香港公立高校财政投入机制研究

张文玉

摘 要：经过100多年的发展，香港在高等教育财政投入方面探索出了一些有特色的做法，如通过中介机构拨款、教学与科研拨款相分离、竞争性与非竞争性拨款“双轨”并存，以及通过大学教育资助委员会和研究资助局“集中”进行的科研拨款体制、赋予高校经费使用自主权并注重评估考核等。内地在高等教育财政投入方面仍有诸多问题，有必要借鉴香港的经验，构建高效的财政经费投入体制，处理好教学拨款与研究拨款、竞争性科研拨款和非竞争性科研拨款的关系，并赋予高校更多的经费使用自主权。

关键词：大学教育资助委员会；教学拨款；科研拨款

自1911年香港大学创立以来，香港高等教育已经有100多年的发展历史，在2005年高等教育毛入学率就已达到60%[1]，超过了50%的高等教育普及化目标。根据香港教育局公布的数据，香港共有20所可颁授学士学位的高等教育院校[2]，其中9所接受政府资助，11所财政自给。在接受政府资助的大学中，除香港演艺学院由民政事务局资助外，其余8所均由大学教育资助委员会资助，包括香港城市大学、香港浸会大学、岭南大学、香港中文大学、香港教育学院、香港理工大学、香港科技大学和香港大学，即通常所说的“八大”。“八大”是香港学士学位教育提供的主体，每年学士学位招生人数都占到全港学士学位招生人数的99%以上[3]。本文将对香港公立高等教育的经费投入机制进行研究。

一、香港大学教育资助委员会

香港大学教育资助委员会（University Grants Committee，UGC，以下简称教资会）成立于1965年，是一个非法定的咨询委员会，就香港各高校的发展情况及所需经费向香港政府提供咨询。成立初期，教资会只负责管理香港大学和香港中文大学两所高校。1972年，香港理工大学（原香港理工学院）进入教资会资助范围，教资会随后更名为大学及理工教育资助委员会。1983年，香港浸会大学（原香港浸会学院）成为受资助院校。1984，香港城市大学（原香港城市理工学院）进入教资会资助范围。1991年，香港科技大学和岭南大学（原岭南学院）相继进入教资会资助范围。继两所理工学院及浸会学院升格为大学后，教资会于1994年11月恢复大学教育资助委员会的名称。1996年，香港教育学院（2016年1月升格为香港教育大学）也进入教资会的资助范围[4]。八所教资会资助院校都是受单独法例约束的独立机构，各自设有校董会，并在制订课程与学术发展水平、甄选教职员工与学生、提出与开展研究，以及内部资源调配等方面享有自主权。

教资会的工作由其下属的数个常设小组委员会及小组协助推行，日常管理工作由秘书处提供。秘书处属于政府部门，大部分职员为公务员，由教资会秘书长负责。秘书长对教资会管理的拨款有法定责任。[5]

教资会的主要职能是向受资助院校分配拨款，以及就高等教育的发展为香港政府提供咨询，同时参考国际学术水平和惯例，向各高校提供有关其学术发展的建议。在基本工程项目方面，教资会就院校提出的校舍发展方案和建议，分别向院校和政府提供意见，以促进各高校的发展。[6]

教资会辖下设有两个半独立的机构：研究资助局（以下简称研资局）和质素保证局（以下简称质保局），分别负责香港高校学术研究发展及教学质量保障方面的工作。[7]

教资会院校既是香港进行学士学位教育的主力，也是进行学士以上学位教育的主力。按修课程度及修课形式划分的教资会资助课程的学生人数如表1所示。

二、香港公立高校拨款方式

高等教育投入是香港教育投入的重要组成部分。根据《香港统计年刊2015》的数据，香港高等教育方面的经常性政府开支在2014-2015学年已经接近185亿港元，占全年教育方面经常性政府开支的27.10%；其中用于教资会院校的支出为178亿，占政府开支总额的比率和占政府在教育方面开支总额的比率分别为4.5%和24.1%；生均支出水平达到23.7万港元。教资会以每三年为一个周期（简称“三年期”）为下属院校进行拨款，教學用途拨款和科研拨款是教资会拨款的主要组成部分。

（一）教学用途拨款

教学用途拨款是根据学生人数、修课程度（即副学位、学士学位、研究院修课课程和研究院研究课程）、修课形式（即全日制和非全日制）、学科等因素计算的。

就学科因素而言，香港以一般人文学科（不包括语文科）的单位成本权重为“1.0”，并将所有学科区分为三个类别，以人文学科为基础，对每个学科的成本进行加权计算。具体权重如表2所示。[9]

高等教育包括不同修课程度的课程。学位以下程度课程、研究生修课课程和研究生研究课程的教学单位成本，通常分别约为学士学位课程单位成本的80%、120%和200%。此外，把非全日制学生的实际学生人数转化为相等于全日制学生人数时会用到一些系数，这些系数也会影响计算结果。[10]

计算学生加权总人数的方法是，根据学科成本加权系数和课程成本加权系数，调整不同学科及不同程度的学生人数。得出的加权总数乘以1名人文学科学生每年所需的成本，计算出教学所需的资源。教学用途拨款（T），可用下列公式表示：[11]

T=[Σ（学生人数③）×（相对单位成本）] ×人文学科学生的单位成本

（二）科研拨款

政府拨款是香港公立高校科研经费的主要来源。在2014-2015学年，教资会资助院校用于研究的总开支达86.32亿港元，占香港本地生产总值的0.37%。其中，政府拨款（包括从教资会、研资局及其他政府部门所获的拨款，教资会及研资局分别以研究用途拨款和研究用途补助金的形式拨付科研经费）占83%，总额达71.86亿元，较上一学年增加10%，教资会和研资局的科研拨款占比达75%。[12]

香港施行的是双轨制的科研拨款体制，既有通过教资会直接拨付的研究用途拨款，也有经研资局拨付的研究补助金。研究用途拨款属于非竞争性拨款，而研究补助金则属于竞争性拨款，目前竞争性科研拨款和非竞争性科研拨款的比例约为50：50。④

1.研究用途拨款

研究用途拨款是按照积极从事研究的人员数目和积极从事研究的人员的研究單位成本确定的。计算方法是把研究人员所属学科的比例系数，乘以参照学科，即人文学科的一名积极从事研究的人员的研究成本[13]。研究用途拨款（R1），可用公式表示：

R1=[∑（积极从事研究的人员数目⑤）×（相对单位成本）] ×人文学科教学人员的研究单位成本

教资会会在每个三年期开始前约18个月成立评估委员会来进行研究评审工作，以确定“积极从事研究的人员”的数目。高等院校被全职雇用2年及以上的学术人员（academic staff，包括从助理讲师到教授之间的各级别）可以参加“积极从事研究的人员”的评审。全职学术人员权重为“1”，兼职学术人员权重为“0.5/兼职机构数”。每一个参评的研究人员最多可提交6份研究成果，但只有质量最好的4份会被评分，其他不会被评分[14]。教资会分别于1993、1996、1999、2006及2014年进行了五次研究评审工作。[15]

教学用途拨款和研究用途拨款，会以一揽子整体资助金的形式拨付给各高校。至于对经费在高校内各学系、部门或学院之间，以及在学术和行政管理事务之间的分配，院校有充分的自主权，教资会不做干预。

2.研究用途补助金

研究用途补助金来源于2009年香港政府设立的研究基金的收益。在2008-2009年度财政预算案中，香港政府批准拨付一笔180亿港元的研究基金，2013年又向该基金追加50亿港元资金[16]，形成总计230亿港元的资金池，并用该基金的利息收益为香港高等院校科研支出提供支持。

研究用途补助金由研资局负责分配。研资局下设多个委员会以及学科小组，学科小组由教资会设立。各委员会负责评审参与项目竞争的建议书，研究小组则负责就推动高等教育界研究工作的方案提供意见，以及就研究评审和资助方法进行评估。研资局各委员会和学科小组的划分架构如图1所示。

研资局的研究用途补助金的目的在于通过具有竞争性的拨款资助计划，为最优质的学术研究项目提供更多的资助。2012-2013年度，上图所示的优配研究金及杰出青年学者计划的整体申请成功率分别为32%和39.2%。[18]

三、香港公立高校财政投入的特点及启示

从前文论述可以看出，经过多年的发展，香港公立高校的经费投入已经有一套比较成熟和稳定的机制，为促进香港高等教育的发展起到了重要作用。

（一）中介机构拨款

香港政府给予公立高校的拨款并非由政府教育部门直接拨付学校，而是由教资会作为政府和高校之间的中介机构，在各公立高校间分配财政经费。香港成立教资会是仿效了英国的做法[19]。1964年，立法会议员在预算案辩论中提出了参照英国经验成立教资会的建议。1965年10月，教资会成立，工作原则和程序均参照英国。同时，教资会也分别通过质保局和研资局，对公立高校的教学和研究工作进行评估和监督。以教资会作为中介机构拨款，不仅有利于缓冲政府和高校之间的关系，也有利于使经费的分配更加专业和规范[20]。质保局和研资局所进行的教学和研究评估，也有利于保证高等教育教学和研究的质量。香港通过教资会调节政府和高校之间关系并对高等教育质量进行监督的经验，值得内地在高校管理工作中加以借鉴。

（二）教学拨款与科研拨款相分离

在现实中，高等教育的教学投入和科研投入具有不同的导向。教学投入往往是市场化导向，而科研投入往往是国家导向和学术共同体导向，政府应该采取适当分离大学的教学支持和科研支持而建立教学与科研“两条腿走路”的体制安排[21]。在香港，教学拨款由教资会负责，依据上文述及的拨款公式在各高校之间进行分配；而竞争性科研拨款则由教资会研资局负责，以竞争性项目拨款的形式在各高校之间分配。这种教学与科研拨款相分离的体制安排不仅有利于保证教学拨款的公平公正，也有利于保证科研投入的效率，确保高质量研究能够得到充裕经费的支持，同时，也有利于避免科、教拨款不分，导致部分高校获得较高财政经费所带来的高校间的不公平及攀比问题。内地公立高校的拨款，在教学拨款和科研拨款之间并没有清晰的界限，由此带来了诸如精英高校和非精英高校贫富分化等一系列问题，有必要借鉴香港的经验，建立教学与科研适度分离的拨款体制，以缓和当前内地高等教育拨款工作中所面临的问题。

（三）“双轨”与“集中”的科研拨款体制

在科研经费分配方面，香港实行的是竞争性与非竞争性科研经费并存的双轨制体制。根据1982年英国政府发表的《梅理森报告》（Merrison Report），非竞争性科研投入具有使学术人员密切追踪本学科的发展前沿、既促进教学又活跃学校的学术气氛、为新进研究人员提供必要的科研资金、用稳定资金保证科研工作的连续性、利于开展广泛的开创性和革新性研究等优点；竞争性科研经费有助于对最有前途的研究领域提供高额资助、促进合作研究和协作攻关、使研究人员能够使用国际性的研究设施、直接鼓励开展对国家具有重要意义的特别领域的研究等优点[22]。香港实行双轨制的科研拨款体制，可以兼得竞争与非竞争性科研拨款之利。而就内地来讲，科研拨款以竞争性拨款为主，非竞争性科研拨款只有占教育事业费很低比例的“科学研究费”和仅限于中央高校的少量“基本科研业务费”，占比非常低。2015年，财政部、教育部发布《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，将中央高校存在的大量专项经费进行合并，将“985工程”“211工程”、优势学科创新平台、特色重点学科项目、“高等学校创新能力提升计划”以及促进内涵式发展资金等专项资金合并为中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金。考虑到目前高校非竞争性科研拨款占比过低的问题，可以考虑将中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金与中央高校基本科研业务费资金合并，转为常规性的拨款，建立非竞争性的科研拨款制度。

从科研经费的具体投入来看，香港主要由研资局作为专门机构统筹香港地区的研究需要，进行科研立项并负责科研经费在各高校之间的分配。如前文述及，香港科研经费的投入主要在教资会和研资局，属于集中型的科研投入机制。比较来说，内地从教育部到科技部、国家发改委和国家自然科学基金委，再到中共中央宣传部等都是大学科研工作的资助部门，属于分散型的科研经费投入机制。集中型的科研经费投入机制有利于统筹研究的实际需要，避免重复立项，可以避免财政经费的过度投入和投入不足的问题，保证经费能够更加合理地划拨到不同高校。而分散型的科研经费投入机制则通常效率较低。从这一点来讲，内地可以借鉴香港经验，逐步探索集中型的科研经费投入机制，提高科研经费的投入和使用效率。

（四）经费自主权及考核评估

在香港，教学用途拨款和研究用途拨款通过公式计算后，以一揽子拨款的整体补助金形式拨付高校，对于补助金在各学系、部门或学院之间，在学术和行政管理范畴之间的分配，院校有充分的自主权。这赋予了高校充分的财务自主权，有助于高校根据实际需要在研究与学术之间，以及在不同学科之间调拨经费，保证教学和科研的效率。同时，教资会、质保局也会对高校的教学和研究的质量进行监督，确保高等教育质量。

而在内地，虽然部分省份已经开始尝试给予高校更多的经费使用自主权，但对绝大部分高校而言，特别是在大量专项经费的使用方面，依然没有自主权，从而导致专项经费的使用效率低下。在这方面，可以考虑借鉴教资会的经验，采用一揽子整体拨款的方式，即经费的分配标准以特定的学科（评估质量标准、研究工作量、相对成本等）为依据，但在经费的使用方面则不与特定的学科直接挂钩，在学校层面由高校统筹使用。同时，加强对高校经费使用情况的监督和评估，规范高校的经费使用行为，避免资金使用的浪费。

注释：

①2012-2013学年学士学位课程学生规模比之前学年出现大幅增加，是由于香港在2009年开始实施3年制的高中新学制，新学制下的第一届学生和旧学制下的最后一届学生同年毕业。

②为配合新学制的实施，大学在2012-2013学年同时录取旧学制及新学制的学生。

③包括所有学科及所有学历程度的学生人数。

④根据立法会CB（4）940/15-16（01）号文件《大学教育资助委员会及研究资助局的研究拨款政策》，由于非竞争性拨款占比过大，不利于在高等院校中有效配置科研经费，教资会于2011年决定，从2012年起，利用9年时间把研究用途拨款的50%，逐步划拨给研资局，以竞争性研究用途补助金的形式分配给各教资会院校。目前竞争性和非竞争拨款比例为50：50，2021年调整到位后比例约为60：40。

⑤包括所有学科中积极从事研究的人数。

参考文献：

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[2]香港特别行政区教育局.院校资料[EB/OL]. http：//www.edb.gov.hk/tc/edu-system/postsecondary/local-higher-edu/institutions/index.html，2016-05-29.

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[8]大学教育资助委员会.大学教育资助委员会统计数字[EB/OL].http：//cdcf.ugc.edu.hk/cdcf/searchStatSiteReport.do，2016.

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[10]大学教育资助委员会.香港高等教育-大学教育资助委员会报告书[R].香港：大学教育资助委员会，1996.

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[12][13]香港立法会.立法会CB（4）940/15-16（01）号文件：大学教育资助委员会及研究资助局的研究拨款政策[Z].香港：香港立法会，2016.

[14]香港大学教育资助委员会.Research Assessment Exercise 2006[R/OL]. http：//www.ugc.edu.hk/eng/ugc/publication/prog/rae/rae.htm，2007-07-03.

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[16]香港立法会.财务委员会讨论文件FCR（2011-12）55[Z].香港：香港立法会，2011.

[17]香港大学教育资助委员会.香港大學教育资助委员会架构[EB/OL].http：//www.ugc.edu.hk/chs/chs_rgc/about/membership/membership.htm，2017-01-24.

[18]教资会研资局.研究资助局2012-2013年报[R].香港：教资会研资局，2013.

[20]武毅英.香港高教投资体制的构成及运行[J].江苏高教，1998（4）：89-91.

[21]王蓉.关于“中国特色一流大学”的思考：财政的视角[Z].中国教育财政/北京大学中国教育财政科学研究所科研简报，2015（4-1）：1-11.

[22]汪利兵.英国高校双重科研拨款制度述略[J].杭州大学学报（哲学社会科学版），1995（2）：80-86.

编辑 朱婷婷 校对 许方舟