中国（上海）自由贸易试验区时代特色的若干思考

吴大器

（上海市人民政府参事室、上海立信会计金融学院，上海201209）

2016年末，习近平同志对中国（上海）自贸区2013年以来的工作做了重要指示，肯定“三年来密切融合，攻坚克难，紧抓制度创新这个核心，主动服务国家战略，工作取得了多方面重大进步，一批重要成果复制推广到全国，总体上实现了初衷。”同时，希望中国（上海）自贸区坚持五大发展理念引领，把握基本定位，强化使命担当，继续解放思想，力争取得更多可复制、可推广的制度创新成果。基于多年来笔者对自贸区试验的关注和参与，本文拟对2013年9月以来自贸区的“上海特色”雏形作相应的归纳，也对时代特色上海试验升级版作点初步建议与展望。

一、中国（上海）自贸区形成的创新试验体系凸显时代特色

2014年1月，我曾就上海自贸区的战略选择，强调提出了“开放与改革相辅相成，缺一不可。开放窗口的制度创新，一定需要改革的勇气、胆略。只有把上海自贸区制度创新的先手转化为胜势，加快开放倒逼改革的实践，战略选择才可能实现突破。”在参与和关注随之如火如荼的上海自贸区试验的过程中，上海的试验与制订“十三五”规划紧密相连，上海自贸区创新、上海的四个中心建设、上海科创中心建设“联动共生”发展，形成了大戏连台，价值连城的态势。2015年1月末，我在接受媒体采访时，又表达了“自贸区未来两年的突破会对上海‘十三五’规划起到‘定海神针’的作用，未来两年上海自贸区‘含金量’值得期待”的观点。转眼，三个年头过去了。如今，中国（上海）自贸区已经形成了凸显上海特色的创新试验体系，取得了弥足珍贵的重大进展，令人倍感自豪和振奋。

通过学习调研、比较与剖析，我认为中国（上海）自贸区形成的颇具时代特色的上海试验的创新体系，可以作如下基础描述：2013年以来的中国（上海）自由贸易区试验已经初步形成了一个原则、二组关系、三个方面、四项改革递进程序的体系雏形。创新试验系统在我国已有的11个自贸区行列中，是唯一的由一级地方政府和自贸区合一运行的系统型试验。在120平方公里、覆盖浦东新区经济密集度最高地区的四个片区组成的上海自贸区土地上试验，牢牢抓住制度创新这个核心，循序渐进地初步形成了面向国际的开放型管理体系、体现透明的市场体系、注重监管能力提升的事中事后体系的以政府职能转变为特点的重要成果。为新形势下的自贸试验政府职能再造区奠定了厚重的基石。

笔者认为，中国（上海）自由贸易区创新试验系统的一个原则是服务国家战略。事实上，2013年以来，我国迫切需要接轨和融入全球经济新规则体系的这个战略使命已经成为上海乃至浦东新区试验自贸区开放与改革的政府治理转型的重要目标。其中，服务国家战略的核心要求突出体现为政府职能转变的三化实现上，即国际化、市场化和政府创新化的系统集成。三化实现，从根本上的追求，是需要抓住三个基本环节，这就是以国际化为基础动力、以市场配置为追求标准、以政府的监管、服务并举为创新途径，在建立高度开放的管理体系上下功夫，在建立公开透明的市场体系上下功夫，在建立全方位的监管体系和建立效能型的职能体系上下功夫，创新试验系统服务了国家战略，在制度创新的构架上开拓了我国前所未有的战略标杆。

中国（上海）自由贸易区创新试验系统的二组关系是优化协同好政府与社会、政府与市场的关系。制度创新的本质是走出试验前的政府主导运行经济的传统思维与路径，把政府与社会、政府与市场两组关系的科学维系进行脱胎换骨型重塑。三年来，已经建立起支撑这两组关系的系列制度架构和衔接这两组关系的运行秩序指南，坚持不懈地在试验进程中贯彻两组关系的循序优化，动态平衡成为创新试验体系中的聚焦中枢。

中国（上海）自由贸易区创新试验体系有机融合的三个方面是始终把简政放权、放管结合和优化服务作为制度创新同一系统的三个组成部分合一试验，把优化协同政府与市场、政府与社会两组关系放到政府简政放权、创新监管和优化服务的全过程。“放、管、服”的系统试验是一个有机的整体，其中，在政府与市场的关系上，通过厘清“放、管、服”的边界，营造出上海自贸区内市场环境的法制、透明与规范，在政府与开放的关系上，通过优化深度国际化的目标，初步探索出负面清单为核心的投资管理模式，单一窗口为基础的贸易便利化模式和安全审慎为重点的风险防范体系，营造出国际化的开放辐射境界；在政府创新事中、事后监管的试验中，通过多元监管格局、平台建设和补齐短板，在市场主体自律、业界自治、社会监督、综合监管与专业监管结合上，初步形成了与政府监管相匹配的立体形态，初步构建起全方位的监管体系，为更活的放、更科学的管和更优质的服提供了重要基础，均衡融合、齐头并进、初展风采。

笔者认为中国（上海）自由贸易区创新试验体系改革递进的四项程序是按照梯次递进的逻辑程序、借鉴国际经验、把握内在的关联顺序的科学规律，依次在清单、标准、规范等递进环节上循序试验，最终形成可复制、可推广的相应的制度系列。通过“负面清单+权力清单+责任清单”的改革内容，试验明晰了“法无禁止皆可为，法无授权不可为，法定责任必须为”的政府、企业的法定试验导则，在此基础上，探索循规蹈矩、分类分项的政府职能运作的标准化框架，特别是着力在政府的每一项行政权力的责任及追责上确定具体的清单条目，使责任事项和追责情形一一对应、一目了然，从而为“规范”环节的政府行政行为套上“紧箍咒”，在经过分门别类地标准规范运行后，综合汇总，归纳形成了制度的系列集成。其中，梯次递进的成效凸显了虚实相间、以实为主的指导方针，更显珍贵。

笔者认为中国（上海）自由贸易区2013年以来的创新试验体系凸显上海的时代特色。“1、2、3、4”特色的精髓是步调一致、齐步向前，地方一级政府与自贸区管委会一体化运行，突出了“政府职能转变”的核心主题，聚焦了制度创新的战略价值，也为上海浦东新区努力争当排头兵中的排头兵、先行者中的先行者，提供了先发和继续先行的动力和胆略。从这个意义上说，过去三年的经验体系弥足珍贵，而新的目标更催人奋进、任重道远。

二、围绕中国（上海）自贸区的制度创新明确五大目标，建设更高水平的“政府职能再造区”

习近平同志要求我们：“勇于突破，当好标杆，强化大胆试、大胆闯、自主改的力度举措”，“对照最高标准，查找短板弱项，进一步彰显全面深化改革和扩大开放的试验田作用”。李克强同志也要求“牢固树立新发展理念，立足中国国情，拓展国际视野”。在2017年的上海市两会上，中共上海市委书记韩正同志对上海浦东新区提出了具体的目标。上海自贸区下一步工作即建设政府再造区，深化政府职能转变，发挥浦东新区与自贸试验区一体化运作优势，以“放管服”为重点，加快探索建立和完善与开放型经济相适应的政府经济管理体制机制。上海自贸区2017年的新一阶段工作已经整装再出发，令各界拭目以待。如何坚持五大发展理念引领，百尺竿头更进一步，值得共同认真思考。

面对国际经济复杂多变、全球治理体系和经济贸易规则重构的态势，中国（上海）自由贸易区要紧紧围绕制度创新，明确五大目标，把建设更高水平的“政府职能再造区”放到更加重要的位置。主动开放和非对称性开放，需要有更多的自信和对策，需要有更多的市场经验和制度创新带来的效果。通过学习、调研与鉴别，我感觉，要进一步深化顶层设计和综合施策，在系统集成上再上水平，要进一步强化压力测试，在扩大开放和凝聚更高智慧上再上水平，要进一步细化对标国际最高标准，在法律的系统性、覆盖性上再上水平。我们要紧紧围绕政府职能转变，以更活的放、更好的管、更优的服，在建立与开放型经济新体制相适应的一级地方政府治理体系上，脚踏实地地推进简政放权、放管结合与优化服务，坚持问题导向、深化系统集成，细化创新举措，实现全面突破。尽早实现政府职能再造五大根本目标。

政府职能再造，掀开了2017年中国（上海）自由贸易区新形势下的“精耕”大幕。浦东新区聚焦政府自身建设、按照自贸试验区的改革要求，规划了近期深化政府职能转变的基本目标。并把打造透明政府、责任政府、效能政府、诚信政府、法治政府的试验任务精准分解，以明确路线图、责任人和时间表，为政府职能再造鸣锣开道。

透明政府，就是要完善权力清单和信息公开，就是要明晰权力边界和提升公信；就是要维护公众三权（知情权、参与权、监督权）；形成公众“看得到、听得懂、信得过”的权力运行政府透明平台。责任政府，就是要确定分类明细的行政责任事项、完善责任清单；就是要责任到位、覆盖公共安全领域；就是要压力测试、保障金融安全，形成消除市场缺位盲区的政府担当平台。效能政府，就是要整合、完善全产业链的创新政策和制度体系，提升系统效率；就是要继续循序探索业界共治法人机构和国际化分职人员队伍建设，提升开放效果；就是要深入推进政府机关既定的成员瘦身安排，提升政府效能，形成凸显社会各界智慧的效能平台。诚信政府，就是要强化第三方评估机制；就是要科学设计问卷调查，建立社会评议机制、完善政府诚信指数；就是要提升政府诚信行政的公众满意度，形成社会各界信赖、放心的信誉平台。法治政府，就是要完善公众在法规文件制定审查环节的参与权；就是要加强推进证照分离改革进程中的依法行政能力建设；就是要落实法治保障的系统维护、执行，形成保障社会各界依法行政的法治平台。

综上所述，建设更高水平的“政府职能再造区”就是要坚忍不拔地聚焦制度创新，把打造透明、责任、效能、诚信、法治政府的五个目标精准细化为相应试验阶段的分类量化目标，为中国（上海）自由贸易区的时代特色再续辉煌。

三、用制度创新的“放、管、服”，全面推进“精耕细作试验田”的“再出发”突破

在2016年末举行的中国共产党上海浦东新区代表大会上，与会代表以中共上海市委提出的“浦东要四个走在前列”要求，凝聚共识，那就是紧紧围绕政府职能转变，用更活的放、更好的管、更优的服，在建立与开放型经济体制相适应的一级地方政府治理体系上，脚踏实地地推进简政放权、放管结合与优化服务，试验更多的制度创新，努力彰显改革开放试验田的推广价值。笔者深刻感悟着“枝繁叶茂”必须“精耕细作”的道理，上海自由贸易区实现新形势下的“再出发”突破大有希望。

我认为，新形势下的上海自由贸易区具有再出发的特有基础条件，有基础在未来三年的时间里实现政府职能再造区的转型阶段目标。当前，特别要领会好“上海自由贸易试验区是国家试验区，不是地方自贸地，是创新高地，不是政策洼地，是苗圃，不是盆景，不忘初衷，深化改革，以自我革新的胸怀，脚踏实地的作风，坚定不移、百折不挠深化改革创新各项工作”的精神。我觉得可以用“八个注重”来检验未来的工作。第一，注重构建并完善与国际通行规则运行并相适应的制度体系。第二，注重并实现放管结合循序溶入事中、事后监管制度体系。第三，注重并实现信息共享平台功能开发，主推政府行政能力的系统提升。第四，注重政府机构设置上的精员简政，推动运行效率优化。第五，注重并畅通央地协同的联系、衔接机制，优化层级联通效应。第六，注重并提高用户体验的获得感与满意度的环比指标建设。第七，注重并实施重大项目、示范项目分期重点突破的部署。第八，注重完成并细化政府转型绩效指标体系的层次衔接和重心下移、体现绩效为先。总而言之，治理创新更需要新视野、新境界、高起点、高标准，只有撸起袖子加油干，才能“快马加鞭未下鞍”，创新再上一层楼。

同时，新形势下的上海自由贸易区需要在提升系统集成效应的基础上形成重点突破的点、线、面、块的系统推进模块。2017年可以先行集中在以下五个方面进行率先的试验。第一，在加快构建与国际通行规则运行相配套的制度体系方面，把推动建立境外投资综合服务平台作为系列突破选择点选项，即加快该平台的“3.0版”建设，实现平台功能在信息+备案+服务的基础上，向资本、项目上对接拓展。打造企业境外投资保障体系，帮助企业规避风险，为企业提供权益保障服务。第二，在落实“放管结合”的理念、完善事中及事后监管制度方面，把优化综合执法制度、提高服务效率作为突破选择点选项，整合区级政府部门间相近的执法职能，整合执法主体，探索推进重点领域跨部门分类综合执法和专业领域系统内综合执法，做实基层，加强各条线派驻执法机构力量在块上的优化综合联动，试验属地管理。第三，在完善信息共享平台功能，以信息化建设推动政府行政能力提升方面，把推动设立“首席绩效官”作为系列突破选择点的选项，试点推进网上督查案，借鉴国际上有效经验，进行“首席绩效官”运行试验，负责相应环节工作，减少政策审批决策过程的时间，提高环境和社会的综合成效。第四，在创新政府机构设置、理顺权责关系，提升政府运行效率方面，把理顺优化行政决策与行政执法间的相互关系、探索推进“法定机构”试点作为扩大试验系列突破选择点的选项，以陆家嘴金融城法定机构试点为基础，在2017年内，在专业性、技术性较鲜明的经济服务领域和重点发展领域，选择相关政府部门或有关单位，深化探索试验“职能法定+企业化运作”的法定机构组织形式，提升政府经济服务的精准化水平及效率。第五，在加强央地协同、推进政府管理创新和转变职能方面，把完善“双授权”制度作为系列突破选择点的选项，推广上海市人大赋予浦东综合配套改革地方性立法权的经验和国际上相关国家国家层面向地方层面进行等效授权的做法，赋予浦东相应领域的地方立法权或等效管辖权。总而言之，今后每年都要安排系列突破的“点、线、面、块”的组合布局，实现制度创新的“放、管、服”的全面突破。为上海自贸试验区的“再出发”吹响集结号，打胜有把握之战。

“潮平两岸阔，风正一帆悬”，弘扬中国（上海）自由贸易区的时代特色需要更加超凡的勇气和胆略，这正是新形势赋予上海的历史使命，也是中国（上海）自由贸易区的生命所在。

［1］吴大器.《制度创新，需要改革的勇气与胆略》.文汇报，2014.1.20.

［2］吴大器.《未来两年，上海自贸区含金量值得期待》.东方网，2015.1.26.

［3］王志彦.《育苗圃，不栽盆景，推进制度创新》.解放日报，2017.1.17.

［4］宋宁华，《制度创新的辐射面还要扩大》.新民晚报，2017.1.19.

［5］上海浦东改发院.《中国（上海）自由贸易试验区建设三周年总结报告》.2017.1.