以公共行政理论为指导 创新综合性大学固定资产管理

陈永清， 季晶晶

(苏州大学 国有资产与实验室管理处，江苏 苏州 215021)

以公共行政理论为指导 创新综合性大学固定资产管理

陈永清， 季晶晶

(苏州大学 国有资产与实验室管理处，江苏 苏州 215021)

尝试将公共行政理论应用于综合性大学固定资产管理，提倡综合性大学固定资产管理为人才培养、科研创新、文化建设及区域发展供给公共服务。针对高等学校传统的固定资产管理模式与高等学校固定资产管理需求之间的矛盾，提出高校固定资产管理服务供给侧结构性改革创新举措。实践证明，以公共行政方式提供公共服务的管理模式能够适应综合性大学固定资产快速增长的现状，促进综合性大学固定资产的科学配置、高效使用。

综合性大学； 固定资产； 管理模式； 公共行政； 公共服务

0 引 言

固定资产是高校进行教育教学、科学研究及社会服务等各项活动的基本物质保障，固定资产的数量和质量已经成为衡量高校教学和科研综合实力的重要指标之一[1]。高校固定资产管理的研究由来已久，管理方法和研究思路、深入程度却跟不上高等教育的发展。大多数研究从高校内部控制的角度，讨论固定资产管理内部控制机制、控制方法，对高校固定资产管理的内部控制建设进行评价并提出建议。也有研究借鉴企业管理标准试图标准化高校固定资产管理事务。在我国高等教育迅速发展的新时期，高校管理体制面临改革，高校固定资产情况也越发复杂，单纯的内部控制模式或标准化思路已不能满足高校固定资产管理的需求。高校固定资产管理需要引入新的管理理念、新的管理思路和方法，进行改革研究和尝试[2]。

进入新世纪，党和国家正式提出我国政府的公共服务职能，十八大提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，10多年来，中国共产党将改进我国政府公共服务供给能力作为政体改革的核心要点[3]。实践证明，政府的公共服务理念和举措能够适应经济快速增长的中国社会，政府的公共服务供给能力的发展正朝着既定目标前进。

将政府的公共服务理念运用于高校固定资产管理，与传统单一的内部控制管理相比，顺应高校固定资产复杂情况的需求，能够更好地为管理事务供给服务，维护学校固定资产完整、提高固定资产使用效率。

1 综合性大学固定资产管理现状

我校是省属重点综合性大学，拥有哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、管理学、艺术学等十二大学科门类，具有相当规模，基础雄厚。近年来，随着高等教育投入的增加、“2011协同创新计划”的实施、中央与地方共建实验室项目的开展、产学研合作的深入，学校固定资产增长迅速。以用于教学、科研、辅助等的设备类资产，2012年1～8月间，学校新增设备5.58万件，价值8.05亿元，占全校设备类固定资产总值(16.51亿元)的48.76%。面对如此快速的增长，学校国有资产管理部门深入分析传统内部控制管理模式与固定资产新形势之间的矛盾，充分认识综合性大学固定资产管理的现状。

1.1 固化的管理结构与管理主体多样之间的矛盾

高校固定资产的传统管理是控制式的管理模式，形成自上而下的管理层次，主要包括学校资产管理职能部门、资产使用单位、实验室或办公室、资产保管人等4个层次。资产管理职能部门对固定资产管理的各个环节进行干预，对资产使用单位下达任务指令；资产使用单位响应管理职能部门指令，控制实验室或办公室完成任务；实验室或办公室向所在单位回复任务执行情况；资产保管人参与实验室或办公室组织的资产管理活动[4]。控制式管理模式运行以来，较好地完成了固定资产登记入库、定期清查、处置申请等任务，且有很多内部控制的经验值得推崇。

控制式的管理模式运用于单一或少学科门类高校的固定资产管理，可出色地完成管理任务。但在学科门类众多的综合性大学，因单一的控制式管理模式，效率低下、流程不畅、顾此失彼的现象时有发生。因学科门类和单位性质不同，使用单位对固定资产的依赖情况不尽相同。文科、艺术类院系设备类资产拥有量明显低于理工和医学类院系，教学为主的院系设备类资产情况与科研院所、机关部门情况差别甚大，后勤部门资产情况较其他机关部门分布广且复杂[5]。

综合性大学基层资产使用单位的多样性要求各学院、科研院所、机关部门寻求合适自身的固定资产管理结构，资产管理职能部门也应该指导基层使用单位优化管理结构，在全校范围内形成多元、高效的固定资产管理结构。

1.2 标准的事务流程与个性服务之间的矛盾

固定资产的全生命周期管理，包括配置、采购、验收、登记、变更、处置等多项事务。控制式的管理模式中，管理职能部门通常严格规定各项事务的流程，形成标准格式。标准的事务流程有利于规范管理，有效防止违规现象的发生[6]。但如果固定资产管理涉及到的各个管理部门只从自身职能设计标准事务流程，对非标准的事务将出现相互推诿、流程不畅的问题，尤其是在情况比较复杂的综合性大学。

固定资产管理，一般涉及到的职能部门有设备采购、实验室、后勤管理、财务等部门，如果考虑到购置固定资产的资金来源，还会涉及到科技管理部门、人事管理等部门。对于个性需求，职能部门之间加强沟通的同时，更应该以供给服务的思维设计具体的事务流程。避免因各部门行使管理职能侧重点不同而引发的冲突或不周全。

1.3 参与意识与保管责任地位之间的矛盾

长期的控制式管理模式下，校内基层资产使用单位及资产保管人习惯被动接受资产管理部门的任务指令，缺乏固定资产管理的主动性和参与意识。据统计，2013年我校固定资产管理总事项数为39 614件，参与者274人，人均事项数144.58件。学校的总事项数在省属高校中排名第一，人均事项数却排名靠后。

由此可见，综合性大学固定资产管理面临着艰巨的任务，管理事务参与人员数却没有随着固定资产的快速增长而得到应有的发展[7]。建立合理、高效的固定资产管理结构，明确基层单位固定资产管理主体地位，增强基层单位及保管人参与意识己刻不容缓。

1.4 传统的配置方式与使用绩效要求之间的矛盾

控制式的管理模式在固定资产配置领域发挥了巨大作用，通过制订并执行科学合理、有约束力的固定资产配置标准，有效优化高校资源配置，科学编制预算，从而提高资产使用效率和资金使用效益，对促进节约型校园建设具有重要意义[8]。然而，实践证明，控制式的固定资产配置方式可以规范行政办公人员的办公条件、标准化教学实验室的基本设施，却对综合性大学的科研院所、特殊实验室建设难以规范。

综合性大学解决这一矛盾采用的基本方法是变资产配置为资金配置，在配置房屋资产等基本条件基础上，采用投入资金的方式配置设备资产及其他资产。资金配置具有灵活性，也存在一定的盲目性。而且，因为各科研院所或课题组相对独立的资金配置方式，常出现重复购置、自用独享的现象，造成一些设备资产使用绩效低下。学校层面的大型设备采购调研、共用共享平台建设等措施的推行，正在缓解资金配置方式与设备资产使用绩效要求之间的矛盾。

2 综合性大学固定资产管理公共行政理念

传统的高校固定资产管理研究一般从固定资产全生命周期的角度、以风险控制为目的进行探讨，着重讨论固定资产的科学配置、规范登记、高效使用、合理处置等各方面，还是重视“管”，忽视“理”，多是从高校内部控制的角度思考问题[9]。实际上，高校的固定资产管理是校内全民参与的活动。固定资产基层使用单位、保管人等是固定资产管理不可或缺的主体，也是固定资产管理服务的受益者。

高校的固定资产管理目的不是控制或驾驭固定资产的使用权，而是维护固定资产安全、帮助校内各主体对固定资产的高效使用，是学校公共利益的实现，具有公共服务的性质。这种公共服务的思维，是当今政府行政理念的发展趋势。高校的固定资产管理可以借鉴公共行政理论，从控制型向服务型转变。

政府的行政行为包括行政决策、行政实施、行政监督、行政协调和应急行政等5个环节[10]。综合性大学固定资产管理可以借鉴政府的行政行为，在大学章程的引领下，国有资产管理委员会行使决策行为，相关管理职能部门及资产基层使用单位、保管人具体实施管理事务，纪监、审计部门监督，国资委办公室负责协调，各组成节点按预案应急。在借鉴政府行政经验基础上，以行政行为理论为指导，建立适合综合性大学实情、校内公共服务型固定资产管理机制，提升效能，消除矛盾。

3 综合性大学公共服务型固定资产管理的创新举措

3.1 建立基层服务为重、国资管理部门统一协调为辅

综合性大学不同学科门类的学院、科研院所等基层单位固定资产状况不一。学校国有资产管理委员会在决策固定资产管理架构时，应针对不同类型的单位，形成不同的管理方案。在固定资产占有量较大的理工类学院或科研院所，建立多层次、多分支的管理结构；在文科类、艺术类学院，弱化层次结构，增强资产保管人的参与度。各基层单位，自成一体，对内服务教学、科研任务，对外维护本单位固定资产完整。学校层面，建立完善的固定资产管理制度，明确基层单位和保管人的权利和义务，协调基层单位间的管理事务[11]。

国有资产与实验室管理处2013年组建初期，认真分析校内基层单位的固定资产情况，对基层单位按固定资产占有量、资产用途等方面进行分类，在各基层单位分别建立规模不一的国有资产管理工作小组[12]。各小组在既定的规程指导下独立完成服务自身单位教学、科研等任务的固定资产管理事务；国有资产与实验室管理处协调处理基层单位之间资产调拨、变更等事务，对基层单位提供业务指导服务。至此，学校已经建立以基层单位服务型管理为重、国有资产与实验室管理处统一协调为补充的固定资产管理模式。

3.2 设计多元化的事务流程，服务基层个性需求

针对个性服务需求，建立相关管理部门的协商机制，拟定个性服务方案并作为后续类似事务流程的参考。拟定个性服务方案时针对需求情况，尽可能给出多个流程方案，给个性事务供给多元化服务。

自主研发设备资产的管理是典型的个性服务，且需求逐渐增多。这类资产管理服务中，涉及科技管理部门的前期论证、采购部门的购买、使用单位全过程验收、资产管理部门登记入库、财务部门记账归档、使用单位维护改进等一系列环节。通过协调，学校已形成可操作的自主研发设备资产的管理方案，从项目预算到登记入库、财务记账、维护改进，形成顺畅的事务流程，纳入了学校固定资产管理体系。

3.3 推行全员参与模式，形成高效公共服务型管理

建立基层服务为重、职能部门统一协调为补充的管理结构并不是公共服务型固定资产管理的最终模式，公共服务型管理追求“扁平化”的管理结构。“扁平化”管理弱化固定资产基层使用单位功能，基层单位只需要维护自身分支管理结构。绝大部分固定资产管理事务由资产保管人直接发起或参与，资产管理职能部门直接对资产保管人发起的事务供给服务。

学校依托省属高校国有资产管理系统，在固定资产管理基础较好的部分基层单位试点“扁平化”管理模式。由保管人发起部分事务流程，如固定资产登记入库、资产原值变动，国有资产与实验室管理处直接服务保管人发起的事务，流程无需经过基层单位中转。“扁平化”管理模式，能够有效增强资产保管人的参与程度和责任意识，提高管理事务的流转效率。在总结试点基层单位经验基础上，将逐步推进“扁平化”管理模式，实现全校范围的公共服务型固定资产管理模式。

3.4 适当调整资产配置，重点提升大、中型设备使用绩效

综合性大学对内部学院、科研院所的资产配置方式可以适当调整，采用实物配置与资金配置相互补充的方式[13]。对可以标准化、技术参数单一的资产采用实物配置的方式，以提高资产配置的效率；对个性需求强、技术参数复杂的资产采用预算资金配置的方式，以保证资产配置的灵活性。建立闲置资产再配置机制，提高资产使用效率，有效防止国有资产浪费。

在学校和基层单位层面搭建设备共享平台，尤其是大型设备的共享平台，建立和完善基层单位、校内设备共享机制。合理优化资产配置方式，结合有效的资产共享机制，逐步形成固定资产高效使用环境。

4 结语与展望

公共服务型管理模式的推进，优化了综合性大学固定资产管理结构，转变了固定资产管理的控制观念，有效提高了固定资产的使用效率，积极维护了国有资产完整与安全。这是高校固定资产管理改革的尝试，不可能尽善尽美，还有进一步研究及优化的空间。

只强调公共服务而忽视必要的控制管理，可能达不到理想的服务效果。应该考虑各高校管理的具体情况以及根深蒂固的控制管理观念，在既定规则框架内供给服务，即有限的公共服务。对规则范围内的事务，供给优质、高效的服务；对不按规则办事的行为，排除在供给服务范围以外。以有限的公共服务时期为过渡，逐步建立事务流程规范的公共服务型固定资产管理模式。

综合性大学的固定资产管理可以借鉴政府公共行政理念，以公共行政理论为指导，形成服务于全校各项任务的公共服务型固定资产管理模式，亦可在综合性大学内部治理的其他方面从公共行政视角进行探索，以适应我国高等教育管理改革的目标。

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Fixed Assets Administration with Public Services-oriented in Comprehensive Universities

CHENYongqing,JIJingjing

(State-owned Assets and Campus Laboratories Administration Office, Soochow University, Suzhou 215021, Jiangsu, China)

It is a try to make fixed assets management in comprehensive universities to be a public administration, and to be public services-oriented in education, scientific researches, contribution of cultures and regional development. To solve the problems caused by the traditional management in comprehensive universities, some innovative acts to reform the supply side of fix assets administration are proposed. It proves that administration with public services-oriented is able to adapt the situation of the growth of fixed assets in comprehensive universities, is able to promote the allocation and use of fixed assets in comprehensive universities.

comprehensive universities; fixed assets; modes of administration; public administration; public services-oriented

2016-05-15

陈永清(1966-)，男，江苏常熟人，硕士，副研究员，处长，研究方向：教育管理研究。

Tel.：0512-67503246；E-mail：yqchen@suda.edu.cn

G 482.0

A

1006-7167(2017)02-0269-04