BOT模式在我国乡村发展中的运用——以朝阳市小刘杖子村为例

尹云龙，郭劲光，贾维敏（东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025）

BOT模式在我国乡村发展中的运用
——以朝阳市小刘杖子村为例

尹云龙，郭劲光，贾维敏
（东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025）

随着我国改革开放的不断深化,社会主义市场经济的不断完善，建设服务型政府的长足进步，BO T模式在我国的运用也逐渐出现成熟化和普遍化的趋势。然而，随着BO T模式在我国的发展以及其在我国乡村发展过程中的应用，一些潜在的问题也随之暴露出来。为此，应该以BO T项目融资理论为指导，注重加强管理、规范BO T模式；提高政府信誉，营造良好的融资环境；完善BO T项目的定价机制，保持机制合理性。这样，会使BO T模式更有效地运用在今后我国的乡村发展过程中。

BO T模式；风险规避；富民兴村

BOT是“build—operate—transfer”的英文缩写，直译为“建设—经营—转让”，即政府与私人机构签订协议，给予私人机构一定的特许经营权。在特许经营期内，由私人机构对项目进行投资建设、经营获利，在特许经营期满之后，将该项目的所有权和经营权无偿、无条件地转让给政府。BOT模式最大的优势在于能够有效破解招商融资难问题[1]。

一、BOT模式的优势与乡村发展

目前，我国对BOT模式的运用正在呈现成熟化和普遍化，尤其是在乡村发展过程中的应用已初见成效。笔者以朝阳市小刘杖子村为例，通过总结分析其近年来运用BOT模式脱贫的基本经验，探讨政府在运用BOT模式脱贫过程中存在的风险，并针对规避风险提出政策建议及启示。

小刘杖子村区域面积8.9平方公里，耕地面积2 200亩，共有9个村组、560户，1 986人，党员54名。近两年来，该村党组织为了破解集体无收入、服务无能力的难题，强化经营村庄理念，运用BOT模式，通过市场手段融资招商、创办企业，村集体和企业合作经营，盘活土地、荒山、劳动力等资源，走出了一条富民兴村的新道路。该村距离朝阳凌源市区20公里，地貌为“两山夹一川”，没有优势区位，没有便利交通，没有矿产资源，也没有工业企业，是典型的以农业生产为主的村落。面对这样的现实，怎么发展壮大村集体经济，怎么富民兴村，一直是困扰该村党组织的难题。

2014年，新一届村党组织依托土地、荒山等资源，创新发展思路，提出经营村庄理念，领办创办了蔬菜专业合作社；运用BOT模式大力开展招商引资开发，推动农业生产经营“接二（产）联三（产）”，达到“借鸡生蛋”和“以蛋孵鸡”的目的。可见，充分发挥BOT模式的优势，可以在很大程度上促进乡村的跨越式发展。

二、运用BOT模式取得的基本经验

小刘杖子村运用BOT模式发展壮大集体经济的基本经验是：村集体通过立项和招商引资，将流转的土地、荒山等资源委托给投资企业，授予一定期限的特许经营权。在特许经营权期限内，由投资企业负责项目设计、融资、建设，进行经营管理，获得利润；村集体以资产资源入股参与经营，获得利润成分，形成集体收入。经营期满后，投资企业将项目的所有权与经营权无偿转让给村集体，由村集体继续经营管理，增加集体资产和收益。所得的再收益用于村民，对贫困家庭给予资金扶持。

1.深入挖掘开发潜力。认真组织开展清产核资，对村里资金资产资源进行全面清查，摸清家底，分析形势，挖掘潜力，找寻强村富民的突破口，把加快发展的步子迈出去。立足村里既有的600栋温室大棚基础优势，延长产业链条，加快推进农产品深加工和交易市场建设；立足丰富的土地资源，推进土地流转，向规模经营进发；立足闲置荒山，合理开发利用，使荒山变金山。

2.大力开展招商引资。推进村社共建，由村集体提供土地，农民专业合作社社员集资1 000万元，建成了200亩生产棚、5 000平方米育苗基地。动员村“两委”班子成员积极走出去招商引资，由天津一家公司投资2 000万元，建设农产品深加工项目；由凌源市一家公司投资1亿元，建设3 000亩花谷观光旅游项目；与河北省一钢铁厂合资合作，投资建设太阳能发电项目。

3.村企共同开发建设。在农产品深加工、花谷观光旅游、太阳能发电3个项目中，村集体分别以土地入股，为企业提供特许经营资源，并参与项目开发建设，实现村企共建。

4.村企共同经营管理。招商引资项目建成后，在特许经营期限内，由投资企业和村集体共同负责具体经营活动，村集体按照比例或者定额获得相应利润，实现村企互惠共赢。特许经营期结束后，投资企业无条件将项目转让给村集体，由村集体继续开展经营活动。如太阳能发电项目，村集体和投资按照合同规定，村党组织选派一名干部到企业任职，工资待遇由企业负担，全程参与企业经营管理，帮助协调解决经营过程中发生的问题，防止企业擅自扩大项目区、侵害群众利益，监督企业依法经营和照章纳税。在特许经营25年期限内，经营利润归企业所得，村集体按照合同规定每年收取荒山租金20万元。25年后，企业按照合同规定无条件撤出，项目所有权及经营权归村集体所有，村集体继续开展经营活动。

三、运用BOT模式取得的主要成果

目前，小刘杖子村运用BOT模式发展壮大集体经济尚处于起步阶段，但已经显现出了良好的发展效益，不仅使村集体实力明显增强、农民群众有效增收，而且切实提升了村党组织的凝聚力和战斗力。

1.搭建了村班子干事创业的平台。根据工作需要，小刘杖子村党组织先后派出4名村干部参与到项目建设中，协调各方关系，帮助企业跑手续、办贷款，解决好项目建设工程中遇到的困难和问题，推进项目建设顺利进行。

2.促进了产业发展农民增收。招商引进天津一家公司，村集体提供经营场地占20%股份，产品以黄瓜深加工为主，以其他蔬菜为辅，打开了蔬菜销路，提高了产品附加值，有效增加了农民群众收入。立足村里发展实际和市场需求，村党组织领头创办了鹏权绿色蔬菜专业合作社，引领促进设施农业加快发展。

3.增加了村集体收入。运用BOT模式建设项目，有效盘活村里土地、荒山等资源，推进村社共建、村企共建，实现了村集体收入从无到有的大突破。村集体在与农民专业合作社共建中，以土地入股占有49%的股份，2015年底实现集体收入20万元。到2017年农产品深加工、花谷观光旅游、太阳能发电等项目竣工投产后，村集体收入将达到100万元。

4.增强了村党组织的服务能力。村集体经济实力不断增强，村党组织服务群众就有了资源和手段，为群众做好事、办实事就有了力量源泉。运用BOT模式招商引资建设项目，村党组织不仅学到了发展壮大集体经济的实招，更成为村党组织引领发展、提升服务能力的实践课堂。

四、BOT模式存在风险及规避风险经验

（一）BOT模式存在的风险分类

1.商业风险。主要包括市场风险、建设风险、融资风险、生产风险等。其中市场风险，一方面是由于BOT项目投资期限大多比较长，且需要政府协助，必然会产生垄断性，而在此期间技术的进步会给投资带来一定市场风险；另一方面，在BOT项目的特许期内，工程原材料有可能会因为原材料价格上涨导致工程成本上升，且供求关系和价格随时会产生变化，再加上同期市场可能会出现同类竞争产品，导致对该BOT项目的产出需求减少，产生威胁。

建设风险是指BOT项目在建设过程中可能会由于一些人员、政策、资金等细节问题带来的风险而导致工程延期，从而使工程经营期缩短，工程收益减少，甚至可能会导致半截子工程的产生。

融资风险是指利率、汇率和通货膨胀率在预料之外产生的风险。如果利率升高，就会导致负债率随之升高，从而使BOT项目的成本也会大幅度增加；如果是跨国集团的项目，汇率的变化或兑现的困难也将带来极大风险；如果通货膨胀率升高，那么BOT项目就会比预定价格偏低。

生产风险是因为在项目运营阶段，由于技术问题或其他问题而导致项目不能正常运转经营而产生的。

2.非商业风险。包括信用风险、政治风险、不可抗力风险等。信用风险是指政府违约的可能性。政治风险是指法律法规、政府政策以及政府主要官员的观点和态度的变化等给BOT项目造成的风险，这种风险对跨国投资的BOT项目公司影响比较大，而我国的BOT项目存在该风险的可能性比较小。不可抗力风险是指项目公司要承担如火灾、水灾、地震、战争等自然因素对其所造成的损失，这种损失不可抗力并且很难预计[2]。

（二）规避风险的经验

如何最大限度地规避风险，小刘杖子村主要是通过村企共建，加强对招商引资项目的控制力和影响力，对建设、经营、转让各个环节进行科学评估，制定有效应对措施。

1.注重坚持依法推进。引进每一个项目，都坚持依法依规、平等互利、协商一致的原则，签订规范的BOT协议。一个项目一个合约，约定双方在项目建设过程中和特许经营期内各自享有的权利和应承担的责任，明确建设规模、规划设计、实施方式、工程质量要求，以及建成时间、经营方式等，做到产权清晰、权责明确、互利共赢[3]。

2.注重用服务营造良好投资环境。项目签约落地后，村党组织抽调“两委”班子成员和党员骨干，组建专门服务小组，一个项目一套人马，在办理项目审批手续、基础设施配套建设、用地拆迁等方面，认真搞好服务，既招商又安商，用实际行动创造服务环境，保证投资企业放心、大胆投资，不用担心发生“肉包子打狗”的问题。

3.注重参与项目建设管理全过程。无论是项目建设过程，还是特许经营期内，村集体都不是放手不管，而是通过村企共建、村社共建等方式，参与到开发建设和经营管理中来。比如，在农产品深加工、太阳能发电、花谷观光旅游等项目中，都有一名村干部进入管理层，全程参与、全程跟踪，发现污染环境、损害群众利益、掠夺性开发等问题及时干预，确保企业始终诚信合法。

4.注重做好各项预案。针对每个项目在建设和运营过程中可能出现的投资缩水、拖延工期、经营亏损、中途转让等问题，认真研究对策，逐一制定预案，同企业建立合法履约条款。比如，在建设过程中，企业若无故拖延工期两年以上，村集体有权收回土地、荒山等资源，对已建成设施进行处置；在特许经营期内，企业可以提前转让经营权，但转让时必须遵循无偿、无条件原则，不可停工停产，不可拖延转让期，否则村集体将通过法律手段追偿损失。

（三）运用BOT模式的政策建议

1.加强管理、规范BOT模式。各地方政府应尽快制定BOT模式相关的法律法规，加强对BOT项目的管理，对BOT模式进行统一规范，营造健康的法律环境，形成合理的风险分配机制。例如，对国内外所有企业实行统一管理的办法，制定一套完善健全的法律法规；限定BOT模式的使用范围，对其能够进入的领域做出严格规定；在BOT项目的实施过程中，严格管理招投标程序、定价程序、审批程序等，防止出现贪污腐败现象；明确规定特许经营权双方的权利和义务；明确规定特许经营权里授予的主体、形式、授予对象的主要内容以及特许经营权的主要内容。

2.提高政府信誉，营造良好的融资环境。目前许多BOT项目的失败都是由于政府很多时候盲目地追求高回报率、短期利益最大化而导致的，有一些地方政府甚至有时会在没有得到对方同意的情况下而单方面毁约，这样不仅造成严重的经济损失，而且更加损害了政府信誉。因此，只有各地政府信守承诺，严格遵守合约条款，才能营造一个良好的融资环境，从而改善基础设施建设的融资状况。政府必须在充分考虑财政负担能力的前提下对项目的融资规模进行规划，并克服短期行为[4]。

3.完善BOT项目定价机制，保持机制合理性。从以往的一些失败经历来看，保证BOT项目顺利进行的重要因素有以下几点：合适的投资回报率、科学的市场预测与合理的风险分担。因此，建立科学合理的价格测算方法和完整的标准体系显得尤为重要。在合理测算价格和规定统一的计算标准的同时，还应该规范定价程序，加强城建、计划、财政等有关部门之间的沟通联系，并且还要增强定价过程中的透明度。

五、启示

朝阳市小刘杖子村运用BOT模式发展壮大集体经济，为本村经济发展经济社会发展创造了良好效益，也以其务实管用的特色实践，为发展壮大集体经济提供了有益启示。

1.要选优配强村党组织书记。小刘杖子村用不到两年时间，就从一个曾经薄弱村、空壳村，实现了集体经济增强、发展后劲增强、党组织服务能力增强的快速发展，关键在于选配了一个综合素质好、发展能力强的村党组织书记。村书记带领村“两委”班子解放思想、创新创业、苦干实干，推进村经济社会发展取得了明显成效。实践证明，用好一个村党组织带头人，就能带领好一班人、致富一个村。

2.要找准一个适合本村发展的好路子。小刘杖子村是典型的传统农业生产村，主要劣势是没有优势区位、没有交通便利、没有矿产资源、没有工业企业，优势是土地、荒山等资源丰富。小刘杖子村党组织立足土地、荒山等资源，运用BOT模式积极开展招商引资，采用“土地入股、借鸡生蛋”等方法建设项目，走出了一条强村富民的新路子。实践证明，思路决定出路，出路在于创新，只要找准路子，精准施策，就会实现脱贫致富。

3.要始终坚持“实干”和创新精神。小刘杖子村党组织面对贫困落后的现实，不等不靠，动脑筋想办法，走出去找门路，真抓实干，务实创新，运用BOT模式发展壮大村集体经济，加快推进脱贫致富步伐。实践证明，充分发挥农村基层党组织的积极性和主动创造性，坚持以实干为本、创新为先，激发内生动力，是实现农村经济快速发展的重要途径。

［1］江前良.国际BOT方式理论与实务［M］.北京：中国对外经济贸易出版社，1996：3-5.

［2］汪磊琳.新型城镇化背景下我国基础设施建设BOT模式研究［D］.杭州：浙江财经大学，2014.

［3］尹涛.BOT模式中政府行为的规范化研究［D］.济南：山东大学，2010.

［4］刘家伟.我国农村基础设施投融资模式研究［J］.中央财经大学学报，2006（5）：52-67.

On the Application of BOT Model in China’s Rural Development

Yin Yunlong,Guo Jinguang,Jia Weimin
（College ofPublic Management,Dongbei UniversityofFinance and Economics,Dalian Liaoning116025）

With the continuous deepening of China’s reform and opening-up,improvement of the socialist market economy and the considerable progress of building a service-oriented government,BOT construction model applied in China is demonstrating maturity and generalized trends.However,with the BOT model development,a great number of potential issues are becoming increasingly exposed.Therefore,it is necessary to take theory of BOT construction model as a guide for the government toconduct financingwith its special status.Through the analysis ofthe basic experience of BOT mode and the main results achieved,the risk of the government in the process of applying BOT mode to get rid of poverty,this study puts forward corresponding suggestions and inspiration to avoid risks.The BOT model can be more effective in the process ofrural development in China in the future.

BOTmode;risk avoidance;gettingfarmers rich topromote rural development

C935

A

1674-5450（2017）01-0016-04

【责任编辑：赵 伟 责任校对：王凤娥】

2016－10－11

国家自然科学基金项目（71472027）；国家自然科学基金项目（71273041）

尹云龙，男，辽宁沈阳人，东北财经大学行政管理博士研究生，主要从事公共管理与公共政策、政策创新研究；郭劲光，男，河北唐山人，东北财经大学教授，经济学博士，博士研究生导师，主要从事公共管理与公共政策、治理与创新研究。