我国社会主要矛盾新判断与税收使命

◆武靖国

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”社会主要矛盾判断的变化，是党的执政理念保持先进性的生动体现，是党对我国经济社会文化历史性变迁的科学回应，当然也为政府及各个领域的工作提出了全新命题和重大任务。税收作为国家参与资源配置的特殊分配关系，在应对社会主要矛盾过程中承担着重要使命。我们需要立足税收，着眼大局，认真思考税收在新时代、新形势下的职能和定位。

一、对社会主要矛盾新判断的理解

矛盾规律或者说对立统一规律，是马克思主义唯物辩证法的核心内容。运用矛盾规律分析不同阶段的社会主要矛盾、次要矛盾以及各种矛盾间的关系，据此确定路线方针政策，是中国革命和国家建设的成功经验。改革开放后，党中央认为社会主要矛盾不再是“阶级斗争”，而是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。在这一判断基础上，制定了以经济建设为中心的基本路线，实现了近四十年的高速发展。但是，社会矛盾总是在动态变化、不断演进。十九大报告中对我国社会主要矛盾判断出现了历史性变化，背后蕴含着深刻的现实意义。可以通过以下三个“变”与“不变”来理解这一判断的内在含义。

（一）我国基本国情没有变化，但社会主要矛盾出现部分质变。人类社会总是处于千变万化之中，各种矛盾之间、矛盾的对立面之间时时刻刻都在发生变化。在某个阶段，社会主要矛盾只有一种。但事物发展都有一个从量变到部分质变再到质变的过程。随着历史背景变幻和形势发展，次要矛盾有可能发展成主要矛盾，这是从量变到质变的过程。同样，社会主要矛盾的表现形式也会随着历史演进出现新鲜特点，这是从量变到部分质变的过程，是实现质变之前的必经阶段。改革开放以来，我国经历了长期迅速发展。到现今为止，至少在两个方面已经发生明显变化：一是生产力水平在某些领域达到世界先进水平，“落后的社会生产”的时代总体上成为过去。二是人们的物质需要总体上得到了满足。我国已经构建了相对完善的社会主义市场经济体制。与以“短缺经济”为特征的计划经济不同，市场经济往往以“过剩经济”为常态。市场经济通过价值规律和自由竞争实现供求平衡以及资源优化配置，人们对消费品的需求自然得到满足。而且，随着市场经济下企业家精神的迸发，不但能够满足消费者显性物质需求，还能挖掘潜在需求，甚至“创造”新兴需求。不过，十九大报告又特别指出：“我国社会主要矛盾的变化，没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变”。社会生产力虽然达到新水平，社会主要矛盾虽然出现新情况，但这仅仅是阶段性的部分质变，距离生产力和生产关系整体质变还有很长的过程。应该看到，除非国际、历史环境出现剧烈改变，在社会主义初级阶段以及整个社会主义全过程，社会根本矛盾的内在属性都很难发生实质性变化，这决定着社会主要矛盾在性质上一直是人民内部矛盾，即人民需求与社会供给之间的矛盾。所变化的仅仅是社会主要矛盾的主要方面即生产力发展水平，这种变化对原有主要矛盾的解决状况、需求侧的增长状况以及供给侧的满足状况都提出了新的变革要求。十九大报告的阐述，体现了党中央对我国社会发展状态的科学判断以及准确把握，对于确定治国理政思路，采取符合阶段发展水平的政策具有根本性指导意义。

（二）宗旨与初心始终坚定，但人民对美好生活的需求更加复杂多元。中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务。十九大报告强调“不忘初心，牢记使命”是对根本宗旨的强调和阐释。宗旨和初心未变，但人们对美好生活的需求不断变化，这对党的治国理政能力提出新的挑战。基本的温饱与安全需要是刚性需求。客观地讲，这类需要相对较容易满足。因为市场经济体制可以自动满足衣食住行等物质需要，而且利用各种力量进行社会综合治理，维持相对安全的社会秩序也是党的工作优势。但按照需求层次论，基本需求得到满足后，人们会追求自我尊重、价值实现等更高层次的需要。相对于刚性需求，这类高层次需求更加多元、复杂、难以琢磨。说其多元，是因为它既掺杂着物质需要，又特别注重文化即精神需要，同时还包括政治上的权利或公平需要，以及社会上的被尊重或自我实现的需要。说其复杂，是因为人的各种需要始终处在变化之中，人们不断进行纵向、横向的比较评价，需求总是“水涨船高”，所以这些需求很难用简单的“满足”或“不满足”加以衡量。说其难以琢磨，是因为这类需求的满足更多的是一种主观感受。西方经济学中的“基数效用论”和“序数效用论”认为，消费品的效用满足程度可以计量或者排序。“社会福利函数”理论认为，个体的福利效用可以加总形成社会整体福利。但后来人们发现，大多数的效用满足难以用数字衡量，也不可能进行简单化的加总，有时候甚至连消费者自己都难以说得清。如何更“充分”地满足柔性的、变化的、难以衡量的需要，无疑是一个重大课题。更为困难的是，我国人民的整体需要呈现出严重的发展不平衡。在社会生产力巨大发展的同时，仍有一些地区处于贫穷落后状态；在一些地方人们追求高层次文化精神需要的同时，贫困地区的居民仍然在为温饱奔波。“促进人的全面发展、全体人民共同富裕”是党的执政目标。要实现共同富裕，就必须着力解决城乡、区域、群体间发展不平衡问题，使得无论城市乡村、内地沿海的人们都能更好享受到发展成果；要促进人的全面发展，就需要努力改进制度、完善法律、优化生态环境，使得人的政治权利、精神文明、社会环境发展得更加和谐充分。

（三）基本路线坚持不变，但把握规律、治国理政的能力要不断进步。既然我国处于社会主义初级阶段的基本国情没有变化，那么与此相适应的基本路线仍将长期坚持下去。“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放”的基本路线，是党在社会主义建设中长期摸索和曲折探索的结果，它凝聚了正反两方面的经验教训，并且已经为近四十年的成功所佐证。所以十九大报告强调：“基本路线是党和国家的生命线、人民的幸福线。”但是，基本路线坚持不变绝不意味着执政能力、手段和水平可以一成不变。恰恰相反，通过坚持基本路线取得经济发展、社会进步的同时，社会活力的迸发、人民利益多元化等新情况对政府执政能力的要求越来越高，执政者必须不断地了解新事物，学习新理念，大胆革故鼎新，才能不落后于形势需要和社会诉求。我国深化改革的目标是实现国家治理现代化，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。市场机制是一种“自发秩序”，一般情况下政府不必过多干预。在实际工作中，更难做到的是如何“更好发挥政府作用”。市场机制虽好，也有其局限性，“外部性”以及“搭便车”必然导致公共产品供给不足。政府的主要职能就是要弥补市场机制不足，向社会提供公共产品。但是，政府组织由于自身特性也会出现“政府失灵”现象，导致公共产品供给的低效。总体上看，社会主要矛盾中的“人们日益增长的美好生活需要”主要不是对私人消费品的需要，而是对公共产品的需要。人们所渴求的幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养、弱有所扶，无一不是典型的公共产品；人们所期望的美好生态环境，也是具有代表性的公共资源；人们所呼吁的社会公平公正及其相应制度，从广义上看也是一种公共产品。一定意义上说，当前社会主要矛盾的形态明显体现出落后的社会管理体制和公共服务体系跟不上人民群众的需要（童星，2015）。政府通过什么机制才能充分了解不同群体间错综复杂的、动态变化的、甚至相互矛盾的对公共产品的需求偏好？如何去不断地满足、引导或调节这些需求偏好？显然，这需要执政党更好地把握经济发展和社会进步的客观规律，持续强化治国理政的能力，通过不断深化改革来实现更加先进的、符合时代需要的制度供给。

二、税收面临的挑战

税收是财政收入的主要来源，也是政府调控经济、调节分配的重要手段。税收在促进经济和社会充分、均衡发展、满足人们美好生活需要方面理应发挥应有作用。随着社会主要矛盾的深刻变化，我国税收职能作用至少在以下几方面临重大挑战，需要更新观念、加快改革加以应对。

（一）刚性财政需求带来的挑战。在高度网络化、信用化的现代社会，防范和控制公共风险、保证社会稳定有序是政府的重要责任。强有力的财政是政府防范和控制公共风险的物质基础。但这种对某些社会事务实质上的“兜底责任”，也意味着政府不但要承担预算表中明确列支的财政支出，还要承担一些潜在的、隐性的、难以准确预期的支出责任（刘尚希，2003）。根据著名的瓦格纳法则，财政支出增长率一般会快于国民收入增长率。这对税收工作提出两方面的要求：一是在税收制度的设计上要更加科学，既要保证财政收入需要，又要防止税收对市场的过度扭曲，从而增强经济发展和税收增长的可持续性。二是要求征税机关具有更强大、效率的监管执法能力，能够按照税收法律把经济增长成果有效转化为税收。从当前的税收制度和管理水平看，这两方面都存在着较大的改善空间。

（二）经济结构改革带来的挑战。税收被认为是国家调节经济、促进转型的重要手段。在供给侧结构性改革中，税收政策被大量使用。比如：通过增税促使一些落后产能及重污染企业退出市场，通过减税促进高新技术、循环经济以及小微企业更好发展，等等。但现实情况表明，包括税收政策在内的大多数政策，在预期目的之外都会产生一定的外部性，既有正的外部性，也有负的外部性。而且，政策效应的酝酿产生具有滞后性，一些政策现在没有效果，不等于未来一直没有效果；一些政策现象看似取得了好效益，并不能保证未来仍然有好收益。政策效应评估本身就是一个难题，要全面评价一项税收政策的功过同样存在困难。这需要在税收法律法规出台过程中，秉持理性的心态，既不好高骛远，又要着眼长远，精心设计政策措施，统筹考虑当前目标与未来收益，全面衡量直接效应与潜在影响。

（三）人们的公平价值追求带来的挑战。公平与公正是人们所追求的永恒价值。但关于什么是“公平”，在不同的历史时期、不同利益群体之间存在不同理解。有些人认为公平指的就是收入的平均化，还有些人认为公平主要应该是权利、机会的均等。在过去相当长的时期，前一种观念在我国和西方国家都曾经占据主流。如美国罗斯福当政时期，个人所得税最高累进税率达70%以上。但20世纪80年代以来，累进税率下降成为主要趋势。现在还有些学者在呼吁个人所得税实行单一税率。从实践上看，通过税收制度设计来缓解收入分配差距固然可行，但无论是在西方各国还是当今我国，都不易达到人们所期待的效果。一方面人们对税收促进公平抱有厚望，另一方面税收制度由于自身特点及环境限制成效不彰，这个矛盾确实需要认真思考。

（四）纳税人多元需求带来的挑战。纳税人在办税过程中享受优质服务是法定权利，为纳税人提供优质服务是税务部门不容推辞的责任。随着社会发展，纳税主体越来越多元化，既有传统的企业和个体户，又产生了大量的民办非企业单位、社会中介组织等其他主体。即使在企业里面，也有大型企业、小微企业的区分。不同类型、规模的纳税主体，自然会产生不同的服务需求。相比较而言，所有纳税人都具备的共性需求容易得到满足，但满足纳税人之间千差万别的个性需求存在困难。近年来，随着减政放权、优化服务工作的推进，在纳税人共性需求得到一定程度满足后，剩下的个性化主观需求就成为硬骨头。人们对美好生活的需要，自然也包括其作为纳税人对政府优质服务的需要，能不能更好地满足这些需要，无疑是税务部门的重要课题。

三、税收工作应处理好几个关系

促进经济社会更加充分、平衡发展，不断满足人们日益增长的美好生活需要，是一项艰巨的伟大事业。税收工作面临的上述挑战，背后都隐藏着一些深刻矛盾。一定意义上说，解决这些矛盾的过程，就是在“鱼”与“熊掌”之间、“得”与“失”之间反复权衡、艰难抉择的过程。在矛盾中做出正确的选择，需要坚强的领导、坚定的信仰，需要优良的作风与过硬的队伍，当然也需要缜密的思维与科学的智慧。具体来看，在社会主要矛盾发生深刻变化的形势下，税收工作至少应该处理好以下几个关系。

（一）在税制设计方面，要科学理解经济发展与税收增长的关系。响应人民日益增长的美好生活追求，促进人的全面发展和区域平衡发展，需要政府承担更多更重的公共责任，当然也需要更加充裕的财政力量保障。经济发展决定了税收，税收对经济发展又有反作用。就我国当前的情况来说，中央出台一些结构性减税政策的目的，是为了促进经济转型升级，以实现经济更好更快增长。从长远来看，结构性减税与经济增长应该是统一的。但具体到某一时段某一地区，两者之间可能真的存在矛盾。对于有任期限制的地方政府决策者来说，有可能会更看重眼前利益而不是长远利益，从而成为一些税务部门“任务治税”的背后动因（武靖国，2016）。要正确摆布经济与税收的关系，需要税务部门端正思想认识，不折不扣落实好税收法律和政策。同时也需要通过深化改革，改变地方政府决策者的成本收益预期，为依法治税秩序的形成提供良好制度基础。

（二）在财税体制改革方面，要合理调整中央与地方的财政关系。在世界各国，中央政府与地方政府之间的关系一直是重大问题。这一关系的核心其实是双方的财政关系，即如何安排双方之间财权与事权。一般认为，国防、外交及跨行政区域的公共事务应该由中央政府承担；社区公共设施、城市道路建设、教育、社会保障等与居民切身利益密切相关的公共事务应该由地方政府承担。其理由是，地方政府距离本地居民更近，更能了解居民对公共产品的需求偏好。与中央与地方之间公共事务分工相适应，财权也应该在两者之间进行相应的分配。基于财权事权统一的理念，考虑到我国分税制现状，十九大报告提出，要“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，要“深化税收制度改革，健全地方税体系”，这指出了未来一个时期我国财政体制改革的方向。能否形成健全的地方税体系，中央和地方财政关系能否进一步规范化，影响着未来政府提供公共产品的质量，也制约着满足人们美好生活需要的过程。所以在税制设计中，要为地方政府构建一套稳定的地方税体系，实现财权与事权的匹配。还应该监督一些地方税种（比如社会保障税、房地产税）等形成应有的税收收入与财政支出的对应关系（朱为群，2016）。地方政府要有足够的手段深入了解居民偏好，同时也应该有足够的物质基础满足其合理需求。税收在这一过程中居于中枢地位。

（三）在发挥税收再分配作用方面，要处理好公平与效率的关系。很多人把缓解甚至消除贫富差距的重担放到了税收身上，并认为我国个人所得税没有实现“劫富济贫”目标的原因之一，是税务部门无法准确掌握富裕阶层的收入信息。这种观点固然不错，但也并不意味着税务部门只要掌握了收入信息，个人所得税就一定能够达到预期目标。从法国奥朗德时期“富人税”的失败到美国特朗普政府激进的减税计划，都说明在深度全球化的今天，用极高税率实现均贫富的可能已不复存在。通过更加温和的低税率、宽税基的直接税体系，来营造一个友好的商业市场环境成为更多国家的理性选择。所谓“公平”，更应该是权利平等和机会均等。政府的责任是通过完善的社会保障制度和公共服务体系来维持一种“底线公平”。因此，在税制改革特别是直接税改革中，可能需要我们秉持一种更加理性和谨慎的态度，通过各种措施最大限度地凝聚社会共识，使税制改革成为促进社会互信、形成共容性利益的契机。

（四）在税收征管服务方面，要摆正“管理”与“治理”的关系。国家治理的现代化，本质上是科学调整政府与市场、社会之间的关系。相应地，从税收管理向税收治理的转变，其核心内容也应该是税务部门与纳税人之间关系的调整问题。这首先要求税务部门必须尊重和保护纳税人的救济权、知情权、监督权、建议权、保密权、享受优质服务权等各种合法权利。同时，特别重要的一条是，税务部门必须率先遵守自身与纳税人之间的权责边界。税务部门不宜以任何借口越界，对纳税人权责边界内的申报纳税等自主事务进行干预，比如为了完成税收任务而“寅吃卯粮”或者“藏税于企”。税务部门一旦僭越了征纳权责边界，为了眼前利益破坏了税收法治，也就无法挺直腰杆要求纳税人遵守税收法律。另外，仅凭税务部门一家将越来越难满足日益多元化、个体化的税收服务需求。应该改变税务部门垄断服务的局面，鼓励引导社会力量提供更多元的服务，这是未来税收服务的发展方向，也是满足人们美好生活需要的重要内容。

[1]童 星.社会主要矛盾与政府主要任务的转变[J].中共浙江省委党校学报,2015,(6).

[2]刘尚希.财政风险：一个分析框架[J].经济研究,2003,(5).

[3]朱为群.对税收四个基本理论问题的认识[J].税务研究,2016,(1).

[4]武靖国.税收治理秩序变迁的逻辑——论依法治税与任务治税[J].财政研究,2016,(9).