农村土地承包经营权抵押问题初探

张鹤

（吉林大学法学院 吉林长春 130012）

农村土地承包经营权抵押问题初探

张鹤

（吉林大学法学院 吉林长春 130012）

三农问题解决得好坏是关系我国长治久安的大事。解决三农问题需要大量投资，农业基础设施建设和农业资源开发方面的资金缺口很大。这种情况下，农村土地承包经营权抵押成为三农问题的应有之义。它已经不仅是一个法律问题，也是一个经济问题，还是一个社会问题。由于现行金融担保体制下土地承包经营权的抵押存在法律风险、信贷风险以及土地承包经营权难处置等诸多障碍。文章结合实际，梳理了农村土地经营权抵押面临的困境和问题，提出了解决农村土地承包经营权抵押问题的对策建议。

土地承包经营权；抵押；金融创新

习近平总书记指出:“推进农业现代化，要突出抓好加快建设现代农业产业体系、现代农业生产体系、现代农业经营体系三个重点。”当前制约农业经营体系建立，制约现代农业规模经营的一个突出问题，就是资金瓶颈问题。在现代农业经营主体和农业经营者自有资金不足的情况下，金融贷款是一条很好的途径。从笔者掌握的情况看，工商业贷款的抵押基本不存在障碍，而农业经营主体和农业经营者的抵押问题则是绕不开的问题。土地承包经营权的抵押既是一个法律问题，也是一个经济问题、社会问题。如何使土地这一农业基本资源真正成为农民的财产权，使农民不再为“抵押”而困扰，是值得思索的课题。

一、事关农村改革发展全局和农民切身利益的工作

农村土地承包经营权流转制度是土地制度中的重要组成部分，一套比较完善的土地承包经营流转制度能否最终建立，将直接关系着农业生产的发展、农村经济社会的发展状况。探索开展土地经营权抵押工作,具有重要意义。

（一）开展农村土地经营权抵押是全面深化改革的必然要求。开展好这项工作，可以更好地落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，按照集体所有权、稳定承包权、放活流转权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，有效盘活农村资源、资金、资产，拓宽“三农”融资抵质押物范围，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，缓解“三农”融资难问题，为稳步推进农村土地制度改革，促进农民增收致富和农业现代化加快发展起到有力的助推作用。

（二）开展农村土地经营权抵押是完善农村基本经营制度的基础补充。开展农村经营权抵押前提是完成农村土地承包经营权确权登记。开展确权登记颁证工作，把承包地块、面积、空间位置和权属证书全面落实到户，把土地承包关系用法律凭证的形式固定下来，强化了承包农户的市场主体地位和家庭承包经营的基础地位，不仅有利于农村土地通过抵押顺利进入市场，而且为保持现有土地承包关系长期稳定提供强有力的制度保障。

（三）开展农村土地经营权抵押是破解农业贷款难、促进农民持续增收和现代化农业加快发展的重要措施。农村土地经营权抵押的一个直接作用就是促进农村土地市场的形成，使土地真正成为资本要素。通过开展农村土地经营权抵押，依法确认和保障农民的土地用益物权，夯实农业农村管理和改革的基础，进而通过深化改革，还权赋能，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，这有助于城乡统一土地市场的形成，促进城乡经济和现代农业的发展。

二、农村土地经营权抵押面临的困难

（一）土地承包经营权抵押面临合法性挑战。目前，关于农村土地承包经营权抵押问题的法律规定，集中体现在《物权法》《担保法》《农村土地承包法》及最高院司法解释。《物权法》规定，除买卖、公开协商等方式承包的四荒地等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。这意味着耕地承包权、集体土地使用权、宅基地等相关土地权益及其附着物不能设立抵押权。《担保法》则明确了“禁止耕地等土地承包经营权设定抵押权”。而《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押。”并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法问题的解释》第十五条规定：“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”所以说对土地承包经营权能否抵押，立法并没有做出明确规定，但司法解释的区分也很明确，以家庭承包方式获得的土地承包经营权不能抵押，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押。由此可见，立法关于土地承包经营权抵押的法律规定并不健全，制约了土地承包经营权抵押活动的开展。

（二）土地价值评估机制不完善。农村土地承包经营权价值是金融机构授信贷款额度的基础。目前，很多地方尚无专业的土地承包经营权价值评估机构和具有专业资质的评估人员，缺乏评估流转土地承包经营权价值相应标准和操作程序，办理抵押登记手续困难，土地价值难以准确界定。同时，由于农村土地经营权价值的评估受土地承包经营的时间、自然条件、生产经营项目等因素的影响，实际价值评估存在一定难度，评估难导致了贷款难。

（三）农业经营风险较高。由于农业是弱质产业，抗御自然灾害的能力较差，具有高风险特征，在农业生产和经营的过程中，因受资源条件、自然环境、市场因素等不利因素影响，土地流转后，自然风险和市场风险等对农业造成的危害将加大。由于现阶段农业保险业务没有全面展开，目前农村风险补偿机制并不健全，农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等政策扶持力度不够，遇到较大自然灾害或市场变化，靠天吃饭的局面不好扭转，金融机构开展土地经营权抵押贷款业务风险较大。

（四）农村信用体系建设不完善。从近两年一些地方开展“土地经营权”抵押贷款的实践看，开展“土地经营权”抵押贷款的初衷和主旨是支持三农服务于三农，让农民受益，助力农村经济发展，改善农户经济水平，但在工作实施过程中遇到了一些困难和阻力，直接影响了“土地经营权”抵押贷款工作的开展。而且有的农户未经土地流转平台依法登记而私自流转土地，造成土地流转平台登记数据失实失准，金融机构按照平台登记情况受理土地经营权抵押贷款后，导致抵押土地实际上已经被流转他人。

三、农村承包土地经营权抵押贷款的试点实践及启示

国家高度重视农村承包土地经营权抵押贷款工作。从笔者调查的海伦市、兰西县的试点实践看，积累了很多有益的经验可供借鉴。比如海伦市把土地流转及规模经营作为经营权抵押的基础条件，把农村土地承包经营权确权登记颁证作为经营权抵押的前置要件，把依法规范和有序交易作为经营权抵押的核心内容，制定了《海伦市农村土地承包经营权抵押登记暂行办法》，完成了农村产权交易服务平台建设，有针对性地开展农村产权交易服务，尝试开展了农村土地承包经营权的抵押融资登记业务，取得了很好的效果。又如，兰西县严密制度程序依法进行土地确权登记颁证，加快推进土地流转和规模经营，成立了土地流转服务机构，规范流转合同，规范流转程序，完善健全相关手续，加强土地流转合同管理，防止因流转合同的规范等原因印发矛盾和纠纷。同时规范土地经营权抵押贷款程序，对确权、登记、发证、备案、评估、贷款、监督与处置等方面进行了详细规定。并要求所有贷款主体参加农业保险，规避因灾损失风险。这些都给我们带来很多有益启示。基于此，笔者提出如下对策建议。

（一）加快健全土地经营权抵押的法律保障。立法机构应尽快适应《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》的相应规定，适应农村金融改革的实践，适应农村的现实需求，从法律层面进一步放开对农村土地承包经营权抵押的相关限制，完善相关配套政策，明晰权益，赋予农民更加充分、完整且有保障的农村土地承包经营权。

（二）积极构建农村土地承包经营权抵押的支撑机制。建立和完善金融支持机制。如果没有金融支持机制，农村土地承包经营权抵押贷款就无法落到实处，拓宽农村融资渠道就成为一句空话，农村金融机构应研究和出台业务相关配套政策和措施，设计合理的信贷产品，以便顺利开展此项业务。培育专业的农村土地评估机构。专门的登记机构可以明确产权。专业的土地评估机构可以科学合理地评估土地承包经营权的实际价值，既保障农户利益也维护了金融机构的资金安全。完善农业生产保障机制。保险部门应在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低金融机构发放土地承包经营权抵押贷款的风险，还可利用农村担保机构分担抵押贷款风险。

（三）夯实土地经营权确权登记的基础工作。农村土地承包经营权确权登记是农村土地承包经营权抵押、担保的重要基础。应严格执行农村土地承包经营权确权登记的有关操作操作规程，从成立组织到宣传动员、培训人员、调查摸底、农户申请、制作调查工作底图、现场指界确认、问题修补、制作宗地图、农户确认、结果公示、结果审核、建立登记薄、建立数据库、资料归档、颁发权证、成果验收等工作流程，确保一个环节都不能少，一个步骤都不能漏，保证登记成果的完整、真实和准确。严禁发生侵害人民群众合法权益的行为，依法保护农民对承包土地的占有、使用和收益权。

（四）完善农村土地经营权公平交易平台。建设农村产权交易（土地流转）服务平台，是加快农村土地流转、培育新型农业经营主体和发展规模经营的客观要求，也是开展土地承包经营权等产权抵押的有效载体。应加快健全农村土地流转服务体系，推进土地流转信息化、网络化管理服务，尽快形成信息顺畅、运转高效、服务规范的土地经营权流转交易市场，设立土地承包经营权流转信息联络、法律政策咨询、项目资质审查、收益评估、合同签订和鉴证、产权抵押、纠纷调节等功能窗口，为农民和新型经营主体提供一站式服务。应积极拓展土地流转市场服务功能，依托土地流转平台和服务体系，健全土地流转信息发布制度、流转合同备案审查制度、价格形成制度、土地用途监管制度、纠纷调解仲裁制度、产权抵押贷款制度、风险预警制度和档案管理等制度，有效规范土地流转和抵押贷款的程序及行为。

（五）营造土地经营权抵押的服务环境。严格经营权抵押审核。加快建立农村土地经营权等抵押登记制度，完善抵押登记的程序和办法，及时审核农民土地承包经营权、土地流转经营权的真实性、合法性，避免出现农户违规抵押和重复抵押。协助履行抵押贷款程序。相关部门应协助搞好农村土地经营权价值评估，及时出具评估报告，办理抵押贷款手续。及时协助金融机构严格审核借款人资格、现场查看抵押物、开展贷后检查、严格监控借款人信贷资金运用等情况，切实防范和化解贷款违约风险。及时帮助化解不良贷款。对抵押人无法偿还贷款的，相关部门应协助金融机构履行土地再流转手续，利用农村土地流转服务平台流转抵押土地经营权，并将流转土地所得价款用于偿还抵押贷款本息。积极开展信用评级。尽快建立健全农户信用信息系统，为农户、家庭农场、农民合作社、农村企业等经营主体健全电子信用档案，为金融机构开展贷前调查和评级授信工作提供信息支持。对守信农户和新型农业经营主体给予更多的政策性资金、项目扶持，不断激励农民增强信用意识，改善农村信用环境，持续扩大信用贷款发放规模，满足广大农民及新型农业经营主体对信贷资金的需求。

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[4]吕维峰.在全省农村土地承包经营权确权登记颁证推进会议上的讲话[R].2016.9

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[责任编辑 王占峰]

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2095-0438（2017）05-0040-03

2016-12-06

张鹤（1983-），女，黑龙江绥化人，绥化市直机关工委干部，吉林大学法学硕士在读，研究方向：民商法。