从《货殖列传序》理解公共政策系统1

黄文燕

从《货殖列传序》理解公共政策系统1

黄文燕1，2

（1.武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072；2.中共惠州市惠城区委党校，广东 惠州 516007）

《史记·货殖列传序》集中体现了司马迁的经济主张，也包含了一些有研究价值的政策思想。文章从政策系统的组成出发，通过对《货殖列传序》在政策主体的自利性、政策对象的顺从程度、政策环境的影响等方面的梳理分析，从另外一个角度理解政策系统，同时为优化公共政策系统提出建议。

《货殖列传序》；政策主体；政策对象；政策环境

“史家之绝唱，无韵之离骚”是鲁迅先生对《史记》的高度评价。作为一部百科全书式的著作，从政治到经济，从文化到军事，其中所涉及到的内容都是我们当代研究古代典章制度、人文历史、经济文化、自然科学的重要史料。《货殖列传》是《史记》七十篇列传之一。何谓“货殖”？“货”，货物、商品。“殖”，生息。“货殖”，就是利用商品的生产和交换进行贸易，从中生财求利的意思。《货殖列传》专门记叙了杰出人物从事“货殖”的事情，反映了从春秋到汉武帝时期的经济发展概况。而《货殖列传序》作为《货殖列传》的序言，论述了“货殖”在社会经济发展中的重要意义，集中体现了其作者司马迁的经济思想，这其中也包含了一些与公共政策相关的政策思想，值得去研究和认识，有助于更好地理解公共政策系统。

一、政策系统的组成

按照通常的整体功能趋向的政策系统观界定，政策系统是为实现公共政策功能，若干政策主体、程序、制度以及各种环境因素通过相互作用而形成的一个有机体。厦门大学的陈振明教授认为，拥有合法的权力或者权利直接或间接地参与到公共政策决策过程的个人、团体与政党，公共政策要解决的社会问题和作用的政策对象，以及对政策形成、政策实施、政策评估和终止造成影响的各种环境因素，这三大部分共同组成了政策系统，即学术界通常所说的政策主体、政策客体和政策环境［1］。詹姆斯·E·安德森在《公共政策》一书中将政策主体划分为官方政策主体和非官方政策主体。官方政策主体是指具有合法的正式的权力去参与政策制定及政策其他过程的个人、团体与机构，主要包括立法、司法和行政机关。非官方政策主体是指不拥有合法的正式的权力，但拥有合法权利，或实际上能直接或间接地参与政策过程的主体，主要包括政党、利益集团和公民个人。从政策客体这方面来说，制定和执行公共政策就是为了解决社会问题，使现有状态转变为符合人类社会发展的状态，这关系到大多数人的利益，而这些人就是政策作用的对象。在环境因素方面，政策的形成、实施、政策所产生的效果等等都受到环境因素的制约和影响，这些环境因素有自然的，有经济的，有文化的，也有国际的，它们或者单独或者综合或者直接或者间接地对公共政策系统造成影响。

二、从《货殖列传序》理解公共政策系统

（一）政策主体的自利性

公共政策的目的是为了解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益。因此，参与政策过程的主体必然具有公共性的特征，这是其取得合法性的基础。但是，政策主体，不管是官方政策主体还是非官方政策主体，不管是个人还是组织机构，都是由一个个“经济人”组成的，有生存、发展和享受等各方面的需求和欲望。司马迁在《货殖列传序》中写到，“至若《诗》《书》所述，虞夏以来，耳目欲极声色之好，口欲穷刍豢之味，身安逸乐，而心夸矜势能之荣。使俗之渐民久矣，虽户说以眇论，终不能化。”司马迁认为，人们耳朵总是想要听到最好听的声音，眼睛总是要欣赏最美丽的事物，嘴里总想吃上最好吃的食物，身体安于享乐，心里又羡慕那些有权有势、有才有能的荣光，所以即使用老子那种美妙的理论去一户户地劝说，也不能感化他们，由此体现了人追求物质利益和欲望满足的本性，即自利性。

“太公劝其女功，极技巧，通鱼盐”，“管子修之，设轻重九府”，这种自上而下的政策形成过程，体现的是精英理论的思想和观点。太公、管子都属于精英，是有合法权力参与政策制定及政策其他过程的个人。在这里，公共政策是由掌握统治权的杰出人物即太公、管子决定的，并由他们所代表的政府付诸实施。虽然这是他们顺应自然和经济规律做出的正确决策，但是并不能否认他们属于政策制定和执行过程中的绝对权威。公共政策是对全社会的价值进行权威性的分配［2］，其实质就是对利益资源的划分。当精英追求的利益和偏好与公共利益相悖时，其主导的公共政策就会忽视其他政策主体和政策对象的利益和诉求，从而造成政策的变异和失效。同样的，其他政策主体，在政策参与过程中，由于自身对利益的天性追求，不可能保持完全的“价值中立”状态。正所谓“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”一些政策主体会根据自身利益的需要，忽视公共利益，跨越合法合理的权力使用范围，对政策进行随意变通、肆意调整、甚至用其他的政策代替，公共政策不能得到有效执行，政策目标无法顺利实现，导致了政策失败的结果。

（二）政策对象的顺从程度

公共政策都有自己的预期目标，能否顺利实现这个目标，要考虑政策对象对政策的理解、接受和顺从程度。从政策激励的维度分析，一项政策的预期目标如果与政策对象的需求和利益吻合，那么这项政策就容易得到政策对象的认同；反过来说，一项政策如果损害到政策对象的利益，那么该政策受到政策对象反对和抵制的可能性就很大。“于是太公劝其女功，极技巧，通鱼盐，则人物归之，繈纑至而辐奏。”姜太公鼓励妇女纺线织布，极力提倡工艺技巧，又让人们把本地的鱼盐贩运到其他地方，其目的就是为了“上则富国，下则富家”。这一政策目标与人们的求富心理相吻合，所以太公的激励政策一出台，各地百姓就分沓而至，以实际行动表现了对太公政策的支持。

当然，不是说政策只要损害到政策对象的利益，就一定会被抵制。这其中还有很多方面的因素起作用，比如出于成本收益的权衡，大局或整体的考虑，或畏惧惩罚等原因，人们也会接受和遵从政策［3］。同样的，政策对象之所以对政策难以认同，除了利益因素之外，很大程度上还因为政策对象对政策执行者缺乏信任。武汉大学的丁煌教授认为，政策被有效实施的重要原因之一就在于政策对象对政策执行者的信任［4］。如果政府官员的人格存在缺陷，如贪污腐败，或者工作能力欠缺，只会说“假”、“大”、“空”的话，却没有履职尽责，以真正地实际行动为百姓办实事解难事做好事，百姓就会从心底抗拒这些政府官员，进而对他们所推行的政策也缺乏信任感和认同感。

（三）政策环境的影响

研究政策不能不研究环境。从人到物，从自然到社会，从历史到文化，都会对公共政策产生作用和影响。《货殖列传序》列举了当时国内各地丰富的物产，这种自然地理环境为政策的制定和执行提供了各种可能性。“待农而食之，虞而出之，工而成之，商而通之”，靠农民耕种取得食物，靠虞人开发山中资源，靠工匠制造器具，靠商人贸易使货物流通，农虞工商在发展生产中发挥了各自的作用，决定和制约着政策的发展。而“物贱之徵贵，贵之徵贱”的自然规律对政策系统也有一定的影响。在《货殖列传序》中，司马迁认为“人各任其能，竭其力，以得所欲”，人们对物质生活和利益的追求促使社会分工产生，分工与合作使得市场中各个独立部分通过商品流通成为一个有机整体，这些都不是“政教发徵期会”的，是自然产生发展起来的，客观规律使然。然而上面所述内容只是司马迁的主张，当时的社会大环境是“重农轻商”、“重本抑末”，这在商鞅变法中体现得尤为明显，“使商无得籴，农无得粜”，“重关市之赋”，使“农逸而商劳”（《商君书·垦令》）。通过国家的干预来调节利益分配，将商人的利益重新分配给国家和农民，这种政策必然会损害工商业者的利益，不利于富国裕民目标的实现。

就同一个问题而言，不同的历史时期不同的社会环境也会产生不同的公共政策。比如我国的计划生育政策，由于我国人口形势的不断变化，就经历了“一对夫妇只生育一个孩子”，“农村独女户二胎”，“单独二孩”，“全面放开二孩”这几个不同的政策阶段，充分体现了政策环境对公共政策的影响作用。随着经济的不断发展和社会的不断变迁，政策环境的多种因素交杂在一起，呈现复杂化、多样化的趋势，公共政策必须要适应这种环境的变化，否则就会成为社会良性发展的绊脚石，产生负面影响。

三、如何优化公共政策系统

（一）保障政策主体的多元化参与

在当代，政策主体的多元化参与，主要体现为官方政策主体和非官方政策主体对公共利益进行各自的理解和诠释，然后通过自身的行为活动影响公共政策过程。所以，政策主体的多元化参与，是平衡各方利益诉求，减轻政策主体的自利性特征对公共政策影响的重要保障，是政策过程民主化的关键。必须建立完善的制度渠道，激发多元主体表达各自利益诉求的意愿，畅通他们参与政策过程的途径，既充分重视官方政策主体的意见，同时也重视来自其他政策主体的意见和建议，最大程度地保证决策程序和政策目标的民主化，从而避免了封闭的政策制定过程，避免了政府议程就是政策议程，打破了政府在配置资源过程中占据绝对主导地位，其他政策利益相关者难以影响政策过程的局面。

（二）加强与政策对象的沟通

政策对象在公共政策过程中不是完全的被动接受者，他们的主动参与和消极应对甚至抵制都能够影响到政策的最终效果。所以必须做好政府与政策对象之间的沟通工作，通过二者的合作共赢达到最好的政策效果。政策涉及的是对利益的分配问题，必然有人得到实惠有人遭受利益损害。政府要认真听取政策对象的意见和建议，创造良好的政策服从环境，对利益受损者适当补偿，使政策对象积极服从政策执行，实现政策目标。在政策执行中，要以政策对象的满意度为重要标准来选择合适的政策执行者，提高政策对象的信任度，从而提高他们参与政策过程的积极性。由此，才能使民意真正转化成为政策过程的良性驱动和外部监督。

（三）适应政策环境的变化

公共政策的内容及其存在方式和形态会随着环境等相关因素的改变而进行相应地调整。这是公共政策具有的动态属性。当前，生态环境的恶化，科学技术的发展，经济形势的改变，国家地位的提升，精神文化的需求等多种因素都在一定程度上影响了公共政策。同时多种因素交织在一起，以合力的形式影响着公共政策的价值选择、目标选择和途径选择。因此，公共政策的制定和发展必须充分考虑政策环境的复杂性、多样性、差异性、动态性、层次性和整体性。只有准确认识与把握公共政策环境，才有可能制定出最优的公共政策。

［1］陈振明.政策科学：公共政策分析导论［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：55-69.

［2］戴维·伊斯顿.政治体系：政治学状况研究［M］.马清槐，译.北京：商务印书馆，1993：122-128.

［3］谢明.公共政策分析概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2011：50-51.

［4］丁煌.浅谈政策有效执行的信任基础［J］.理论探讨，2003（5）：91-93.

An Understanding of Public Policy System Based on the Preface of"Biographies of Merchants"

HUANG Wenyan
（1.School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China；2.Party School of CPC Huicheng District Committee，Huizhou 516007，Guangdong，China）

The preface of“Biographies of Merchants”in“Records of the Historian"embodies the economic proposition of Sima Qian and contains some valuable policy thoughts.With the focus on the composition of policy system，this paper discusses the understanding of public policy system based on the analysis of the preface in policy subject，policy object and policy environment，and finally，it puts forward some suggestions for the optimization of public policy system.

preface of“Biographies of Merchants”；policy subject；policy object；policy environment

D035

A

1671-5934（2017）05-0024-03

2017-06-18

黄文燕（1984- ），女，福建漳州人，武汉大学在职研究生，研究方向为公共政策，E-mail：171315759@qq.com

【责任编辑：孙 健】