基于利益相关者需求的民族地区城镇化中环境信息披露分析

李秀莲

(大连民族大学 国际商学院，辽宁 大连 116650)

基于利益相关者需求的民族地区城镇化中环境信息披露分析

李秀莲

(大连民族大学 国际商学院，辽宁 大连 116650)

从散杂居民族地区城镇化中的环境保护问题入手，以内蒙古散杂居民族地区城镇化为例分析了城镇化中的环保问题。基于“利益相关者理论”，认为民族地区城镇化中,任何一个企业的发展都离不开各利益相关者的参与和支持，在对不同利益相关者区分界定基础上，通过理论分析和实地调查等方法获取利益相关者的环境诉求，从而合理确定散杂居民族地区城镇化建设中环境信息披露的模式和内容，从实务的角度提出完善环境信息披露的具体建议。

散杂居民族地区；城镇化；利益相关者；环境信息

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(草案)》提出要加快新型城镇化步伐， 2016年国务院总理李克强政府工作报告中强调要“推进新型城镇化和农业现代化，促进城乡区域协调发展”。“到2020年，常住人口城镇化率达到60 %”,同时，“要推动形成绿色生产生活方式，加快改善生态环境”[1]。可见，“作为宏观管理主体的政府部门已显示出对城镇化进程中环境问题的高度关注，相应的环境保护法规不断出台”[2]，同时，随着人们生活水平的提高，普通民众开始注重生存质量，对居住环境、生活消费、出行条件等与人们生存直接相关的方方面面，开始提出环保要求，环境保护、绿色生活正在成为一种理念深入人心。

民族地区发展相对滞后已成为全面建成小康社会的短板，习近平总书记曾经强调，全面实现小康，决不能让一个少数民族、一个地区掉队。民族地区城镇化的目的之一是要解决贫困人口问题，城镇化不仅有利于加快散杂居民族地区的经济发展，而且是少数民族群众从偏僻闭塞、贫穷落后走向发达富裕的重要途径，也是中国城市化发展战略不可或缺的组成部分。《国家新型城镇化报告2015》显示，2015年中国城镇化率达到56.1%，而民族地区城镇化率比全国水平低近10个百分点，而且在现有城镇化过程中超越环境资源的约束、对生态环境造成影响的现象时有发生。因此，散杂居民族地区在加快城镇化建设进程中，必须要正确处理城镇化建设与生态环境保护的关系。

本文将利益相关者理论与环境信息披露相结合，以环境信息的供给与需求为主线，并将之置于散杂居民族地区城镇化的语境下，使环境信息披露变得更加生动和具体。此外，本文选择环境信息披露这一侧面对散杂居民族地区城镇化问题进行探讨，对民族地区环境问题与城镇化问题的研究也有一定的促进作用。基于散杂居民族地区城镇化的背景与城镇化所引发的环境问题，从利益相关者对环境信息的供给与需求两个角度出发，对如何实现环境信息的合理披露提出建议，是一种有益的尝试。

一、散杂居民族地区城镇化中的环境保护问题

1.民族地区城镇化的现状与问题

据第六次全国人口普查，中国散杂居少数民族人口2 300多万，占全国少数民族总人数的四分之一强，分布于全国98 %以上的县市，呈现出分布广泛、民族成份多、交错杂居的特点、“大杂居、小聚居”的民族分布格局更加明显。由于历史和自然等原因，散杂居少数民族大多数居住在偏僻山区、边远地区，这些地区空气清新、自然环境优美，南方的青山绿色，北方的蓝天白云，成为现代都市人梦寐以求的圣地。同时，这些地方交通不便、信息闭塞、基础设施不健全、文化教育相对落后，这也是散杂居少数民族地区经济社会发展不平衡、整体生产力水平低的主要原因。城镇化是散杂居民族地区经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。城镇化进程使少数民族乡镇基础设施和生产条件得到了明显改善，经济取得突飞猛进的发展[3]，为民族地区社会进步和经济发展，为少数民族人民生活条件的改善都起到了重要的促进作用。同时，伴随着城镇化的快速发展，也暴露出了一些问题。

(1)注重城镇建设的整齐美观，缺乏统筹科学的城市规划。很多地区在城镇化建设中，不重视基础设施建设，注重外在形式而忽视内涵建设，一些城镇看起来美观漂亮，整齐划一，有的地方甚至不惜牺牲居民的切身利益，也不顾他们的实际需要，强行拆建、重建，甚至乱拆乱建。制造民众和企业、和政府之间的矛盾。城镇规划缺乏科学化和人性化，更缺乏特色。因此，散杂居民族地区城镇化进程中，需要按照城镇的规模以及当地不同民族的生产生活特点，探索科学规划、统筹协调的可持续发展模式。

(2)更多地关注了人民生活条件的改善，不重视他们参与地方事务管理的权利。城镇化是当地各民族，尤其是贫困人口数量较多、偏僻地区的少数民族脱贫的主要途径，城镇化给他们带来了受教育和就业的机会，也改善了他们的生活条件，当地政府功不可没。但是，随着少数民族人口基本素质的提高，他们开始关注维护自身权益的方式，实现自身价值的途径。因此，散杂居民族地区城镇化进程中，还需要探索当地少数民族以平等的地位参与国家和地方事务管理的路径，保障他们对各级政府的理政、执政能力和效果的知情权。

(3)过分强调经济的发展，而忽视了对环境的保护。城镇化也意味着工业化在地方经济中占比的增加，也意味着旅游等服务行业的发展，有些民族地区在城镇化建设过程中过分强调经济的发展，忽视了对环境的保护，耕地、林木、草原、水源都有不同程度的破坏和污染，加之过度的资源开发和高强度的人类活动，又造成了散杂居民族地区生态环境的持续恶化。不仅影响了当地居民的生存质量，而且也不利于经济资源和自然资源的合理利用，导致新城镇建成后经济的不可持续。因此，改变传统的“唯经济增长”论，在推动城镇化进程中将经济增长与生态环境保护相结合，在保护生态环境中推进城镇化建设，以城镇化建设的辐射效应带动生态环境保护，实现城镇化与经济发展、环境保护的协调共进。尤其在当前中国资源环境强约束条件下，散杂居民族地区城镇化建设不能再走先污染后治理的弯路。

2.以内蒙古散杂居民族地区城镇化为例的环保问题

从内蒙古自治区政府获悉，从2001年开始加快推进城镇化战略以来，东、中、西部地区分别建设了以呼和浩特、包头为中心的西部城镇群，以赤峰、通辽为中心的中部城镇群，以呼伦贝尔、乌兰浩特为中心的东部城镇群，全自治区城镇化率达51.6%，已进入城镇化加速发展时期。在这些城镇群中，散杂居民族乡镇19个，这些民族乡是以某一个少数民族为主，同时又有多民族杂居，和谐共处。但是，这些民族乡由于各种原因仍然存在发展滞后、城镇的聚集力弱，尤其是环境状况令人堪忧的现状。在加快少数民族散杂居农牧区的全面发展的进程中，城镇化建设与生态环境保护经常是矛盾的，环境污染问题伴随着经济发展表现得越来越突出，城镇化建设中资源和环境问题日益成为制约内蒙古散杂居民族地区城镇化发展的主要因素。

(1)生态环境保护法规执行不力。目前中国环境保护方面的法律有30多部，行政法规有90多部，各省市也都制定了地方环境保护标准，内蒙古自治区在2006年就出台了“内蒙古自治区环境保护条例”，以及其他的环保相关规章制度。2014年新修订的《中华人民共和国环境保护法》进一步明确了政府对环境保护监督管理职责，完善了生态保护红线等环境保护基本制度，加大了对环境违法行为的法律制裁，法律条文也从原来的47条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性[4]。但是，在内蒙古地区城镇化建设中，由于监管不力等多种因素的影响，违反环境保护的拆建、开发、资源浪费、草场破坏、乱挖乱采等现象，仍然随处可见。

(2)自然资源合理利用缺乏规划。依法推进城镇化进程的同时，应该充分发挥地方政府的综合管理能力，尤其是自然资源的合理综合利用。政府需要进行事前规划、事中控制和事后监督检查。坐落在呼伦贝尔草原的鄂温克族自治旗是内蒙古自治区三个少数民族自治旗之一，经过近60年的发展，经济实力明显增强。特别是改革开放以来，建立了以煤炭、电力、农畜产品加工业为主的工业经济产业发展体系。旗域经济内有若干企业是依靠当地资源入驻并发展壮大起来，也随之形成了相应的城镇区。但是，由于对发展煤化工产业，以及资源型产业的深度转化与综合利用没有系统的规划与方案，对资源配置没有具体而翔实的政策支持，导致政府的管理主体严重削弱，对重点资源要素难以掌控，严重影响到旗域经济的整体发展。

(3)居民环境保护意识有待提高。历史悠久的内蒙古四子王旗乌兰花镇是四子王旗人民政府所在地，也是一个多民族聚居城镇，是四子王旗政治、经济、文化、交通的中心。内蒙古实施城镇化战略过程中，为了改善各民族贫困人口的生产生活条件，当地政府将很多散居于农牧区的农牧民统一搬迁进城，大多数农牧民适应和融入了城市，但是由于长期的生活习惯，以及对城市的不适应，对政府实施的城镇化项目有抵触心理，不能够自觉遵守环境保护规范，甚至人为破坏环境设施的现象时有发生，集中移居社区巷道杂乱、垃圾成堆，这与居民的环境保护意识差直接相关。

(4)环境信息的披露亟待加强。城镇化不仅改变了当地的产业结构，加快了经济发展，而且改善了居民的生活条件，提高了人口素质。随着人们从关注经济条件改善到更关注生活环境和生存质量的需求转变，对当地环境信息的透明度要求越来越高。例如：过去看天气预报只关心气温和风霜雨雪的变化，现在更需要知道空气质量；过去购物更多关心物资是否丰富，现在更关心是否环保、天然无污染。面对百姓的需求，政府及企业环境相关信息的披露显得尤为迫切。

二、散杂居民族地区城镇化中利益相关者的环境诉求

1.民族地区城镇化中的利益相关者

所谓“利益相关者”是指与某个项目或某种活动有直接或间接利益关系的各方。民族地区城镇化伴随着工业化和现代化，必然会有更多的企业受政府、投资人、债权人的委托开发、利用和管理社会资源，并为其带来经济利益。因此，民族地区城镇化中,任何一个企业的发展都离不开各利益相关者的参与和支持，企业的经济活动结果，包括这些活动对环境形成的影响，政府、投资人、债权人等就是直接的利益相关者。当地居民、社会公众和消费者不像投资者和债权人那样直接对企业提供资金支持，也不像政府那样直接负有监督的责任，因此，他们是城镇化中企业活动的间接利益相关者[5]。

2.利益相关者对城镇化环境信息的需求

经济学中的需求“是在一定的时期，在每个价格水平下，消费者愿意并且能够购买的商品数量”。“在某一价格下，消费者愿意购买的某一货物的总数量称为需求量”[6]。在产品的不同质量和不同价格下，需求量会不同。在民族地区城镇化建设中，利益相关者对城镇化环境信息的需求，也就是环境信息提供者所能够提供的信息质量和数量与信息需求者需求量的关系。需求往往表现为一种个体的不满足, 或者未能达到或保持需求者最低的满足目标。民族地区的城镇化把原散杂居于农牧区的不同民族聚居于城镇，由于生活习惯、生存环境、语言等差异化，使他们更渴望知道自己身边发生的事情，尤其是城镇化给他们带来的影响，就环境管理的角度而言，就需要当地政府进行环境规制，在城镇化的整个开发过程中，进行环境信息需求的跟踪，目的是建立和维护当地居民应享有的环境信息知情权，确保所有的城镇化项目是以环境保护需求为前提。同时确保所有的环境信息输出与需求的符合性。

三、散杂居民族地区城镇化中环境信息的披露

中华人民共和国环保部(原国家环境保护总局)2006年印发的《环境影响评价公众参与暂行办法》就要求政府应当向公众公开环境信息，并规定了公开信息的内容和方式，目的是实现公众对于环境信息的知情权。2007年2月8日，原国家环保总局通过了《环境信息公开办法(试行)》，并于2008年5月1日起施行。该办法对于推进和规范环保部门以及企业公开环境信息，维护公民、法人和其他组织获取环境信息的权益，推动公众参与环境保护提供了法律法规的依据。

1.民族地区城镇化中环境信息披露存在的问题及原因

《环境影响评价公众参与暂行办法》(国家环保总局，环发[2006]28号)就明确规定建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门应当“采用便于公众知悉的方式，向公众公开有关环境影响评价的信息”。民族地区城镇化建设中，城镇化项目的建设单位及相关企业的各项经营活动都直接或间接对环境造成了影响，同时，政府主管部门在其中也具有指导和管理的责任，因此，他们是环境信息披露的主体，应该按规定披露环境会计的相关信息，以满足其他利益相关者的信息需求，但是，由于诸多原因，民族地区城镇化中环境信息披露仍存在许多问题。

(1)披露环境信息的主动性差。环境信息的披露主体主要是当地政府以及相关企业，在民族地区城镇化中，环境信息的披露主体多是在国家环保部强制性的规定下，不得已而为之，因此，环境信息披露的内容非常有限，基本也是环保部强制披露的内容。究其原因，一方面是环境信息披露主体的环保意识差，认为要建设就会对环境造成不利影响，披露环境信息并不能解决问题；二是在项目实施中，建设单位从成本效益考虑，对环境治理和维护成本投入不足，自然也不愿意主动披露环境信息；三是监管不力，造成城镇化建设中的诸多环境问题，当地政府或监管部门不主动披露相关信息。

(2)披露的环境信息质量不高。各民族地区环保部门也十分重视环境信息的公开，在其各级网站上建立了污染源环境信息公开、环境监测发布平台等。但更多的是对采矿业等重污染行业的监控，以及利用平台发布的各种相关规制。在各城镇建设中，尤其是中小城镇有关城镇化建设中对环境影响的相关信息披露内容甚少而且相关性差，建设项目单位及企业披露的城镇化建设中的环境信息也多侧重于历史性信息,环境信息披露的及时性差。其主要原因是环境信息披露主体的信息披露意识差，对信息披露的重要性认识不足。

(3)披露的环境信息可计量性差。信息计量是指根据一定的计量单位和计量基础，对需要披露的信息确定其金额的过程。在城镇化建设中，由于各种建设项目会对当地空气、水源、噪声等造成不同程度的影响，但是，就民族地区城镇化而言，鲜有量化的环境信息披露，即使有相关信息披露，又多是报喜不报忧。其中的原因一是信息披露主体缺乏信息披露的具体规划和方案；二是利益相关者对信息披露的要求不高，对信息提供方形成的压力不大。可以说，环境信息披露是披露主体对公共压力的反应，也是其应对公共压力的一种策略。

2.完善民族地区城镇化中环境信息披露的建议

(1)增强城镇化中环境信息披露主体的环境管理意识。环境管理是运用计划、组织、协调、控制、监督等手段，为达到预期环境目标而进行的一项综合性活动[7]。在民族地区城镇化中，环境信息披露主体也是环境管理的责任主体，他们环境管理意识的提高，可以达到主动披露和监管的双重目的。首先当地政府要有较强的环保意识和高度的责任心，要依据国家环保法律法规制定本地区的环保规范和制度，既要能够从政府的角度及时披露与利益相关者有关的环境信息，又要监督企业环保法律法规的执行效果；其次，企业是城镇化中最为活跃的主体，其各项活动必定会给当地环境造成影响，因此企业是环境管理的直接责任人，同时也有义务对外披露环境信息，这不仅是企业必须要承担的社会责任，也是企业解除环境受托责任的一种有效方式。

(2)明确城镇化中环境信息披露的目标。信息披露的目标是反映受托责任的履行情况和为决策者提供决策依据。城镇化中环境信息的披露应以利益相关者为对象，满足利益相关者的信息需求。企业受当地政府委托完成城镇化的各项建设项目，政府作为决策者需要企业提供环境信息，同时，政府也有责任向当地居民披露环境信息。因此，城镇化中的委托方和受托方都是环境信息的披露主体，需要从环境信息需求的角度出发,结合利益相关者的需要进行环境信息披露，增强环境信息的有用性和相关性[4]。

(3)完善城镇化中环境信息披露的内容。城镇化中环境信息的披露内容,最终的目的都在于满足利益相关者的信息需求。按照《环境信息公开办法(试行)》(国家环境保护总局令第35号，2007，以下简称“办法”)所指的环境信息，包括政府环境信息和企业环境信息，并且详细规定了环保部门应该披露的环境信息和鼓励企业自愿公开的环境信息。在民族地区，完善城镇化中环境信息披露的内容,要依据“办法”规定，既能考虑到相关披露主体的责任和利益,又能界定可能来自各个方面的合理需求。政府披露的环境信息，应该主要是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，有关城镇化建设中环境规制、环保规划、突发环境事件的应急预案、排污费征收、城市环境综合治理等信息；企业披露的环境信息，应该是指与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息，主要包括：企业环保目标及成效、资源消耗、废物处理、废品综合利用、环保投资和环境技术开发等环境信息。民族地区城镇化中，明确应当披露的环境信息内容,以实现城镇化中环境信息披露内容的完整化和规范化。

(4)规范城镇化中环境信息披露的方式。环境信息的需求涉及各方利益相关者,他们获得信息的渠道可能不同，对信息的判断也会有区别，这就要求信息披露主体通过定义信息需求者的类型,确定各种需要的必要性,优先级,确定性等属性，从而建立或选择信息披露的方式。城镇化中环境信息披露的方式涉及采用何种途径如何让环境信息有效到达社会公众的问题。由于环境信息披露内容的广泛性和特殊性，环境信息需求者文化程度、社会背景、环保知识水平的不同，以及区域发展状况之间的差异，决定了环境信息披露的方式应当针对不同情况而具有多元化的特点。

中国目前法律规定的环境信息披露方式十分有限，仅限于公告等少数几种，纵观世界各国环境信息披露的方法，城镇化中环境信息披露的方式应当包括：①以发布公告或政府公报形式发布环境信息；②开设公众阅览室公开环境信息，提供公众查阅、复制的条件；③通过报刊、电视、网络方式发布环境信息；④在开发建设项目场所附近陈列环境影响说明书等信息。同时，针对民族地区各地发展状况、风俗习惯不同的特点，也可以综合采用广播、散发传单等方式，总之，目的是以可行且有效的方式使环境信息到达需求方。

(5)加强城镇化中社会公众对环境信息披露的监督。无论是政府还是企业的环境行为都将直接使社会公众受害或受益，所以，只有社会公众能真正参与到环境管理中，才能保证环境信息披露的质量和环境保护的效果。城镇化中环境信息披露的主体主要是政府和相关企业，由于一般公众很难获得有效的信息，这就制约了公众的参与，丧失了公众监督的机会。公众监督的缺失使得披露更加随意，披露的范围和质量很难保障。随着城镇化进程的加快，随着社会公众环保意识的日益增强，人们对环境信息的关注也在不断增加，其中包括对政府为追求城镇化建设速度及当地经济发展而放宽对企业环境保护的监管力度，企业活动的环境方针，经营者的环境理念，制定的预期目标及作出的承诺，企业污染物排放及处理情况，企业对因环境引发的纠纷或者诉讼作出的反应，以及企业为改善周边环境做出的努力等。当地政府应该保护并支持社会公众对环境保护的监督，也迫使环境信息披露主体重新审视社会公众的信息需求并披露相关环境信息。

[1] 李克强.政府工作报告——2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议[Z].

[2] 宋宇宁.基于核心利益相关者的企业环境信息披露内容研究[D].青岛:中国海洋大学,2010:1.

[3] 黄斌,唐文井,张雪琴,等.民族地区城镇化过程中“非直接利益冲突”预防机制探讨[J].中共铜仁市委党校学报,2012(2):46-49.

[4] 安宁市环保局.新修订的《中华人民共和国环境保护法》2015年1月1日起施行[EB/OL].[2016-07-05]. http://www.ynan.gov.cn/Item/31942.aspx.

[5] 刘莉莉.利益相关者对环境信息披露的影响研究[D].长沙:湖南大学,2012:13-16.

[6] 罗守权,卓岩.经济学原理[M].北京:首都经济贸易大学出版社，2004:39.

[7] 路忻.环境管理与公众参与[J].决策探索月刊,2013(2):59-59.

(责任编辑 董邦国)

Environmental Information Disclosure in the Urbanization Process of the Ethnic Regions Based on Stakeholder Demand

LI Xiu-lian

(International Business School, Dalian Minzu University, Dalian Liaoning 116650, China)

This paper probes into environmental protection problems in the urbanization of the scattered minority areas, analyzes the urbanization environmental problems in Inner Mongolia. Based on the "stakeholder theory", it is held that the development of all enterprises in the urbanization of ethnic areas is inseparable from the participation and support of various stakeholders. After defining different stakeholders，it obtains the environmental demands of stakeholders through theoretical analysis and field surveys. This has reasonably determined the model and contents of urban environmental information disclosure in the construction of these areas. Moreover, it has provided recommendations for the improvement of environmental information disclosure.

interracial neighborhood area; urbanization; stakeholders; environmental information

2016-12-01；最后

2017-01-18

教育部人文社会科学规划基金资助项目( 13YJA790056)。

李秀莲(1957-)，女，内蒙古四子王旗人，教授，主要从事会计学、环境经济与管理研究。

2096-1383(2017)02-0114-05

F233

A