新型城镇化背景下土地流转问题探讨——以山西省泽州县为例

石耀江，李富忠

（1.山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801；2.山西农业大学软件学院，山西太谷030801）

新型城镇化背景下土地流转问题探讨
——以山西省泽州县为例

石耀江1，李富忠2

（1.山西农业大学资源环境学院，山西太谷030801；2.山西农业大学软件学院，山西太谷030801）

泽州县积极贯彻落实科学发展观，以建设全国生态县为契机，大力开展生态创建工作，通过土地流转，实现农业规模化产业化发展，推进了特色农业生产，同时也让一些贫困村走出了生活的困境，带来了实现小康的希望。对泽州县土地流转中存在的问题进行细致深入的探索，同时对影响泽州县土地流转的因素进行了系统分析；最后针对泽州县土地流转中存在的问题提出了相应的解决方法。研究新型城镇化建设背景下的土地流转问题，可为晋城市两型农业建设提供重要的实际经验，为进一步加快泽州县经济转型和跨越发展提供决策性借鉴和建议，为促进晋城市泽州县土地流转和经济协同发展提供一些意见。

土地流转；新型城镇化；农村土地

泽州县具有丰富的土地资源、乡土人情，同时还有政府多年鼓励提高农业科技质量、发展现代农业的政策支持，因此，一直走在山西省现代农业发展的前列。但目前存在的农业生产现状与国家要求的现代农业的标准存在一定的差距。

本研究对泽州县在新型城镇化建设过程中，土地流转对新型城镇化建设的重要意义进行剖析，以发掘当前泽州县在新型城镇化建设中土地流转存在的问题，并提出一些可以有效地改善农村环境、促进乡镇形象建设，提高环境竞争力以及可以有效带动农村环境保护工作、实现泽州经济发展与环境保护“双赢”的措施。

1 泽州县土地流转方式和经营模式

在我国，农村土地流转有着丰富的内涵，经过统计可以通过图1详细展示。在本研究中，农村土地流转指的是农村土地使用权的流转。

目前，泽州县的土地流转方式主要有转包、出租和互换3种方式。经营模式可分为4种情况。

第1种是流转双方在村委的指导下直接签订流转合同，如北义城镇程沟村，由“泽州县聚丰惠民农业专业合作社”与农民直接签订合同，流转面积10 hm2，流转期限5 a，每公顷每年给农户9 750元，主要种植蔬菜。这种模式占整个土地流转的20%左右。例如坐落在圪套村的天天鲜农业专业合作社，目前对于承包的土地，每年每公顷给予农户7 500元的补贴。村里的青壮劳力从土地上解放出来后，纷纷走出家门从事其他产业增收致富，而天天鲜农业专业合作社则开始成批购置农业机械，实现了土地的高效集约生产。现在超过87 hm2的土地种植，运用机械化只需要9个职工就可以全部耕种。合作社仅玉米就种了多于47 hm2，收获35万kg，加上大豆、小麦、油葵等在内，年产值可以突破百万元。

第2种是委托流转，即原承包农户方在依法、完全自愿的基础上，通过书面的形式委托本村村委或中介组织，将原承包农户手中的土地经营权统一流转给种田能手、合作社或者农业龙头企业，村委不收任何费用，流转的收益全部归原承包农户所有，村集体要督促承包经营主体每年在规定时间内缴清流转费用。如金村镇的赵庄村、高都镇的北街村、周村镇的下町村等都采用此种模式。这种模式占整个土地流转的30%左右。

第3种是村集体将农户承包的土地流转回来，实行统一经营的模式，每年给农户支付一定数量的流转收益，巴公一村、金村镇霍秀村、南村镇东常村等都采用这种模式。该模式占整个土地流转的20%左右。

2010年，在村党支部、村委会的号召下，该村20余农户联合组建了“东鑫旺”农牧开发有限公司。公司总投资1 300余万元，公司占地总面积为4 hm2，建筑面积达到了7 000多m2，目前存栏肉牛520余头。同时，该村还接受本村村民及相邻村庄农户流转的多于67 hm2的土地，解决了80余名农民就业。“东鑫旺”农牧公司在实现农业规模化、科学化、现代化的同时，还积极消除农民对能否进厂务工的担忧，专门为一些年龄较大、无法从事重体力劳动的村民创造了就业机会，从而彻底解决了“农民工人”上班与种地的矛盾，真正实现了劳动力在本村就地就业。

第4种是流转双方自愿协商，达成一致意见，部分农户之间签订简单的协议，多数就是口头告知对方让其耕种，不签订任何协议和合同，这种情况多数在边远山区，地块面积小、农业基础设施薄弱，不便规模经营，一般时间也较短，也不报村委备案，随意性较大。该模式占整个土地流转的30%左右。

2 泽州县土地流转取得的主要成果

2.1 有效减少了土地纠纷的发生

在农村地区，为了生活大多数年轻人会外出打工，剩下的年长者，不能打理大面积的土地。在土地流转标准化前，由于一些农户家庭主要劳动力都选择外出务工和经商，导致家乡自己承包土地无人耕种。流转后，农户把承包的土地流转给合作社、龙头企业或者农业大户等[1]，双方按照法律流程签订了土地流转合同，在法律上对双方的权利和义务进行了明确规定，有效缓解了土地流转无序的混乱情况，使农民的土地承包经营权有了实实在在的保障。

2.2 促进农村劳动力转移，提高农民收入

一是土地流转给合作社、公司、龙头企业或专业经营大户，使农民在不需要投入任何成本的情况下，仍然可以通过流转的土地获得稳定收益。二是可以使当地劳动力得到进一步的解放，使一些有手艺、善经营的农民可以有机会到外地务工或自行创业。三是由于农业的劳动密集度高，用地单位还为当地农户提供了新的就业岗位，一定程度上使农民收入得到增加。

2.3 有效改善农民收入，加快农民脱贫致富

根据我国贫困人口的分布情况可以发现，我国的贫困人口大多都集中在边远地区、革命老区等农村地区，为了能共同实现全面建成小康社会的目标，全国上下正在打响精准扶贫的攻坚战[2]。泽州县的柳树口镇圪针掌村，在泽州县政府和相关部门的支持下，积极探索可以实现整个村全部脱贫的办法和措施，发现并紧紧抓住“蔬菜大棚”这个可以实现农民增收的好点子，已经初步走出一条产业脱贫的新路子[3]。为了脱贫产业能够实现长远发展，从一开始圪针掌村就拒绝采用传统的大集体做法，运用了新型的“合作社＋贫困户”的经营模式。联合有关方面组织共同成立了泽州县华逸农业专业合作社，贫困户主要通过在蔬菜基地务工来获取一定的收入，然后根据员工产量给予提成，这种形式充分调动了农民生产的积极性和责任心。到2015年10月为止，一共有25人参与到了大棚种植管理当中，参与大棚管理的人每人每月平均可以获得800元的收入，一年下来收入可以累计达到6 000元。此外，合作社还负责为贫困户提供技术支持，不定期地对其进行蔬菜种植技术培训。贫困户将自己手里的土地流转出去，不仅可以获得土地流转的收入，而且可以获得参加工作的另一份收入，降低了经营土地的风险，有利于实现土地效益最大化。

3 泽州县土地流转过程中存在的问题

3.1 农民认识尚有偏差

泽州县是传统的粮食生产县，祖祖辈辈传承下来，以家户为生产单位的小农经济已经刻在了百姓心中，农民对土地已经产生了依恋且有着很深的情感，在他们的思想中认为只要手里握有土地，他们的生活就还有保障，他们宁愿自己粗放经营，甚至宁愿土地撂荒，也不愿将土地流转给别人[4]。还有一些农民认为，一旦将手中的土地流转出去，就会失去土地的承包权，特别是担心土地发生流转后，合作社会对土地进行整理，会清除掉原来划分的土地界限，等到合同到期后，由于界限不清晰难以收回自己原来的土地[5]。随着国家逐年加大对农村土地的关注，大力实施了一系列支农惠农政策，使得农村土地价值进一步提升，导致不少农户对土地的依赖性更加增强，使得流转费用越来越贵、农村地区土地流转越来越困难。

3.2 流转程序还存在着不规范的地方

现实中，土地流转的不规范主要表现在手续还不是很完整，特别是农村村民之间的土地流转，由于双方村民之间互相认识甚至特别熟悉，所以，很多都没有签订流转协议或合同等具有法律效应的纸质文件，甚至有的农民只是依靠口头承诺就进行了土地使用权的转移，流转过程呈现出自由性和随意性，完全没有法律依据[6]。根据调查了解发现，大部分流转合同都没有在村委备案，比较容易引发不必要的合同纠纷。

3.3 扶持政策仍有缺位

一是资金扶持力度不大。近年来，虽然省、市、县加大了对农业产业的资金扶持和技术指导，但是对农村土地规模流转经营没有出台有效的激励政策；政府对规模种养大户、合作社、农业龙头企业在基础建设、税收优惠、资金投入等方面的扶持、帮助还相对较少。二是信息沟通渠道少，无法满足流转需要。从泽州县全县土地流转的总体情况来看，大多数村由于流转的土地面积较小，信息统计工作存在缺报漏报的现象，再加上在乡镇土地流转服务中心，人员缺乏和信息服务平台利用率不高，致使有流转意向的双方难以对接。三是缺乏跟踪服务措施。对于土地流转当事双方，一要保障土地流转协议的客观合法性和长期性，由于农业项目周期长、见效慢，不能因经营方原因随意变更，损坏群众的根本利益，也不能因土地流转农户个人因素，随意增加经营方的负担；二要跟踪监督和服务体系要完善，以做大做强农业产业为保障，以保障土地流转双方权益和增加农民收入为目的，加强农业技术、信息畅通、权益履行的服务对接。

3.4 保障政策还没有形成配套

多年以来，虽然在农村养老、医疗、社会救助等社会保障体系方面投入了大量的人力物力财力，但是仍然存在不完善的地方，现有的保障和福利体系使得外出务工的农民仅仅可以负担一般性的生活开支，子女上学、农户口粮、生病就医等项开支大多还得依靠土地收益[7]，他们都将土地看作最基本的生活保障，特别是岁数比较大的农民，由于观念还未转变，所以对土地的依赖性比年轻人更强，虽然现在他们的精力和能力已经不可能经营好承包地，但是仍然不愿意将手中的土地流转出去，所有这些因素对流转土地规模化经营产生了一定的障碍。

4 改善土地流转现状、促进经济社会建设发展的政策建议

4.1 加强政策、法律的宣传，提高村干部对土地流转工作重要性的认识

加大力度对土地流转政策做进一步的宣传，努力将《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律法规和政策宣传到村到户，特别是中央的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》[8]，与相关部门积极配合做好土地合理流转有关政策的宣传和培训，特别是对农民群众主体的宣传引导。一是要增强干部群众关于土地流转对新型城镇化建设重要性的思想认识，探索建立能够满足当地经济状况的土地流转市场，尊重农民的土地流转主体地位。二是努力提高土地流转管理者和服务从业者关于土地流转方面的管理和指导水平。鼓励发展有特色的价格评估、合同签订、纠纷调处、跟踪监督指导等服务[9]，通过逐步摸索、引导、规范、支持，推进农村土地合理有序流转。三是政策引导、示范带动、提供信息，搞好协调组织等工作，同时要尽快完成泽州县农村土地承包经营权确权相关工作。针对农村土地法律薄弱的问题，可以与法律部门合作，开展农村法治宣传活动，明确界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系，重点对农户土地承包经营权和农民财产权等关系农民切身利益的法律，进行讲解和宣传。

4.2 健全完善农村土地流转管理办法，规范土地流转工作

要完善好原有的《泽州县推进农村土地承包经营权流转的实施意见》，积极完善泽州县土地流转的规范性文件，并及时规范实施，让农民明白“流转”不等于“流失”，流转的是使用权而不是承包权。坚决保护本集体内土地承包人的合法权益，使他们没有后顾之忧，放心进行土地流转。同时要规范土地流转程序，强调流转前的协议或合同的协商签订，注重土地流转协议或合同的建档，加强土地流转后的跟踪服务，包括流转出土地农户的流转费及时兑现和农业合作社、农业企业的管理、技术、生产、销售的有效服务，确保土地流转协议或合同的正常履行和土地性质的根本不变。在已经获得现有成绩的基础上，继续发挥阳光农廉网平台的信息服务功能，不断增加新型的服务内容，将农业科技知识、农产品市场信息、涉农事项办理程序、土地流转服务等信息全部纳入管理，切实使阳光农廉网最大程度发挥效用。加强政府及第三方对集体经济组织、个人或者企业在农地流转过程中的监管，制度上强化监督管理，建立健全更为严格的土地用途管制制度，严防私下占用、转用农业用地的违法行为[10]。

4.3 发挥好各流转机构的职能

继续扶持“土地流转服务中心”或“仲裁委员会”等流转机构的兴建，并努力发挥这些机构的作用。土地流转难免会有纠纷，纠纷由谁来解决，到哪里解决，如何解决，这些问题不仅是老百姓关心的问题，也是土地流转管理者思考和努力解决的问题，只有妥善处理出现的矛盾纠纷，才能使农民满意，才能有效改善服务水平，当地土地流转市场才能得到健康发展。这方面可以学习和借鉴阳城开展土地纠纷仲裁的有效做法和成功经验，建立“土地流转服务中心”或“仲裁委员会”，健全组织机构，充实人员队伍，确定办公地点，并优化办事机制，提供充足的经费支持，充分发挥机构的职能和工作人员的价值，最大程度使农民群众的合法权益得到保障[11]。

4.4 加强对合作社和相关农业企业的大力扶持

合作社和农业企业的生产经营状况和效益的好坏直接关系到土地流转经营能否健康发展和被流转土地农民合法权益能否得到保障，要加大扶持力度，特别是要针对性地制定土地流转农业企业和服务体的扶持政策，加强农业融资平台、农业基础设施建设、农产品市场对接等方面的服务和优惠政策。对大规模的土地流转，可以借鉴其他地方的成功做法，一般每流转6.67 hm2土地，政府给予相应的启动资金。政府要对规模土地流转经营户给予一定补贴，加强在基础设施建设、农产品加工技术、市场准入等方面的帮扶力度。同时，土地要想真正产生效益，就必须积极引导农民，使组织化程度得到提高，让农民能够拥有集中土地、运作土地的能力，努力培养出农村规模化经营所需要的高素质农民工，实现公司与农户的双赢。

5 结论

泽州县在新型城镇化社会建设方面取得了丰硕的成果，将农业与旅游、教育、文化、健康等产业深度融合，实现了全面协调可持续发展。利用农村“合作社+贫困户”和生态旅游产业的结合，顺利帮助柳树口镇圪针掌村摆脱了贫困，为泽州县精准扶贫积累了宝贵经验。这些成绩的取得得益于土地流转的有利支撑，但是在发展的过程中还是存在许多问题：农民认识尚有偏差、土地纠纷难解决、流转程序还存在着不规范的地方、扶持政策仍有缺位、保障政策还没有形成配套等问题，为此提出了促进泽州县土地流转健康发展的建议，并构建提高土地流转绩效的保障机制，以期对晋城新型城镇化建设起到一定的作用。

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Discussion on Land Circulation Problems under the Background of New Urbanization—Based on Zezhou County of Shanxi Province as an Example

SHI Yaojiang1，LI Fuzhong2

（1.College ofResources and Environment，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China；2.College ofSoftware，Shanxi Agricultural University，Taigu 030801，China）

In recent years,Zezhou county have further implement the scientific concept ofdevelopment,to build national ecological county as an opportunity to vigorously carry out the ecological creation,through the land circulation,industrialization of agriculture to achieve large-scale development,promote the characteristic of agricultural production,through the land circulation,make some funding out ofthe predicament oflife,has brought hope to realize well-off.In this paper,the Zezhou existing problems in land circulation detailed in-depth exploration,and the effect factors of Zezhou county land circulation system is analyzed.Finally,based on Zezhou county land circulation problems,the paper puts forward the corresponding solutions.Research new urbanization construction under the background of land circulation problems,will provide important practical experience for two type of Jincheng agricultural construction,for further speed up the Zezhou decision-making reference and suggestions,and for the development of economic transformation and cross,to promote the Jincheng Zezhou city land circulation and the coordinated development ofeconomy provides some suggestions.

land circulation;newurbanization;rural land

F301.1

A

1002-2481（2017）03-0453-05

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.03.33

2016-10-17

国土资源部土地整治中心项目（201311088）

石耀江（1990-），男，山西长治人，在读硕士，研究方向：土地经济与政策。李富忠为通信作者。