环境的保护。《海洋环境保护法》已于2016年11月通过修正案，但是《海域使用管理法》自2002年实施以来，未作任何修改，早已不能适应海水安全的新形势。我国正在大力发展“蓝色经济”，将会不断加大对海域的开发利用强度，为了防止海洋环境进一步恶化的威胁，应当结合海水安全的新形势和中央战略政策，对这部法律进行修订。比如，完善海域所有权和使用权及其流转制度，确认海域探矿权、采矿权和取水权，以发挥产权激励的作用；明确海域使用管理机构的权限，以及政府或其职能部门怠于履行相关职责的责任追究问题，以解决政府失灵的问题；建立健全海域使用管理制度，以提高管理的效率和效果，包括完善海域使用审批制度、建立围填海总量控制制度和自然岸线控制制度、建立海域使用论证制度等。

2.建立水法的外部结构

（1）水法与经济法的联结

修改《循环经济促进法》。改革循环经济监督管理机制，以有效解决循环经济治理和管理方面的“碎片化”缺陷；在总量控制之下发挥市场的主导作用，建立产权交易制度，尤其是对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石化等重污染行业，实行年度能源消费总量控制、用电总量控制、用水总量控制、主要污染物排放总量控制，并建立能源消费指标交易、用电指标交易、水权交易、排污权交易等相应的市场交易制度；节水、节能和减碳措施的协同，制度设计应当避免要求工业企业节水的生硬的规定，以免顾此失彼；细化经济激励性制度，包括规划制度、财税制度、专项基金制度、信贷制度、价格制度等，以使发展循环经济的正外部性损失得到补偿，并把循环经济变为有利可图的活动。

修改《农业法》。确立节水节肥节药并行的原则或基本战略。制度设计的重点是完善监督管理制度，建立市场交易机制，以同时发挥政府的引导作用和市场的主导作用。具体包括以下方面：建立农田灌溉用水红线；建立化肥生产总量控制和农药生产总量控制制度；建立农业规划和建设项目的水资源论证制度；实行灌溉用水总量控制和定额管理，以及与之相适应的农业水价合理形成机制；建立和发展农业用水合作组织，建立农村水利工程专业化管理制度；建立农业节水市场交易和政府回购机制等。

（2）水法与资源能源法的联结

我国需要考虑国内外能源发展的现状和趋势，并结合国家能源发展战略和政策，以及水—能源—气候之间的复杂联结，制定和修改能源领域的法律法规。节能就是节水和减碳，但是节水并不必然地等于节能和减碳，减碳也不等于节水。比如，煤电生产的节水技术，可能以增加煤耗和二氧化碳的排放为代价。[6]22因此，资源能源领域的涉水立法和修法应当确立节能、节水、减碳整体考虑的原则，并以节能为重点进行制度设计，建立能源生产总量控制和消费总量控制制度等。当然，不同的资源能源法律，其修订办法和具体制度设计也应有所不同，以《电力法》和《节约能源法》的修改为例：

修改《电力法》。鉴于电力事业对水安全的不利影响，应当朝着清洁低碳方向适度发展，为此，应当修订立法目的，将 “保障和促进电力事业的发展”修改为“保障和促进电力事业的清洁绿色低碳发展”；同时，调整电力发展的原则，将“适当超前发展”修改为“国家建立用电总量控制制度和用电指标的市场交易制度”。能源领域的节水不等于节电，但是节电等于节水。因此，制度设计的重点是节约用电，《电力法》需要细化节约用电的规定，可考虑设立“节约用电”专章。为了使电力企业节水、节能、减碳并行，还需要建立新制度，比如电力企业建设项目的水资源论证制度、水环境影响评价制度、气候影响评价制度和土地影响评价制度，电力企业的电力—水—土地—气候联结的整体评价制度等。

修改《节约能源法》。修改立法目的条款，将其中“增加能源供应”的规定改为“增加可再生能源的供应”，因为能源供应总量有指标控制，但是可再生能源的绝对供应量和供应比例会增加；节能可以产生节水的效果，因此制度设计应以节能为核心，建立能源节约的基本政策和制度，包括建立能源生产和消费总量控制制度，并建立能源消费指标或节能量的市场交易制度，制修订重点行业单位产品能耗限额强制性国家标准，建立工业产品的能耗标识制度，对煤炭、钢铁、水泥等主要行业实行能耗总量控制等。另外，应当删除鼓励、支持开发和利用新能源、可再生能源的条款，因为不是所有的新能源和可再生能源都是水友好、气候友好、土地友好的，不能在所有地区一律采取“鼓励和支持”的政策，而应当具体能源具体分析、具体地区具体分析。

（二）建立整体、综合的水资源管理机制

我国现在实行分散的管理体制，导致形成了部门立法观念、技术和程序，或者说是部门立法观念、技术和程序导致形成了这样的管理体制。考虑到水循环的自然规律及我国水安全面临的严峻形势，为了确保水安全及其维系的其它各项安全，我国必须改变“九龙治水”的局面，对水资源进行综合管理。从中远期来看，在对水法结构进行“中整”或“大整”的同时，需要将分散管理、各自为政的管理体制改革为整体、综合的管理体制，实施海陆一体化或统筹管理。这需要高层的政治决心和智慧，对环保部、国土资源部、海洋局、水利部、农业部等职能部门或其职责进行整合。

从近期来看，如果我国对水法结构进行“小整”，并继续实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，就必须紧密结合各地实际情况，充分发挥县级以上地方政府水行政主管部门依法管理本行政区域内水资源的积极性和主动性。《水法》第12条规定的流域管理机构与县级以上地方政府水行政主管部门在水资源监督管理上的具体职责，需要由国务院或其水行政主管部门制定配套的行政法规或部门规章予以明确。另外，按照《水法》的有关规定，流域管理机构在依法管理水资源的工作中应当突出宏观综合性和民主协调性，着重处理一些地方水行政主管部门难以单独处理的问题，而一个行政区域内的经常性的水资源监督管理工作主要应由有关地方政府的水行政主管部门负责实施。

（三）“主抓两手”

不论是建立以水法为主体，水法与经济法、资源能源法等相互联结的法律体系和制度，还是整体、综合的水资源管理体制，都应当“主抓两手”：一是总量控制制度的设计和实施；二是市场交易制度的设计和实施。这也符合国务院《水污染防治行动计划》提出的“两手发力”的治水原则。“两手发力”中的一手是要充分发挥市场的主导作用，另一手就是发挥政府的引导作用。总量控制之下的市场交易可以说是在政府引导和监督之下，利用市场力量配置资源、提高资源能源效率的最佳途径。

1.总量控制

在确保水安全及其维系的其它各项安全方面，没有最佳的和适合一切的解决方案。为了在确保水安全及其维系的其它各项安全之间寻求平衡，只能对不同行业或地区的资源环境利用，包括水耗、能耗、碳排放和污染物排放分别同时实施总量控制制度。资源环境利用的总量控制制度，就是在资源环境的负载能力范围内确定各类自然资源的可利用总量和环境容纳污染物的总量的、保护生态系统和维持生态平衡的基础性制度。

目前，《水污染防治法》明确建立并实施了水体重点污染物排放总量控制制度，国务院的政策文件规定实施用水总量控制、稀土开采总量控制、能源消费总量控制，新修订的《环境保护法》第44条也确立了重点污染物排放总量控制制度。但是总体而言，这一制度建设还很薄弱，比如法律制度建设滞后于政策规定、适用范围狭窄、缺乏海陆统筹、执行情况较差等，与其基础性地位很不相称。我国需要按照《“十三五”规划纲要》的要求，修改《水污染防治法》《海洋环境保护法》《节约能源法》《矿产资源法》等单行法，扩大水体污染物排放总量控制的范围，正式建立用水总量控制制度、陆源污染物排海总量控制制度、能源消费总量控制制度、矿产资源开采总量控制制度等。

2.市场交易

我国水安全及其维系的其它各项安全的实现，关键在于提高水资源和能源资源的效率。效率是“社会从其稀缺资源中获得最大利益的特征”[16]。效率是可持续发展的目标之一，有时被称作“第一燃料”，无疑是最为洁净、廉价的能源。通过市场配置资源才能实现效率最大化，因此，追逐水资源和能源效率的一切制度都可以按照市场经济制度的要求进行设计与安排。

一个成功的市场经济政策必须利用企业发展和技术革新最基本的内在动力——追逐利润。在总量控制的前提下允许企业进行水权交易、节能量交易、矿业权交易、排污权交易、碳排放权交易等水资源利用、能源开采利用和环境容量使用的市场交易，将技术选择的权力留给具有竞争活力的市场。这是美国多年实行二氧化硫排放总量控制和排污权交易、欧盟近年实行二氧化碳排放总量控制和碳排放权交易的成功经验。

“主抓两手”的政策和制度由于成功地创造了从削减污染排放或资源能源消费中创收的途径，把世界上最强劲的经济力量——企业家资本主义释放出来，使“环境保护不仅仅只是一个输钱机，也是一个利润中心”[17]，所以可以有效地实现节约资源能源利用、减少污染排放、改善环境质量、保护生态系统的目的。同时应当注意，“主抓两手”的同时，需要建设和实施配套制度，包括监测制度、统计制度、责任制度等。

结语

国家安全是国家生存和发展的最基本、最重要的前提，是国家的核心利益，而随着我国水资源的日益稀缺和水环境的不断污染，包含了水量安全和水质安全甚至水体安全的水安全，与国民经济和社会发展紧密联系，成为我国国家安全的重要保障和组成部分。我国的水安全决定其经济安全、能源安全和粮食安全，关乎生态安全和国民安全。我国需要从确保水安全的战略视野，通过“依法治水”平衡经济安全、能源安全、粮食安全、生态安全和应对气候变化。关于依法治水的路径，一是需要建立以水法为主体，水与经济、粮食、资源能源等相互联结的法律体系和制度；二是建立整体和综合的水资源管理机制，并注意处理好流域管理机构与地方政府水行政主管部门之间的关系；三是“主抓两手”，不论是建立以水法为主体，水法与经济法、资源能源法等相互联结的法律体系和制度，还是整体、综合的水资源管理体制，都要重点设计和实施总量控制和市场交易制度。

[1] 何艳梅.国际水资源利用和保护领域的法律理论与实践[M].北京:法律出版社,2007:6.

[2] 曹荣湘.经济安全:发展中国家的开放与风险[M].北京:社会科学文献出版社,2006:46.

[3] 水利部.2005—2015年度中国水资源公报[EB/OL].(2017-04-10)[2017-06-20].http://www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/.

[4] 国家统计局.2005—2016年度国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. (2017-04-09)[2017-06-20].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/.

[5] [俄]日兹宁.国际能源政治与外交[M].张晓云,等,译.上海:华东师范大学出版社,2005:45.

[6] DEBRA T,FENG H,HUBERT T et al.Toward a Water & Energy Secure China:Tough Choices ahead in Power Expansion with Limited Water Resource[J].China Water Risk,Apr.2015.

[7] 国家统计局.2013—2015年度国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. (2017-04-09)[2017-06-20].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/.

[8] 清华大学,自然资源保护协会.中国节能政策的节水效果评价[EB/OL].(2017-04-15)[2017-06-20].http:// www.docin.com/p-753135733.html.

[9] SHIKLOMANOV I.Appraisal and Assessment of World Water Resources[J].Water International,2000,(1):111.

[10] 国务院新闻办公室.国新办举行中国节水灌溉状况新闻发布会[EB/OL]. (2016-12-24)[2017-06-20].http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2014/20140929/index.htm.

[11] 于文静.水资源开发逼近红线——水利部负责人解读水资源热点问题[N].新华每日电讯,2015-03-23(3).

[12] [美]约瑟夫.斯蒂格利茨.经济学(上册)[M].张军,等,译.北京:中国人民大学出版社, 2003:14.

[13] [德]魏德士.法理学[M].丁晓春,等,译.北京:法律出版社,2004:64.

[14] [日]青木昌彦.比较制度分析[M].周黎安,译.上海:远东出版社,2001:19.

[15] 钱正英,张光斗.中国可持续发展水资源战略研究综合报告及各专题报告[M].北京:中国水利水电出版社,2001:26.

[16] [美]N·格里高利·曼昆.经济学原理[M].梁小民,等,译.北京:北京大学出版社,2008:4-5.

[17] [美]弗雷德·克鲁普,米丽亚姆·霍恩.决战新能源:一场影响国家兴衰的产业革命[M].陈茂云,等,译.上海:东方出版社,2010:29-30.

Rule by Law to Safeguard China′s Water Security

HE Yan-mei
(Economic Law School,Shanghai University of Political Science and Law,Shanghai,201701,China)

China's water security determines its economic security,energy security and food security,and has profound influence on its ecology security and people security.With the fast development of its industrialization,rural urbanization and agricultural modernization as well as the effect of climate change,China's water security is facing many serious challenges.China shall balance economic security,energy security,food security,ecology security and combat climate change from the strategic perspective of safeguarding water security.The basic path of this balance is "water control by law".It is necessary for China to set up the legal systems and institutions of water-economicfood-energy nexus as well as corresponding integrated and comprehensive management mechanism.Meanwhile,more attention shall be paid to the systems of total volume control and market trading.

water security;water control by law;water supply;water pollution;energy

D922.66

A

2095-2082（2017）05-0035-09

2017-07-06

何艳梅（1972—），女，河南浚县人，上海政法学院经济法学院教授，硕士研究生导师，法学博士。

（责任编辑 杜生权）