为进城落户农民建立“三权”退出通道

国务院发展研究中心农村经济研究部部长 叶兴庆

为进城落户农民建立“三权”退出通道

国务院发展研究中心农村经济研究部部长 叶兴庆

随着农村人口进城就业和落户越来越多，如何处置这些人在原籍的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权(以下简称“三权”)，逐渐成为各方关注的焦点。集体成员拥有的以成员权为基础的财产权利缺乏流动性的问题不解决，不仅影响农业经营规模的扩大和农业现代化的推进、农村建设用地有效利用，而且影响新型城镇化的持续发展。而要解决这个问题，必须对“三权”的权利属性、维护和转让“三权”的利弊进行深入分析，以此为基础提出“三权”转让的总体思路。

一、“三权”是以成员权为基础的财产权利

我国农村集体所有制，是20世纪50年代中后期逐步形成的一种公有制，既不同于我国城镇集体所有制，也不同于共同共有、按份共有、总有等其他团体所有制。1962年中共八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》后，“三级所有、队为基础”的农村集体所有制得以最终确立。改革开放以来，农村集体所有制的实现形式发生了重大变化。经过长期发展演变，目前我国农村集体所有制的核心制度安排是：土地等集体资产的权利主体是成员集体，行使主体是集体经济组织或村民自治组织，成员个人不能独立行使所有权、不能请求分割土地所有权；集体成员新出生子女“天赋成员权”，通过合法婚嫁、收养等也可以取得成员权，成员权不得买卖、继承，集体经济组织不能剥夺成员的成员权、不能开除其任何成员，成员权没有明确的退出机制；以成员权为基础的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等财产权利具有双重属性，既具有身份属性、又具有财产属性，身份属性决定了其只能由本集体成员拥有、在本集体成员间流转，财产属性决定了其需要通过跨成员边界流动以充分体现其市场价值，这两种属性既对立统一、又消长变化。

随着改革的深入推进，成员权正在遭遇重大挑战：

一是获得成员权并不能立即获得土地承包权。20世纪80年代中期，贵州省湄潭县就实行承包期内“生不增、死不减”。从全国看，20世纪90年代中期开展第二轮土地承包，承包期延长为30年，并要求承包期内不作大的调整。党的十七届三中全会《决定》进一步提出，现有土地承包关系保持稳定并长久不变。这意味着，在承包期内新获得成员权的人，并不能立即获得土地承包权；只有在开展新一轮承包时，成员权才有意义。四川省成都市“确实权、颁铁证”后无期限地“生不增、死不减”，更意味着成员权不再包含土地承包权。

二是获得成员权并不必然能获得宅基地使用权。一些地方将新增建设用地计划指标优先分配给基础设施、工业和城市建设，农村集体经济组织难以获得计划指标，符合分家立户条件的集体成员难以获得宅基地指标。在一些地方的城市规划区内，已多年未分宅基地。

三是获得成员权并不必然获得集体收益分配权。一些地方实行股份合作制改革后，实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的股权固化、静态化管理，新获得成员权的人不再能获得集体资产股权。一些地方为缓和矛盾，规定新获得成员权的人可以配股，但这部分人的权利受到很大限制，其成员权的含金量明显低于老成员。

四是更加倾向于将成员权授予家庭而非个人。除宅基地使用权历来是以家庭为单位授予的外，土地承包权虽然分配时要以当时的家庭人口为基础，但却是确权到户、一户一证；近年来，一些地方在完善集体资产股份合作制改革时，也强调将股权确权到户、一户一证。以户为单位授予成员权，表明“三权”等以成员权为基础的财产权利，是家庭共有财产。这样，“无地人口”等问题就失去了法理基础，家庭人口的增减不影响该家庭已经获得的成员权、以成员权为基础的各项财产权利。

五是成员权与户籍脱钩。在传统集体所有制下，成员权与户籍捆绑在一起，获得户籍意味着自动获得成员权，失去户籍则自动失去成员权。但现在情况有了很大变化，即便是全家进城落户的家庭，也可以继续保留土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等单项成员权，乃至完整的集体成员权。

成员权的这些变化，势必要对“三权”等以成员权为基础的财产权利带来深刻影响，特别是对“三权”的身份属性与财产属性的消长变化带来深刻影响。

为进程落户农民建立三权退出通道

二、“三权”处置的认识纷争与政策演进

自2003年以来，相关法律和政策文件在“三权”处置问题上经历了从重保障功能到重财产属性、从直面“一权”到直面“三权”、从强调“维护”到强调“转让”的演进过程。

（一）从重保障功能到重财产属性

2003年颁布施行的《农村土地承包法》规定，承包期内承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或允许其依法进行土地承包经营权流转；承包期内承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方，承包方不交回的发包方可以收回承包的耕地和草地。这一法律规定的认识逻辑是：土地承包经营权是一种社会保障，大城市的社会保障水平要好于小城镇，因此进入大城市的必须交回土地承包经营权、进入小城镇的可以不交回。这一认识逻辑产生了广泛影响，不少人认为进城落户农民不能“两头占”，不能既享受城市户口的福利又享受土地承包经营权等农村人口的好处。尽管2007年颁布施行的《物权法》将土地承包经营权界定为一种用益物权，但一些地方仍规定，农民进城落户必须以放弃土地承包经营权和宅基地使用权为前提。直到《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(2011年2月)明确提出，“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民本人的意愿，不得强制或变相强制收回”后，事情才有了转机。农民进城落户后享受城市公共服务，是其公民权利；“三权”是其财产权利。不能要求进城落户农民以其财产权利交换公民权利。从看重“三权”的社会保障功能和身份属性，到强调其财产权属性，是一个重大突破，对如何处置“三权”具有决定性影响。

（二）从直面“一权”到直面“三权”

“三权”并非从一开始就作为一个整体引起关注。最初引起关注的是农民进城落户后的土地承包经营权怎么处置，《农村土地承包法》首次给予了正面回应。随着农民进城落户逐渐成为一些地方追求的目标，其宅基地使用权如何处置也成为政策关注的焦点。2011年发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，首次将宅基地使用权与土地承包经营权并列，强调尊重进城落户农民的处置意愿。后来人们发现，城郊农村有较多集体经营性资产，其收益如何分配，部分成员“村转居”、获得非农户籍后能否继续参与分配，也需要予以回应。因此，党的十八大《报告》首次将土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权并列，强调要维护“三权”。由此可见，随着城镇化的深入推进，需要处置的以成员权为基础的财产权利在逐步增加。

（三）从强调“维护”到强调“转让”

如何处置“三权”有两种政策取向，一是强调“维护”，主张进城落户农民继续持有；二是强调“转让”，主张进城落户农民交回、放弃、退出或转让基于成员权的各项财产权利。强调维护“三权”，有利于保持农村社会结构的稳定性，为进城落户农民留有退路，减轻社会转型的震荡，但不利于解决农地的细碎化和控制农产品的土地成本，不利于“空心屋”和“空心村”的有效利用，也不利于进城落户农民财产权的变现。强调转让“三权”，有利于土地流转和规模经营、促进农业转移人口市民化、提高农业转移劳动力的利用率，有利于提高闲置农房和宅基地的利用率，也有利于满足部分城镇居民下乡生活的需求，但对农村集体所有制和农村社会管理制度的冲击较大，也不利于控制城乡建设用地总规模，特别是“三权”转让的受让人范围扩大到非本集体成员时更是如此。维护与转让“三权”的利弊权衡并非一成不变，既与工业化城镇化进程有关，也与考虑问题的角度和价值取向有关。

从实际的政策演变来看，起初更多地强调“维护”。2003年颁布施行的《农村土地承包法》，强调了维护进入小城镇落户农民的土地承包经营权；2011年发布的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，甚至突破了进入地级及以上城市落户必须交回承包地的法律规定；党的十八大《报告》将“维护”的政策取向推到了一个新的高度。党的十八届三中全会《决定》虽然在赋予农民更多财产权利方面作出了许多具有突破意义的部署，但在“维护”与“转让”之间并未表现出明确的政策取向。2015年发布的《深化农村改革综合性实施方案》，首次明确提出了“退出”的构想，要求“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”，“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。2015年出台的党的十八届五中全会《建议》，明确要求“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益”，不仅将“探索”和“在有条件的地方”的审慎立场调整为“支持引导”的积极立场，而且将“退出”调整为“转让”。2016年发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，将党的十八届五中全会《建议》的相关部署进一步细化，不仅重申了“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，并支持引导依法自愿有偿转让”的政策主张，而且提出了“开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出试点”和“严控农村集体建设用地规模，探索建立收储制度，盘活农村闲置建设用地”的新要求，使上述政策主张更加具有可操作性。

三、按分步走策略稳妥有序开启“三权”转让通道

总体判断，部分地区、部分群体“三权”转让的条件已经成熟。贯彻落实党的十八届五中全会《建议》和“十三五”规划纲要精神，支持引导进城落户农民转让“三权”的基本思路是：

（一）按宅基地使用权、土地承包权、集体收益分配权的顺序，依次扩大转让改革的尺度

这三项权利对农民的重要性程度不同，转让后对农村社会形态可能带来的影响也不一样，因而改革的尺度应有所差异。集体收益分配权更接近完整意义的财产权利，特别是按照党的十八届三中全会《决定》的要求“积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”后，其流动性大大提高，可以实行更大尺度的转让改革。土地承包权对进城落户农民的生计保障作用大幅下降，所能产生的地租收入在进城落户农民总收入中的占比大幅下降，可以实行较大尺度的转让改革。宅基地使用权对进城落户农民而言，既是乡愁所系，也在一定时期内具有较强的保障功能，其转让改革应较为审慎。

（二）按一般农村、城郊村、城中村的顺序，依次扩大转让改革的力度

不同类型农村“三权”的存在形态差异较大，对转让改革的需求迫切程度不同，转让改革的力度也应有所不同。城中村的农民就业和生活的稳定性高于其他进城落户农民，集体经济组织承担的公共产品供给职能逐步移交给了政府，所在社区日益接近于城市社区，一般不存在承包权转让问题，矛盾的焦点集中在宅基地使用权和集体收益分配权的资产化上，可以加大转让改革的力度。城郊农村的农民收入来源越来越多元化、非农化的可逆性很低，土地承包权、集体收益分配权的生计保障功能日趋淡化，可以实行较大力度的转让改革；宅基地使用权的财产属性和对农民的重要性较强，也可以实行较大力度的转让改革。一般农村集体经营性资产不多、可分配的集体收益较少，集体收益分配权不是进城落户农民关注的焦点。土地承包权和宅基地使用权的生计保障功能的淡出需要一个过程，作为所有者代表的集体经济组织（多数地方由村民自治组织代行其职能）承担的社会管理职能的剥离更是一个漫长的过程，转让改革有一定的空间，但需要考虑的因素较为复杂。

（三）根据不同地区、不同财产权利，设置不同的受让人范围和优先序

“三权”转让的矛盾焦点，是如何确定受让人范围、能否转让给非本集体成员。受让人范围过小，不利于形成充分反映“三权”真实价值的转让价格；受让人范围过宽，对土地集体所有制和农村社会管理制度、城乡建设规划和地方政府的“土地财政”都将带来巨大冲击。总的原则，应按外部自然人或法人、国家、本集体成员、集体经济组织的顺序，依次扩大受让的优先权。对集体收益分配权而言，应优先由本集体经济组织回购，用于分配或配售给新获得成员权的人，或者通过减少股份数以增厚其他成员股份的分红；本集体经济组织其他成员为第二顺位受让人，但应规定单个成员持股比例不能超过一定限额，防止股权过分集中；在集体经济组织承担的公共产品供给职能已经剥离的地方，在清资核产彻底、评估作价严谨、市场发育充分、信息公开透明的前提下，可以向非本集体成员转让，以引进社会资本，改进治理结构。对土地承包权而言，应从平衡好保护承包权利人利益与促进农业现代化的关系出发，优先由本集体留守农村、从事农业的其他家庭收购，令这些继续从事农业的农户能够逐步扩大土地资源占有规模、成为家庭农场；本集体经济组织为第二顺位受让人，回购进城落户农民的土地承包权后，经过小块并大块等土地整治后，以规模适度、便于耕种为原则对外出租；鉴于“三权分置”改革后土地承包权仍具有明显的身份属性，不宜由社会资本收购，社会资本应只能通过租赁土地进入农业。对宅基地使用权而言，各方利益博弈激烈，应因地制宜确定受让人范围和优先序，在复垦后农业利用价值大的平原农区，应坚持本集体经济组织内部符合分家立户条件的成员才能受让的既定政策，“空心屋”较多、符合受让条件的成员较少的地方，可通过“增减挂钩”、“宅基地换房”等方式实现宅基地使用权的财产权利；在复垦后农业利用价值不大，但生态环境优美、适合休闲度假的地方，在本集体经济组织内部符合分家立户条件的成员享有优先权的前提下，可以通过出让、出租、入股等途径，由外部资本开发利用；在城市规划区内，宅基地使用权不宜由农户单独对外转让，可由集体经济组织在符合规划和用途管制的前提下，参照集体经营性建设用地入市模式，统一开发利用。

（四）加强配套制度建设

“三权”转让涉及面广，牵涉多方利益，需要完备的配套制度和措施作支撑。一是搞好确权。转让的前提是权属清晰。应加快推进股份合作制改革，把集体经营性资产全部折股量化到本集体成员，不设不可分割的集体股。加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。二是设置必要的防火墙。对转出“三权”特别是宅基地使用权者，应规定其必须具备稳定的就业、固定的住所等条件。对“三权”转让的受让者，应规定其必须遵守一定义务，例如土地承包权的受让者必须长期从事农业。三是培育农村产权交易市场。建立健全多层次农村产权交易市场，为“三权”转让搭建交易平台。建立“三权”评估的专业化服务机制，让农民对所要转让的“三权”的市场价值有充分的了解和合理的预期。四是为“三权”转让提供融资服务。由集体经济组织回购进城落户农民的土地承包权和宅基地使用权，面临的突出问题是集体经济组织普遍缺乏资金来源。建议按照“十三五”规划纲要的要求，成立农村土地收储机构，收购和整理进城落户农民转让的承包地和宅基地，由中国农业发展银行给予长期信贷资金支持。