浅论陈济棠与1949年海南改设特区

李淑 黄亚虹

（暨南大学历史学系，广东广州510632）

浅论陈济棠与1949年海南改设特区

（暨南大学历史学系，广东广州510632）

从清末张之洞提出开发海南后，历届政府的海南建省计划都因种种原因而流产，直到1949年海南特别行政区最终设立。陈济棠出长海南特别行政区期间对海南的政治经济社会等方面采取了一系列措施，取得了一定的成绩。1949年的海南改设特区对后来的海南开发与建省提供了一定的历史借鉴。

陈济棠 海南特别行政区 海南建省海南开发

1988年海南建省并成立经济特区后，学界关于近代海南建省的讨论也随之增加，但重点主要在晚清和民国前中期，而关于抗日战争胜利后真正意义上对海南开发建设付诸实施的1949年海南改设特区问题并没有详细论述。本文尝试从战后海南改设特区的考虑、陈济棠出长海南的原因及战后海南改设特区的评价等方面对1949年海南改设特区问题略作探讨。

一、战后海南改设特区的考虑

海南岛位于中国最南端，一直隶属于广东省。海上丝绸之路鼎盛时期，海南岛是中国通往南亚、西亚、西欧、非洲的交通要冲。19世纪80年代中国边疆危机发生后，由于“该处孤悬海外，逼近越界”，情形“较台湾尤为吃重”[1]苑书义.孙华峰.李秉新.张之洞全集.河北人民出版社,1998.(P2533)，其海上战略地位的重要性也日益凸显。因此，清末有识之士张之洞在任两广总督之时曾亲临海南视察，基于巩固海防和开发利源的考虑，提出了改设海南行省的建议。但晚清政局动荡，财政空虚，张之洞海南建省的提议未被采纳。不过，在张之洞的力主和推动下，清政府对海南实行了一系列有利于社会经济发展的措施。针对海南黎族人口居多的情况，为“开山收土，永奠海南”[1](P2533)，张之洞曾专门拟定《抚黎章程》十二条，其中“开通十字大路”“选择要地，设官抚治”“略仿黔、滇各省土司之例，不令胥吏索扰”“田业三年内不收赋税，三年之外务从轻则起征，断不苛敛”“黎境有矿各山由官商合采者，给钱租赁，绝不强行占据，黎汉均享其利”“民人盐布百货与黎地牛马粮药等物，在各峒口设场互市，来往畅通，公平交易，严禁汉民讹赖盘剥”“每数村仿内地设一义学，延请塾师，习学汉语汉文”[2]朱寿朋编.光绪朝东华录.中华书局,1958.(P2272-2273)等措施不仅有利于黎族地区社会经济的发展，也使整个海南岛得到了一定程度的开发。

中华民国成立后，鉴于海南岛的特殊地位及海防的需要，孙中山也曾提议设立海南省以更好地发展海南。1912年孙中山先生在《琼州改设行省理由书》中详细论述了海南改省的五大理由——巩固海防，启发天然富源，文化政策，国内移民，便宜行政[1]孙中山全集.中华书局,1982.(P563)。后因宋教仁被暗杀，国民党遭到打压，国内时局紧张，孙中山的海南建省之议也就暂时搁置了。直到孙中山在广州建立政权后，仍积极呼吁海南改省，认为海南与台湾同样孤悬海外，因此也应仿台湾改为一省。但由于历史条件的限制，孙中山生前未能实现其海南建省的设想。

1931年12月7日，广州国民政府任命伍朝枢为广东省政府主席，并通过孙科等人的提案，划海南岛为琼崖特别区，任命伍朝枢兼特区长官。就在琼崖特区紧锣密鼓地筹备之时，发生了陈济棠与海军将领陈策之间的武力冲突事件，最后陈济棠打败陈策并将琼崖置于自己的控制之下。陈济棠已经控制了广东政局，当然不能让海南从广东分离出去，削弱自己的力量，于是百般阻挠伍朝枢上任海南特区行政长官，海南建省计划再次流产。1936年，“两广事变”爆发，陈济棠被迫下台。广东被划分为九个行政督察区，海南为第九行政督察区。直到这时，海南政界的有识之士仍希望海南独立建省，国民政府相关部门也初步拟定了海南划设特区的草案和各种经济建设计划。但因抗日战争的全面爆发，海南设省之议便无疾而终。

抗日战争胜利后，海南建省再次被提上议程。1947年3月，国民党六届三中全会决定设立海南特别行政区长官公署。7月，国民政府通过海南特别行政区长官公署组织法，决定在长官公署下设民政、财政、教育、建设、社会、保警、会计、秘书8个处及农林、工矿、交通3个局。同年8月，南京国民政府正式通过海南划为特别行政区的决议，并准予在海口成立建省筹备委员会。1949年1月南京国民政府正式设立海南特别行政区，并委任张发奎为海南特别行政区长官。此时，由于国内形势发生重大变化，国民党军队在各大战场上接连惨败，不甘灭亡的国民党妄图将广东及海南作为反共的最后基地。于是加快了海南建特区的步伐，以据守一方。

无论是张之洞、孙中山对海南建省的设想，还是南京国民政府设立海南特别行政区的实践，其设置考虑都有异曲同工之处。其中孙中山提出的《琼州改设行省理由书》中所列海南建省的五大理由，既是对张之洞建省理由的补充，也对后来国民政府的海南建省实践具有指导意义。1949年海南建省既有继承张之洞与孙中山等人的建省设想以长久开发海南的意图，也有战时环境下的特殊考虑。

二、陈济棠出长海南的原因

1949年1月正式设立海南特别行政区时，南京国民政府委任张发奎为海南特别行政区长官，但张发奎以“有兵”“有粮”“有权”等条件未得到满足而拒绝赴任。后又委任李汉魂为海南特别行政区长官，李汉魂亦以相同理由推脱。国民政府最后决定启用陈济棠。陈济棠的任用，是当时各方势力抗争的结果，当然也离不开陈济棠自己的“努力”。

淮海战役之后，蒋介石以退为进，宣布下野，桂系李宗仁代理总统之职。但蒋介石依旧不肯放权，李宗仁也只是“空头”总统，没有实际权力。李宗仁这时候急需各种力量来抗蒋反共以进行自己的统治，正是在这种情况下，李宗仁看上了陈济棠的影响力。李宗仁有意任命陈济棠为海南特别行政区长官，首先考虑到陈济棠主粤期间在广东的人缘不错，很有号召力。其次，陈济棠表示愿意自筹经费以建设海南，这就减轻了中央财政的负担。再次，陈济棠过去有反蒋历史，这就使李宗仁拉拢抗蒋反共势力成为可能。同时，早在两广事变时，陈济棠已极力向宋子文靠拢，以间接取悦蒋介石。“抗战胜利后，陈在香港做寓公时就通过各种手段拉近和宋子文的关系，直至在任海南特别行政区长官之时很多军备的扩充都得到了宋子文的帮助。”[2]梁国武.陈济棠、薛岳在海南的最后统治见闻.广东文史资料精编,2008,(2).(P509-510)可见陈济棠出任海南特别行政区长官既得到了桂系的肯定，也得到了蒋派的支持。有两大势力作为后盾，以致前琼籍人士倡议的“琼人治琼”的口号也逐渐消失。

陈济棠自愿出资筹建海南特区，“曾从荷包挖出港币100万元，用作长官公署的开办费和招兵买马的经费”[1]林荟材.蒋帮在海南岛的最后挣扎及其覆灭.广东文史资料精编,2008,(2).(P518)。这在当时人看来未免有“买官”之嫌，而出任海南特区行政长官更另有图谋之说。陈济棠之所以在国民党败退之际临危受命并自掏腰包出任海南特别行政区长官确实另有打算。在政治方面，陈济棠自1936年下台以后，并没有真正地淡出政界，昔日南天王的辉煌使他不甘心就此寓居一方。陈济棠胞弟陈济南就曾对别人说过：其伯哥（陈济棠）曾说：“海南素称天险，共军没有飞机和军舰，决不能飞渡。不用说固守一年半载，即三年两载亦不成问题，第三次世界大战必定爆发，只要美苏战事一起，形势即对我们极有利。到那个时候，不用说恢复以前的地位，连大总统也有我一份”[2]梁国武.陈济棠、薛岳在海南的最后统治见闻.广东文史资料精编,2008,(2).(P511)。可见陈济棠政治野心不小，还一直做着总统梦。在经济方面，陈济棠则看好海南尚未开发的利源，想通过开发海南资源从中获利，即使政治上不能有所建树，至少陈氏家族能获得巨大的经济发展空间。

三、海南改设特区的评价

陈济棠于1949年4月到海南上任后即提出了“政治新生”“经济新生”“军事新生”和“社会新生”的四字口号，以此作为奋斗之目标，着力于治理建设海南岛，取得了一定的成绩。

政治方面。国民政府规定海南特区下设民政、财政、教育、建设、社会、保警、会计、秘书等8个处及农林、工商、交通3个局，在此基础上，陈济棠提出了“琼人主琼”策略，即各县的一把手基本沿袭旧制，任命琼籍人士担任要职。同时，陈济棠还组织了干部训练团，招收学员加以施政与业务训练，将合格毕业者派往各乡镇任乡镇长。除了在人员上完善各级行政机构外，陈济棠还注重行政机关基础设施的建设，“但是当时上级经费来源奇缺，要兴建一座像样的建筑亦无经济来源，于是陈济棠将自己的黄金100余两向银行按揭，又借来2万余元，把海口市政府大楼建成”[3]凌立坤.凌匡东.陈济棠传.花城出版社,1998.(P159)。

1947年国民政府通过海南建省议案之时就成立了建省筹备委员会，主要负责建省的各项筹备事宜。1949年陈济棠上任后的主要工作还是通过建省筹备委员会来完成。关于决策的制定与实施，陈济棠也是依靠建省筹备委员会，“至1950年3月30日，筹备建省委员会开过9次会议，主要研究繁荣海口及开发矿产问题，研究经济建设与海南大学改制问题（要求将海南大学改私办为国立）。这些会议都由陈济棠主持，每次有20多名委员参加”[4]黄进先.海南开发史略.海南师院学报,1995,(4).(P127)。虽然陈济棠在政治新生的实践中对一些行政机构的完善做出了努力，但混乱的政治局面不可能形成民主政治，而只能是陈济棠个人的独裁专政。

经济方面。经过历次战争的破坏，海南经济凋敝，民不聊生。1948年1月，广州工商辅导处所做的《海南岛经济事业调查报告》对海南经济状况的描述一片灰暗。面对海南凋敝的经济状况，陈济棠从多方面着手。首先，恢复金融的稳定。经过一段时间的恢复发展，“1949年9月1日，海南银行在新兴路开业”[5]海口市地方史志编纂委员会编.海口市志(上册).方志出版社,2008.(P41)，海南金融业有了起色。其次，着手于实业建设。在当时艰难的情况下，“陈济棠曾想尽办法收集残破之机器，在海口府城建一个规模之纺织厂，生产衣料和其他民生用品，供应市场”[3](P159)。国民党在大陆的惨败，使得广州一些实业公司也陆续迁往海南。“1949年9月28日，国民党广东公路管理局第三运输局、第一汽车修理厂从广东迁来义兴街”[1]海口市地方史志编纂委员会编.海口市志(上册).方志出版社,2008.(P41)。陈济棠“到任以来，矿务经营因通过日本和美国订立交易合同，已有了起色，税收经过整顿后，收支亦平衡”[2]林荟材.蒋帮在海南岛的最后挣扎及其覆灭.广东文史资料精编,2008,(2).(P518)，在一定程度上刺激了海南实业的发展。到1949年10月止，海口陆续兴建了罐头厂、皮革厂、树胶厂、士敏土厂、自来水厂、电厂等现代企业。再次，注意农业经济的发展。陈济棠曾感叹海南可耕地比例小，农业经济发展缓慢，全岛常年缺粮。为此，一些有识之士根据海南经济发展的实际情况向陈济棠提出了中肯的建议：“组织农民推广新式农垦机械与水利设备；协助各县政府或人民团体开垦荒区，办理现代化之农场；训练当地农家子弟应用新式机械；察勘各乡农田水利情形，改进本岛小型农田水利。同时在金牛岭着手建筑厂房，以便利用大批现代化之农垦水利与农产品加工机械”[3]黄进先.海南开发史略二.海南师院学报,1996,(2).(P103)。陈济棠也积极地采取一些措施，一方面进口大米解决眼前困难；一方面从长远考虑，筹设实验农场，组织扩大冬耕，海南特区政府还在1949年10月组织人力测量修建了一批水利工程，以备农业发展之需要。最后，加强海南基础设施建设。基础设施建设是海南改特的首要问题，其中交通的渐行发展关系到整个海南经济的发展。海南改特区后正式成立了第一家公营汽车运输公司，增加了财政投入，加修公路373公里，行将通车的有254公里，正在动工的有226公里，修建桥梁8座，船渡4座。

社会方面。抗战结束后的海南岛不仅经济凋敝，人民群众的生活也是苦不堪言，各种社会问题随之产生。1949年陈济棠上任后，积极致力于社会救济事业，规定每县拨款5000元，专门用于社会救济。同时，还恢复了原有的救济院和育婴院。又在南部榆林成立了热带病研究所，在海口建立省辖之卫生病院，一定程度上推动了海南医疗卫生事业的发展。

陈济棠在出长海南近一年的时间里对海南的政治机构、经济建设、社会救济等方面都尽其所能，虽然有的方面有所启动或收到一定成效，但是建设海南绝非一日之功，也不是个人能力所能完成的，一年的时间也确实很难见到大的成效。

海南历经了几十年坎坷的建省开发之路，直至1949年才正式设立特别行政区，这期间有几次的建省之议都因时局影响而最终流产。不管是早期张之洞开发海南之议，还是孙中山提出的五大建省理由，主要的考虑都是基于资源开发与巩固海防的需要。但是到1949年正式设立海南特别行政区并开始发挥作用时，其考虑就不仅仅是开发资源与巩固海防了，而是内战后期国民党节节败退之际，想要以海南为最后一道反共屏障，内战的需要成为促使海南尽快落实建立特区的重要原因。国民党各派系之间的权力之争，又促使陈济棠出长海南。陈济棠在出长海南期间对海南的发展与建设提出了一些积极的建议并做了一些努力，虽然有些是出于谋取个人私利的需要，但是总体来说他所做的这些努力对稳定海南当时的时局还是有一些帮助的，在经济建设及社会救济方面对后来海南的发展都有一些借鉴作用。1949年海南改特虽然只有短短的一年时间，但改特的倡议及各方面的实践都为新中国成立后海南的建省与建立经济特区提供了经验和教训。

（责编：高生记）

A Brief Research on Chen Jitang and Hainan been Established as Special Administrative Region in 1949

Li Shupin HuangYahong

李淑蘋（1958—），山西原平人，暨南大学历史学系副教授，研究方向为中国近现代史。

黄亚虹（1989—），海南陵水人，暨南大学历史学系中国近现代史硕士研究生，研究方向为中国近现代史。