地名工作从管理到服务的实践与探索

郭晓琳 刁清涛

地名工作是地名机构依据国家有关地名管理的方针、政策和法规，通过政府赋予的各项行政职能和技术手段对地名实施统一有效的管理。地名管理是一项政治性、政策性和科学性很强的工作，涉及国家的政治、经济、军事、文化以及内政外交、公安、交通、新闻出版、测绘制图、邮电通讯、旅游等多项工作。地名管理工作在国家社会生活中占有重要地位，自古以来就是治国理政的重要内容，也是社会主义建设不可缺少的一项基础性工作。目前，缘于经济发展、社会结构、利益格局、思想观念等深层次的变化，地名管理工作面临越来越多的新情况、新挑战，如：地名标准化、商业化、稳定性及地名文化保护等方面的冲突加剧；城镇化和经济社会发展的进程大大加快，地名正以前所未有的速度出现和消失；中国与世界的联系越来越紧密，地名在翻译和拼写等方面暴露出诸多问题；民众的人文修养参差不齐，对地名的需求难以统一；等等。地名管理本身也出现了一些瓶颈与困局，一直以来，地名工作都在“管不管、管多少”中纠结。这些新情况、新挑战为地名工作提出了更高的要求，原有的工作方式越来越难以满足日益变化的社会需求。因此，在地名的更名命名、地名的标准化处理、地名的书写译写、标志的设置管理等工作的各个方面，都应按照国家建设服务型政府的要求，以人民的需求和社会的发展需要为原则，由一个管理部门向社会公共服务部门转变，提高自身的服务能力。

一、从地名管理到地名服务

十八届三中全会对全面深化改革作出全面部署，其中明确规定“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”而政府职能转变的关键，就是要建设服务型政府，提高政府运作的透明度，提供更多更好的公共产品和维护社会公平正义。在这样一个大环境下，作为公共服务的重要内容，地名服务在国家经济和社会建设中都具有重要的作用，因此各级政府部门应把地名服务作为一项重要的公共服务内容来抓，实现地名工作由管理向服务转变。

随着我国经济社会的快速发展，城镇化的迅速推进，特别是经济全球化进程的加快，国内外的交流交往越来越多，使用地名频率越来越高，对地名服务的要求越来越迫切。近年来，我国的地名管理和服务工作进行了一些探索，取得了一定成绩，但仍存在地名命名更名不规范、地名数据资料陈旧不全、信息化水平低、服务手段落后、地名管理法规滞后、管理体制尚未完全理顺等问题。这些问题影响了社会公众的交流交往，给人民群众的生产生活带来不便，因此提高地名工作的服务管理水平是时代的迫切需要。

2005年全国民政会议提出启动实施地名公共服务工程，进一步规范地名管理，拓展服务，建立完善地名公共服务体系，为社会提供更多更好的公共产品，满足人民群众对地名信息的迫切需求。根据客观形势的要求和广大人民群众的需要，实施地名公共服务工程重点做了以下四个方面的专项事务：地名规范专项服务、地名标志专项服务、地名规划专项服务、数字地名专项服务。

自从2005年开展地名公共服务工程以来，各地积极推进地名公共服务工程建设，完成了地名规范、地名标志、地名规划和数字地名四个专项任务，取得了显著成效，积累了宝贵经验。到2011年，各级政府和有关部门出台了一系列地名法规标准，全国所有城市和县城以及80%的乡镇完成了地名标志设置工作，70%的城市完成了地名规划任务，28个省级、260个地级、1985个县级政区建立了本级地名数据库并完成了属性数据录入工作，地名管理水平明显提高，为经济社会发展和人民群众生产生活服务的能力显著增强。

在看到地名公共服务工程取得显著成效的同时我们也应注意到，随着政府职能转变的速度加快和我们要建设服务型政府的目标要求，只有四个专项事务内容的地名公共服务工程无论在服务的深度上还是服务的广度上都难以达到要求。鉴于此，作为地名主管部门的民政部门适时推出了地名服务的理念。地名服务是对地名公共服务的升级，除四个专项事务外，地名服务的内涵将不断加深，特别是在地名文化和地名调查的合作、共享、交流、融合等方面将不断加深和拓展，不仅要提供看得见、摸得着的物质（实体）服务，还要有精神层面的服务；不仅提供硬件服务，还提供软件服务。

二、创新体制机制，完善地名服务体系

要完成从管理到服务的转变，不同的价值诉求和管理原则肯定会发生碰撞，对此，地名工作要以建成完善的地名服务体系为目标，从体制、机制、服务方式等方面进行改革创新，全面加强地名服务，加速推进地名工作由传统型向现代型、由管理型向服务型的转型跨越发展。

当前的地名服务工作仍然存在一定的问题，如服务意识不足、地名工作多头管理、地名主管机关缺乏执法权等问题。这些问题容易造成地名法规难以实施、行政资源和行政成本的重复和浪费，从而降低政府的服务效能，在一定程度上给广大人民群众的生产生活造成了困扰，也不利于建设让人民满意的服务型政府。要切实推行地名服务，使其更好地为国家的经济社会建设服务，就必须改正实际工作中的种种问题，提高地名服务的效能。

（一）地名服务体系的体制创新

基于当下经济社会发展现状和政府职能转型的大环境，地名主管部门在未来的工作中要更加明确自己服务者的角色定位，积极在体制上进行创新，以顺应时代发展、满足群众的地名服务需求。

地名服务涉及社会生产生活的方方面面，与众多的政府部门产生联系，地名工作的多头管理是当下影响地名服务工作继续发展的最主要的行政障碍。因此，各地应该积极寻求各个部门之间的协调配合，消除分歧，加强部门合作，破除多头管理，共同推进地名服务的进行。

1．民政主导，多部门协调

赵天亮和全国千千万万知识青年一起，背起“上山下乡”的行囊，去“广阔天地”接受“贫下中农再教育”。知青们在一场瓢泼大雨中来到北大荒，成为黑龙江生产建设兵团的一员，开始了火热的垦荒生活。一望无际的麦海是他们的主战场，收割、赶羊、养马、灭火、修电线、砸石头、边境巡逻、夜斗群狼……异常艰苦甚至充满危险的劳动生活锻炼，使赵天亮、周萍、齐勇、孙曼玲等一群风华正茂的青年迅速成长，并结下了兄弟姐妹般的深厚友谊。

地名服务工作涉及的面较广，它不是一个或几个部门就可以完成的，因此各个部门之间应该建立起一套可以协商的合作机制用以解决在实际工作中可能出现的各种冲突和问题。在当下地名服务工作的实践中，建立地名服务工作综合办公室是一个较为不错的选择。地名办公室应由地方主管领导担任主要职务，由民政部门负责统筹协调和负体工作，由各个相关的部门派代表参加，部门之间出现问题时可以通过协商解决，协商不下时可以由上级部门进行仲裁。建立部门合作机制，一方面给各个部门提供一个解决部门矛盾的平台，另一方面也可以综合协调各方资源、调动各方力量参与到地名服务工作中，加快地名服务工作的进行。

2．实行联合执法

由于地名工作的特殊性质，当一个部门进行单独执法时，可能涉及其他部门的工作，从而不能很好地解决问题。如交通部门在执法时想要拆除的障碍物可能正是绿化部门的指示牌或民政部门的地名标志，而这就会造成部门之间的矛盾，从而影响工作。如果成立地名联合执法队,当遇到问题时就可以相互协调、协商解决，更好地解决问题，既保证地名工作能有效服务社会生产生活，又不会对其他部门的工作造成影响。

3．实行地名专家咨询论证制度

由于地名服务工作涉及较多的领域，在开展工作的时候就需要进行多个方面的综合协调。地名主管部门应该抽调地理、历史、文学、语言、规划等与地名相关的各方面的专家学者组成地名专家委员会，借助于各领域专家的专业知识与智慧为地名工作出谋划策。

4．组织跨区域协作

除了同一地区的不同部门之间需要共同合作开展地名服务的相关工作之外，不同区域之间的地名工作主管部门也要加强合作，共同推进地名服务的相关工作。特别是在当下，国家划分的许多战略性经济发展区域都已打破了原先的行政区域限制，如“一带一路”“环渤海”“蓝黄经济区”“长江流域”等都是跨区域的。因此，地名服务也应积极响应国家的相关战略，实现跨区域的协作，在地名规划、地名标准化、地名标志和地名文化等方面积极合作，共同服务于区域的经济社会发展。

（二）地名服务体系的机制创新

在政府部门寻求转化职能、提高服务效率、建设服务型政府的大环境下，地名工作也应积极探索适合自身的转变方式、创新运作方式，不断提高服务效能，保障地名服务可以更科学、高效、方便地服务社会和群众。

1．政府主导的地名服务

大多数公共服务具有共享性和非排他性,所有人在不付出额外代价的情况下均可使用,并且其使用并不损害他人的利益。公共服务的这种消费的非竞争性和受益的非排他性决定了政府的主导地位,其他社会组织均难以替代。同时, 公共服务供给在整个国家和公众生活中的重要地位也决定了政府的主导作用。多数地名服务的内容具有公共服务的属性，因此也具有共享性和非排他性。只要一个特定地点被命名、一个地名标志设立，其必将服务于所有需要该服务的人，任何人都可以知道该地叫做什么、具体位置在哪里，任何人也都可以通过地名标志获得自己想要的信息，否则地名服务也将没有意义。这就决定了地名服务必须要由政府来主导。在提倡提高服务效能、建设服务型政府的当下，相关政府部门应积极主导，进行科学的地名规划，依法管理，从源头上、制度上保证地名服务的品质。

（1）在立法上具有主导地位

地名服务的主管部门需要担负起在地名服务相关工作中的主导地位。政府的主导地位首先表现在立法上。法律法规是一切工作的依据和保障，在地名工作和服务的过程中首先必须要重视地名法规的地位和作用。我国现行的关于地名工作的最高法为1986年国务院颁布的《地名管理条例》和1996年民政部颁发的《地名管理条例实施细则》，无论从法律地位上还是在颁布的时间上，现行的这两部法律都不能满足现在地名服务工作的需求。因此，国家首先需要提升地名法规的地位，将《地名管理条例》升级为地名管理法，并对其进行修订，以适应当下地名管理和服务的各种新情况。提升和修订新的地名法可以使各方都做到有法可依，更加明确各方的职责和权限，有利于地名管理和服务工作的推进，从而使地名工作更好地服务广大人民群众、服务于国家的经济社会建设。

（2）在规划上具有主导地位

政府的主导地位其次表现在地名规划上。地名规划应与城市规划、城市交通系统规划等其他相关规划同步，与城市的建设同步，从城乡地名的历史和现状出发，对城乡地名工作进行整体性和超前性的规划，以保证地名可以及时、高质量地服务大众。地名部门应该参与到各种城乡规划之中，对规划中的道路、小区、建筑物、区片等进行命名，在公布相关规划时同时公布相关地名。

（3）在管理中具有主导地位

在地名管理的过程中，地名主管部门更应担负起主导地位，这不仅是部门性质的要求，更是其职责所在。地名主管部门在地名的命名更名、地名的标准化处理、地名书写译写规范化、设置和管理地名标志、开展地名服务等诸多管理事项中都要积极起到主导作用，保障地名服务的规范化、标准化、先进性和高质量。然而，要求政府部门在地名服务中起到主导作用，并不是说地名服务只要政府部门负责，而应在政府主导的前提下，探索各种方式，寻求政府与市场的较好结合，以保障地名服务的高品质和广泛性。

2．多种机制并存互补的地名服务

改革开放以来，我国政府的公共服务职能不断完善，公共服务结构不断优化，总量不断增加，质量不断提高，公共服务意识和水平不断提高，各级政府的公共服务水平有了显著的提高。但与社会公众日益增长的公共需求相比，与国际上公共服务水平较高的国家相比，我国政府的公共服务职能还是比较薄弱的，伴随着我国社会从生存型社会向发展型社会的转变，公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺已经成为一个突出的社会问题。然而，政府的能力是有限的，单纯依靠政府来提供公共服务也是不经济的。因此，我们可以借鉴国外的经验，借助于社会力量，引进其他模式，提高公共服务质量和效率。

在公共服务中，充分调动和运用社会力量参与具体的治理项目和管理活动，在社会管理和公共服务领域，改变传统的、由政府统揽一切的做法，将一些政府职能通过合作、委托代理等方式向社会转移，这样可以提高行政效率，节约财政开支。

在地名服务中，也可以引入市场和其他社会模式，采用多种服务机制，使各种机制并存互补，实现地名公共服务效率和质量的最大化。在地名服务中，必须首先保证政府的主导地位，地名主管部门需要对整个地名公共服务负责。政府需要制定出权威的、强制的法规和标准文件以指导整个地名服务工作。同时政府部门也要对地名服务的各项工作进行鉴别和评价，以保证可以采用最好的方式来落实每项工作，将不适合通过市场竞争来进行的交由政府部门自己具体负责，将适合通过市场机制进行的交由市场来提供相关服务，将适合其他方式的交给适合它们的方式。但无论采用哪种机制，政府都要做好监督和反馈，根据运行状况和效果适时进行监控和调整。

西方国家在20世纪70年代前后，纷纷尝试将市场机制引入到公共服务之中，取得了较好的效果。将公共服务中适合市场运作的项目交由市场进行分配，比由政府来进行此项工作更为廉价、高效。地名公共服务的诸项工作中可以交由市场来进行运作的，如在一些适合做广告的地名标志上出租广告位、将地名标志的管理和维护进行外包、与企业共同开发地名信息系统等。除此之外，也要发挥其他社会团体和广大人民群众的力量，引入志愿机制，招募志愿者或开展志愿活动进行服务。在一些社区可以本着“谁受益谁负责”的原则，让社区居委会负责自己区域内的地名服务，包括管理维护地名标志、进行地名的调查等。各地也应成立一些志愿组织，由具有一定专业背景的和对地名工作抱有较大热情的人组成，对地名工作进行监督反馈、对地名服务工作献计献策、普及地名知识、提供地名教育等。

随着社会的不断发展，人们的需求变得越来越个性化、多样化，原先单一的服务机制难以满足社会的需求，因此就需要多种服务机制并存，各种机制之间相互取长补短，共同服务于人民群众、服务于社会经济建设。

三、创新地名服务模式，提高地名服务效能

长期以来，我国政府在社会经济发展建设中一直都是一个管理者的角色，对社会经济各方面的管控都较为严格，这虽然在一定程度上保证了经济社会发展的大方向，但是过多的条条框框也极大地限制了其他社会主体主观能动性的发挥，特别是在市场经济体制逐渐完善的当下，政府过多的干预反而会起到相反的效果。

在我国地名工作的长期实践中，作为主管的民政部门和其他各部门一样更多的也是一直担当管理者的角色。而现在要转变政府职能，建设服务型政府，更好地做好地名工作，以便为我国新形势下的经济建设服务。对此，首先要做的就是要转变观念，把自己由一个管理者转变成一个服务者，以最大限度地满足广大人民群众的需求为根本宗旨，以最大程度地方便群众为基本原则，处处为群众着想。但同时也要积极引导，使地名工作符合国家的大政方针、符合相关法律法规的规定。

（一）用备案制度代替审批制度

在以往的工作中，民政部门总是坐等各机构上门申报地名、被动审批，然而随着我国经济、科技不断快速发展和对外开放水平的不断提高，社会的需求变得越多种多样。以当下的房地产和创意公司为例，为了吸引消费者的注意，他们可能会取一些相对怪异的名字，这些名字可能不符合相关规定，如果申报可能不被批准，他们索性就不申报，或者申报的名字与实际使用的名字不一致。而这些问题对地名使用、地名规范和地名标准化工作都造成极大的困扰。为了更好地发挥地名的作用以更好地服务群众，也为了更好地监督各企业的地名是否符合地名规范，地名主管部门除了原先的申报审批制度，还可以采用备案制度，在进行备案的过程中对地名用名进行合理的引导。国家的相关地名法律法规也应该适时作出调整，对地名的命名条件进行适度放宽，以满足当下群众的个性化需求。

（二）加强信息技术在地名服务中的应用

随着信息技术和互联网技术的发展和广泛应用，各个政府部门都开始重视其在行政管理和公共服务方面的重要作用，并且很多部门都已初步开发或正在尝试开发一套适用于本部门的系统用于日常管理和工作。然而，由各个部门单独进行开发一方面可能造成开发成本的重复，另一方面由于缺乏专业背景而难以保证地名使用的规范性。因此，地名主管部门可以开发一套能够适用于各个部门的开放性的地名基础系统平台，使其他各部门可以在该平台的基础上进行本部门相关系统的开发，这样既可以节约成本，又可以保证地名使用的规范性、促进标准地名的使用和推广。同时，该系统也可以作为一个信息收集和处理平台。基于该系统开发或连接该系统的其他部门系统可以将数据进行上传，将各种信息吸收进来，建立数据库对数据进行整合利用。

（三）大力发展互联网政务

随着“互联网+”概念的不断推广和延伸，“互联网+政务”的模式也越来越被广泛地接受。在进行窗口服务的同时，各地也应开通地名命名网上申报审批备案工作平台，地名的命名、申报、审批等工作都可以通过网络实现。这样不仅能简化手续、方便快捷，网站连接数据库后能够对申报的地名信息进行及时监控，有效避免重名等问题，还能实现地名数据库的实时更新。地名部门也应该顺应社会发展潮流，积极开通微信、微博等新媒体平台，与网友进行互动，及时了解他们的需求，认真解答他们的疑问。

（四）吸收民间力量参与地名服务

我国的地名工作长期以来都是在地名主管部门主导下的政府行为，很少会吸引民间力量参与到地名工作中去，而这在一定程度上对地名工作造成了一些限制，使广大群众对地名工作不熟悉，热情度不高。在以后的工作中，地名服务的主管部门应该更多地发挥群众的积极性，发动更多的群众参与到地名工作中去，增强地名服务的广泛性、有效性和针对性。

鼓励有专业知识背景或对地名工作具有热情的群众成立地名工作志愿队，帮助政府部门完成相关的地名服务工作，对地名服务中存在的问题提出意见或建议。如志愿队可以走访所在区域的大街小巷，巡查地名标志是否书写规范、是否完整洁净。同时也可以帮助地名工作者完成地名普查、做好相关宣传等工作。

当下社会发展迅速，城镇化进程加快，地名的需求量迅速增加，各种“大、洋、怪、重”等不规范地名也频繁出现。“大、洋、怪、重”地名的出现，一方面是由于各种商业机构为博取眼球而故意为之，另一方面也是地名取名机制的不健全而导致的。社会上目前并没有专门的地名取名机构，政府也较少提供相关的服务。鉴于此，政府部门可以鼓励成立或授权一些社会机构进行地名取名的工作，以保证地名的规范性、科学性和艺术性。

除此之外，地名工作的主管部门也要善于利用民间资本来进行地名服务的相关工作。政府部门可以鼓励民间资本成立各类地名研究院进行地名的相关研究，也要积极与大学及其他各类研究机构开展合作项目，深度挖掘地名的价值，特别是地名的文化价值。同时，要积极探索，将地名研究成果应用到社会的生产生活中去，积极拓宽地名服务的广度和深度，使其在经济社会发展中发挥更重要的作用。

参考文献

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