联防联控机制的困境与地方利益的协调——基于京津冀地区的雾霾治理

韩 业 斌

(盐城师范学院 法政学院，江苏 盐城 224051)

联防联控机制的困境与地方利益的协调
——基于京津冀地区的雾霾治理

韩 业 斌

(盐城师范学院 法政学院，江苏 盐城 224051)

尽管新修订的《大气污染防治法》确立了大气污染防治过程的联防联控机制，但实施效果并不明显，京津冀地区的雾霾有愈发加重的趋势。问题不仅在于在联防联控机制中缺乏强有力的执法主体，还在于重点防控地区的各省市都有自己的利益需求。因而要摆脱联防联控机制的困境，就必须进行区域协调立法，充分考虑防控区域内各省市的正当利益，对提高大气环境质量作出贡献的地区的企业和个人进行生态补偿，以协调地方利益之争。同时还要扩大环境公益诉讼的原告范围，使多种社会主体都可以对损害大气质量的环境污染行为提起诉讼，以强化社会监督。

联防联控；地方利益；生态补偿；区域立法协调

同样作为经济发达地区，为什么雾霾一直集中侵扰京津冀地区呢？尽管京津冀地区采取了诸多防控措施，为什么雾霾不仅没有减轻，反而有愈发加重的趋势呢？《治霾联防联控：恐遭治本难题》一文报道了治理雾霾联防联控机制的困境[1]，尽管2016年1月1日起实施的《中华人民共和国大气污染防治法》中明确规定，国家建立重点区域大气污染联防联控机制，但该法正式实施一年来，大气污染联防联控机制实施效果并不明显，所以更根本的问题还在于雾霾地区自身要减少污染气体的排放总量。本文试图从地方利益之争的角度阐述，在强化联防联控法律机制的同时，还要采取生态补偿机制，协调地方利益之争，这样才是治本之策。

一、《大气污染防治法》中联防联控机制的规定

联防联控是公共治理的有效手段，被广泛运用于安全生产和环境保护等领域。联防联控机制在我国最早的地方实践是在2008年北京奥运会期间，经国务院批准，2007年，环保部与北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东六省市政府以及解放军有关部门共同成立了奥运会空气质量保障工作协调小组，制定了《奥运会残奥会北京空气质量保障措施》，经过六省市的共同努力，北京在2008年奥运会期间空气污染排放量相比2007年下降了70%，空气质量得到极大改善，创造了近十年来空气质量最好的历史[2]。但这只是临时性措施，并没有坚持下来，这也说明联防联控机制仅供一时之需，缺乏长效机制。

从制度上对联防联控最早进行规定是2010年环保部等九部委共同制定的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》。该意见指出，区域大气污染联防联控法律机制应建立统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的区域大气污染联防联控机制。2013年，国务院部署的《大气污染防治行动计划》提出，建立环渤海包括京津冀、长三角、珠三角等区域联防联控机制，加强人口密集地区和重点大城市的PM2.5治理。2014年，修订的《环境保护法》规定了联合防治协调机制。该法第20条规定，国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施。还有一些地方性法规，也规定了大气污染联合防治机制。比如，江苏省2015年制定的《江苏省大气污染防治条例》中规定，江苏省政府与长三角区域省、市以及其他相邻省建立大气污染防治协调机制，建立沟通协商机制，协商解决跨界大气污染纠纷，开展联合执法行动，统筹本区域内重点防治工作。

规定联防联控机制法律效力最高的是2015年修订通过的《大气污染防治法》。该法第五章专章规定了大气污染防治的联防联控机制。该法规定，国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作，重点区域内的省市自治区人民政府是联防联控机制的责任主体，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展大气污染联合防治工作。具体内容包括：定期召开联席会议，制定重点区域的联防联控计划，优化产业结构，实行更严格的机动车排放标准，对重点地区规划工业园、工业区要进行环境评价，重点区域对邻省大气质量有重大影响要进行通报会商，重点区域新建或者扩建煤项目需要进行煤炭的等量或减量替代，环保部联合重点区域的政府机关展开联合执法、跨区域执法、交叉执法，等等。这些具体措施不可谓不多，但大多具有宣誓性意义，更多属于政策性的一般规定，缺乏可操作性，对于违反上述正面性规定的行为，缺乏严厉的制裁性措施。比如，对于重点区域内规划工业区、工业园项目需要进行环境评价，这实际上是对《环境保护法》的简单重复，而对于如何进行环境评价、环境评价不达标应该如何处理，缺乏具体的执法标准。再比如，重点防控区域实行更严格的机动车排放标准，何谓“更严格”则缺乏操作标准。经过将近一年的实践证明，该制度的实施效果并不明显，京津冀地区的雾霾不但没有得到减轻，反而有加重趋势，2017年元旦期间，京津冀地区甚至还出现了跨年雾霾的情形。

二、联防联控机制背后的地方利益之争

联防联控机制实施效果并不明显的原因主要在于，联防联控机制仅仅停留在表面上，在重点区域实施联防联控过程中，采用会议协商，比如，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组每半年召开会议一次，办公室会议会期不定，只有遇到重要环境问题才开会协调，没有专职的工作人员；环保部和各省市政府之间也不是垂直领导关系，因而在联防联控区域缺乏强有力的统一领导；由于各省市的经济发展水平不同，采用联防联控各省市作出的利益牺牲各不相同，因而各省市对联防联控机制都有自己的考虑，背后主要还是地方政府的地方利益使然。因而《大气污染防治法》在规定联防联控的同时，还要规定利益协调机制，倘若没有考虑到重点区域的利益协调问题，联防联控只能流于形式。比如，在京津冀地区联防联控中，北京作为全国的政治中心，经济发展已经进入后工业化时代，主要以第三产业和现代服务业为主；天津作为北方最大的工商业城市，第三产业在经济中比重较大，这些产业污染较少；而河北省地域广大，人口众多，经济发展较为落后，主要以第一、第二产业为主，为了发展经济，河北省内兴建了大量的钢铁、火电、焦化、玻璃、水泥等重工业企业，为了完成经济发展指标，这些企业必须开足马力，加大生产，这就不可避免地带来大量污染气体的排放，污染气体经过风力作用，漂移到京津地区，再加上京津冀地区特殊的地理环境造成了重度的雾霾现象，消散不去。可以说，河北省已经成为京津大气污染物的主要来源地。

长期以来，我国对地方政府的考核以GDP的数据作为主要指标。一些地方政府为了追求所在地区经济的高速增长，采取了经营城市、土地财政、招商引资、法治建设等方式推动地方经济增长，只有加快经济增长，才能在所在地区的政绩考核中排名靠前，地方政府主要官员的晋升概率才会提高。为了追求较高的GDP指标，一些地方政府不惜采取地方保护主义策略，对本地污染较重的企业颁发行政许可，对污染较重的企业不予以关停。有的地方政府为求得GDP效应，甚至纵容企业污染，掩盖污染地段，弄虚作假[3]。

此外，随着分税制的改革的推进，地方政府的支出范围得以明确，财政的相对独立和自主调动了地方政府开辟和培育税源的积极性。为了追求自身利益的最大化，一些地方政府对一些严重污染的企业采取容忍的态度，以获得更多的财政收入，取得财政收入的支配权和控制权。为了追求更多的财政收入，一些地方政府可能对于本地污染比较大的企业采取容忍的态度，对于环境污染的单位怠于履行环境监管责任。

治理大气污染过程中的地方利益之争，有些属于非正当利益。比如，违反国家法律法规，违规建设工业区、工业园，容忍企业过度排污，污染当地环境。有些利益属于正当利益。比如，为了解决当地人口就业问题，建立各种工业企业；为了追求经济发展，建设大量工业设施。但是，无论基于何种利益，问题解决的关键在于发展观念的转变，进行产业结构调整，优化产业布局，实现既能完成经济发展指标，又能保持良好环境质量的目标。

三、联防联控与生态补偿机制的建立

对于大气污染防治过程的地方利益之争，不能视而不见，也不能将各地的利益追求视为“贪得无厌”的行为，压制各地的利益追求，把各地的一些正当的利益诉求都堵掉、都压制掉[4]167。要解决大气污染联防联控机制中的地方利益之争，主要可以从以下几个方面努力。

第一，建立区域立法协调机制，明确地方政府在联防联控机制中的职责范围。以往实践中，为追求自身的经济利益，各地区在承担治理环境污染责任时，往往相互推诿；在作出治理环境决策时，往往优先考虑所在地区的经济利益，而对相邻地区造成的环境污染考虑得少。要解决联防联控重点地区的大气治污问题，需要打破相应的行政壁垒，明确各个地方政府在共同治理过程中的责任范围、排放指标，调动所在地区治理大气污染的积极性和主动性。这在京津冀立法协调过程中也是有过成功范例的。以水源保护和污染治理为例，北京市属于重度缺水地区，需要河北省的供水支持。2006年，北京市与河北省签署了《加强经济与社会发展合作备忘录》，合作内容涉及交通基础设施建设、水资源和生态环境保护等九个方面。该备忘录建立了京津冀地区水资源补偿机制，通过区域地方立法的协调，对上游地区河北省的经济发展和水资源供给实行补充，对于河北省促进产业升级，推动京津冀区域一体化协调发展有重要作用。

第二，建立生态补偿机制。十八届三中全会决议强调，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。在大气污染防治的重点地区，获得空气质量提高的地区要对为提高空气质量作出贡献和牺牲的地区进行生态补偿。不建立有效的生态补偿机制，联防联控机制就很难打破行政壁垒，摆脱地方利益之争。

有数据显示，河北2012年GDP总产值全国排名第六，氮氧化物、烟尘的排放量位列全国第一。2014年，河北实施了压减钢铁、水泥和煤炭消耗工程，使得省内空气质量达标天数增加到23天，对京津冀地区空气质量改善作出了重大贡献，但是全省全年GDP增长速度却下降至6.5%左右[1]。2014年，包括APEC会议期间的大气污染治理、化解过剩产能、淘汰落后产能等和大气污染治理紧密相关的项目，一共影响了河北省GDP1.75个百分点。在保障阅兵蓝过程中，河北省共停产企业14278家、限产企业1034家，停工工地4646处，采取超常规措施完成了阅兵期间的空气质量保障任务[1]。也就是说，河北省在京津冀区域大气污染联防联控中，为区域大气环境治理改善作出了一定的经济利益牺牲，而北京和天津获得了环境红利，若不为河北提供补偿，那么其根本无能力承担区域减排和治理所在地区大气污染的责任。要实现区域大气污染联防联控的横向协同合作，关键要保障政府间的利益平衡，不因区域环境质量的改善而损害任何一方的利益[5]。生态补偿资金的来源可以包括两个方面，一是进行横向财政转移支付，由京津两市政府直接向河北省政府进行支付；二是建立京津冀联防联控地区生态补偿基金，将上述补偿基金补偿给为节能减排作出贡献的企业和个人[6]。

第三，扩大公众参与。要让重点联防联控区域内各地都有代表参与到区域协调机制中来，平等地反映利益诉求和进行利益协调，要让生态补偿的资金真正惠及作出牺牲的企业和个人。还要扩大公益诉讼的原告范围，检察机关、社会组织、公民个人，只要发现有破坏大气污染的行为，均可以向法院提起公益诉讼，以公益诉讼的形式监督地方政府依法履行保护环境责任，减少地方企业污染空气行为的发生。

总而言之，只有建立生态补偿机制，加大对联防联控机制中为环境质量提升作出贡献地区的企业和个人的补偿，考虑所在地区的合理经济利益，建立立法协调和沟通机制，才能破解京津冀地区的雾霾之困。

[1]贾世煜.治霾联防联控：恐遭治本难题[N].新京报,2016-12-23.

[2]赵新峰,袁宗成.京津冀区域政府间大气污染治理政策协调问题研究[J].中国行政管理,2012(11).

[3]郝志邦.揭秘京津冀雾霾的源头[EB/OL].[2016-12-8].http://www.wyzxwk.com/Article/shidai/2016/12/374364.html.

[4]陈俊.区域一体化进程中的地方立法协调机制研究[M].北京:法律出版社,2013.

[5]康京涛.论区域大气污染联防联控的法律机制[J].宁夏社会科学,2016(2).

[6]曹锦秋,吕程.联防联控跨行政区域大气污染防治的法律机制[J].辽宁大学学报,2014(6).

【责任编辑：李维乐】

2017-05-03

江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“地方法治建设先导区构建研究”(编号：2015SJD727)。

韩业斌(1982—)，男，安徽宿州人，讲师、博士，浙江大学光华法学院博士后研究人员，主要从事地方法治理论研究。

D922.68

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