社会组织建设存在的问题及对策分析——以济南市为例

□吴 春

(中共济南市委党校，山东 济南 250100)



社会组织建设存在的问题及对策分析
——以济南市为例

□吴 春

(中共济南市委党校，山东 济南 250100)

促进社会组织蓬勃健康发展是创新社会治理体制的必然要求，本文基于对山东省济南市社会组织状况的实证调查，探讨了济南市社会组织取得的成就及有效措施，着重分析了进一步壮大发展社会组织将面临的问题及对策。

社会组织;政府;社会治理

党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的要求，开启了多元社会主体共同参与社会治理的模式，赋予了社会组织社会主体地位及重要使命，为激发社会组织的蓬勃发展创造了全新局面。按照党中央、国务院及省委、省政府的要求，济南市以培育发展为重点，以激发活力为目的，从创新体制机制、加大资金扶持力度、创建服务平台等方面入手，积极构建新型社会组织体系，促进社会组织朝着规范、健康、有序方向发展。但是，济南市社会组织仍处于发展的初级阶段，与发达国家和地区相比，济南市社会组织无论从数量上还是从规模上都存在差距，社会组织的社会治理功能和作用发挥远远不够，不能有力支撑社会领域政府职能的转变，无法充分满足济南市经济社会发展的新要求及人民需求。推进社会组织健康有序发展，使其纳入济南市经济社会发展总体布局，提高其能力、规范其发展、释放其活力，是一个亟待研究和探讨的重要课题。

1 当前济南市社会组织建设取得的成效

近年来，随着济南市经济社会快速发展，社会组织也迅速发展起来，广泛参与经济社会建设及公共服务供给，取得了初步成绩。

1.1 社会组织分布领域广、增长速度快

近几年，济南市社会组织数量增长速度快，2013年8月，济南市对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实施直接登记，发展势头更加强劲，截至2015年7月底，济南市全市登记备案社会组织4560家，数量与往年同期相比增长95%，其中市级社会组织新登记数量与往年相比增长101%。社会组织涵盖各行各业，涉及文化、体育、养老、环保等各个领域，已初步形成门类齐全、覆盖广泛的发展格局。

1.2 社会组织服务能力增强，影响力增大

截至2015年7月底，在济南市919家市级社会组织中，吸纳的就业人员已达到6940人，兼职工作人员9128人。随着社会组织数量及就业人员增多，社会组织在教育文化、保健卫生、健身娱乐、社会养老等各个领域提供更为广泛的社会服务，社会服务能力不断增强；与此同时，社会组织积极投入公益事业，如济南泉州商会三年时间累计捐款捐物数千万元、救助数千人。社会服务的供给及公益事业的投入，使社会组织的影响力不断扩大，2014年5月，济南市举办“全市社会组织服务品牌推介活动”，参与现场活动的群众达到10万余名。

1.3 行业协会商会类社会组织发挥协调作用，助推经济发展

行业协会商会类社会组织在提高企业自身能力、协助企业融资、调解经济纠纷等方面起到了积极作用，比如根据相关统计，2012年至2014年，济南市51家行业协会组织考察学习473次，协调会员与消费者纠纷1168次，为政府提供决策建议323次，引入投资25.7亿元。

2 济南市政府推动社会组织发展的主要做法

为激发社会组织活力，济南市以培育创新为重点，着力从“建”、“管”、“用”三个方面建立完善新型社会组织体系。

2.1 “建”——完善登记管理制度，拓展社会组织的建设空间

2.1.1 推行直接登记制度

2013年10月，济南市政府出台《济南市部分社会组织直接登记管理工作的实施意见》(以下简称《意见》)，《意见》规定对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织实施直接登记。

2.1.2 降低注册资金

依据《意见》，对扶贫济困、扶老助孤、赈灾救助等公益慈善类及城乡社区服务类社会组织降低注册资金；同时规定，毕业两年内的全日制普通高校毕业生，成立此类社会组织允许“零首付”注册，即可自成立之日起两年内补足注册资金。

2.1.3 推行“一址多社”、“一业多会”

一本房产证对应的一个门牌号内有多层楼或多个房间，以及单个房间可以分割成独立空间的，允许2个以上社会组织作为住所；允许按国民经济行业分类的小类标准设立行业协会商会，允许同一行业按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会商会，允许成立跨区域性行业协会商会。

2.1.4 积极推行社区社会组织登记备案制度

2001年济南市在山东省内首次提出了“社区社会组织”的概念，2007年推出《济南市社区民间组织备案管理暂行办法》，为社区社会组织获得合法身份创造了条件，2014年济南市进一步出台《关于进一步加强社区社会组织培育与管理的意见》，为社区社会组织的蓬勃发展注入了新的活力。

2.2 “管”——多“管”齐下，多维度加强社会组织监管

2.2.1 加大社会组织评估力度

2013年，济南市开启社会组织等级评估工作，通过委托独立第三方专业机构，对社会组织的基础条件、内部治理、工作绩效、自律诚信以及社会评价等方面进行全面评定，共有55家社会组织获得3A以上评估等级，对获得3A及以上评估等级的社会组织给予奖励，可获得免予年检1年、优先承接政府委托事项。2015年6月，济南市开启第二批社会组织评估工作，2015年7月底有33家社会组织通过初评。

2.2.2 加强社会组织党建工作

济南市符合党建条件的社会组织全部以单独建或者联合建的模式建立党组织891家。自2012年起，每年组织部分社会组织负责人在党校学习培训。建立社会组织党建示范点，探索社会组织党组织建设与业务工作同步进行模式。

2.2.3 改进监督管理方式

(1)实施社会组织统一社会信用代码制度。2016年1月起济南市开始实施社会组织社会信用代码制度改革，即将社会组织以前必须办理的法人登记证、组织机构代码、税务登记证等证书，统一整合成民政部门核发的社会信用代码登记证书，通过这种方式，社会组织的信用信息将实现多部门信息共享、关联对比和信用记录可查。

(2)探索改革年检方式。2012年至2014年，济南市对部分社会团体年检财务审计实行政府购买会计事务所服务方式，制定社会组织年度检查财务审计模板。

(3)加大社会组织信息化建设。设立济南市社会组织官方网站，定期更新工作动态，成立社会组织电子档案库及法人数据库，自2014年起对社会组织财务审计实行网上年检。

(4)完善社会组织退出机制。2009年至2015年7月底，济南市注(撤)销瘫痪、半瘫痪社会组织达到564家，加大了注(撤)销力度，对社会组织的管理向“易登记重管理”方向转变。

2.3 “用”——打造助推平台，拓展社会组织的活动领域

2.3.1 资金平台

2012年至2013年累计投入250万元支持社会组织参与社会服务项目；同时，投入1390万元促进“贴心一键通”助老服务项目和社工公益岗位补助；2014年投入100万扶持5家社会组织服务(孵化)平台。

2.3.2 开设孵化平台

济南市各个县(市)区分别建立了社会组织服务孵化平台，形成了市、区、街道、社区四级全覆盖，通过“政府支持、多方参与、专业管理、社会协同、居民受益”的模式，跨界整合社会各方资源，培育孵化社会组织。

2.3.3 购买平台

为支持鼓励社会组织发展，济南市政府加大了政府购买社会组织公共服务的力度。如济南市市中区专门建立了以项目为导向的政府购买服务机制和社会建设专项资金，并将区政府购买办公室设立于区社会组织创新园，每年投入300万元用于购买社会组织的公共服务，服务项目涉及文化教育、为老助残、公益环保等各个领域。

3 济南市社会组织建设存在的问题

3.1 社会组织自身的问题

3.1.1 社会组织规模有限

(1)济南市社会组织相对数量有限。截至2015年7月底，济南市登记备案社会组织4560个，虽然较之以往增长数量可观，但衡量一个地区社会组织化程度往往用每万人拥有的社会组织数量为标准来衡量，济南市每万人拥有的社会组织量仅为6.69个，与宁波、杭州、大连(分别为21.87、19.17、19.02)等同等城市相比，有较大差距。

(2)济南市社会组织经济实力有限。2013年底，济南市4081家登记备案社会组织的固定资产为12多亿元，平均每家社会组织固定资产约为29万；同期全国登记备案的54.7万个社会组织固定资产为1496.6亿元，平均每家社会组织固定资产约为27万。虽然济南市平均水平略高于全国，但作为经济强省的省会城市，济南市社会组织的经济实力与济南市经济社会发展总体水平不相匹配。规模小、经济实力弱，必然影响社会组织自主性、创新性的提升空间，使得社会组织服务能力受限。

3.1.2 部分社会组织内部运作能力不足

(1)专业化人才队伍薄弱。首先，济南市社会组织吸纳就业人员数量偏低。截至2015年7月，济南市919家市级社会组织中吸纳的就业人员仅6940人，兼职人员9128人，平均每家社会组织专业人员不到8人。其次，社会组织成员对组织愿景存在认知偏差。非营利化是社会组织的重要特征，不以营利为目的是社会组织的基本特征，社会组织自成立起确立的组织愿景(保护环境、提高老年人生活质量、互助邻里等)必须根置于社会组织，社会组织成员拥有共同的愿景，这是社会组织发展壮大的根基。然而，当前部分社会组织的实际情况是，社会组织的创立者们往往在创立之初秉持着创立理念，但随着组织生存面临的种种困境、组织发展出现的科层化问题、新成员的加入等等原因，组织的价值诉求虽仍在，但成员对组织愿景的认同度出现差异化，部分成员工作热情降低，这种情况的出现必然影响社会组织非营利性、志愿性特征，影响社会组织活力。最后，社会组织成员专业化程度不高。受薪金酬劳、福利待遇、社会地位等因素的影响，社会组织专业人才引进受限，具备公共管理知识、社会工作专业背景或组织协调能力的高素质专业人士更是短缺。

(2)资金匮乏。济南市部分社会组织刚刚起步，规模有限，自我“造血”功能较弱，资金严重短缺是制约其发展的最大瓶颈。比如近几年，济南市出现公立养老机构一床难求、民营养老机构空床率超高的现象，导致这种现象出现的一个重要原因就是部分民营养老机构条件差、收费高。济南市大多数民营养老机构是由旧宿舍改造而成的，由于资金短缺，民营养老机构选址往往在城乡结合部等偏僻地区；同时由于资金短缺，民营养老机构在装修时大多不设无障碍通道、防滑扶手等适老化设施；为维持运作，民营养老机构提高收费。而高收费、低服务导致用户减少。资金短缺——条件差、高收费——用户少——资金严重短缺，形成恶性循环。

(3)内部管理不完善。从济南市实际情况来看，大多数社会组织拥有自己的组织宗旨、财务管理制度及日常管理规章制度。但在实际运行过程中，为了获取短期立竿见影的实效，部分社会组织并未严格遵照组织制度，甚至出现乱收费、虚假宣传、违规操作、超范围经营等行为，严重违反了组织宗旨，背离了社会组织非营利性、志愿性等初衷，抹黑了社会组织公信力。

(4)党建工作基础薄弱。党建工作基础薄弱体现在两个方面：一方面，部分社会组织专职人员中党员少。在2015年登记的919家市级社会组织中专职人员6940个，其中党外人士就有4380人，也就是说每家市级社会组织专职党内人士不足3人。部分社会组织专职人员少，专职人员中党员更少，导致组建党组织难度加大，派驻党建指导员工作困难。另一方面党建活动经费匮乏。部分社会组织负责人对开展党建工作缺乏主动性，党建活动经费严重不足，缺乏相应的机制保障，使得党建工作开展不畅。

3.1.3 社会组织自主能力有限

自主性是社会组织的重要特征，同时也是社会组织保持活力的基本要素。受到方方面面原因的影响，济南市社会组织自主能力依旧不足。一方面，早期成立的传统社会组织长期以来依附于政府，无论是在组织设置、人事安排，还是资金来源上形成了对政府的高度依赖，虽然按照省委、省政府的要求济南市市委组织部对党政机关在职领导干部及工作人员在行业协会商会类社会组织兼职(任职)进行了清理整顿，并加快了行业协会商会与行政机关脱钩的进程，但长期的政府性行政行为方式已对这类社会组织打下了深深的烙印，完全走出政府掌控的模式需要长期的探索。另一方面，随着政社分开工作的推行，虽然新兴社会组织成立初期在地位上就脱离了对政府高度依附，但在政府掌握资源配置主动权的环境下，社会组织为谋取政府资源，在项目设立、活动开展、人事安排等方面总会或多或少的迎合政府意愿，尤其是为了取得政府招标项目，某些社会组织在年初设立发展方向时完全按照政府招标重点行事，忽略社会组织自身工作规划，丧失社会组织独立开发新项目、新活动的创新能力，失去社会组织独立筹措资金的能力，弱化了社会组织自主性。

3.1.4 社会组织整体信用水平不高

受“郭美美事件”、“尚德诈捐门事件”等影响，全国社会组织信用状况不乐观，济南也不例外。

(1)个别社会组织行营利之实危害社会组织公信力。非营利性是社会组织最突出的特征之一。美国耶鲁大学汉斯曼教授称之为非分配约束，即社会组织在运营中可以有盈利，但盈利不应进行剩余利润的分配，而只能用于组织的各项社会活动和组织的不断壮大。但现实情况是部分社会组织，如个别民营医院、民营学校、民营养老机构以社会组织非营利性的名义，从事营利活动、私分财产、按比例分红，“志愿失灵”、商业化运营倾向造成了社会组织信任危机。

(2)部分社会组织服务质量不高影响社会组织公信力。受资金、人员、规模等原因的限制，部分社会组织提供的公共服务质量不尽人意，如曾入住济南某民营养老机构的一位老人就曾抱怨民营养老公寓存在晚上呼叫服务人员无人回应、没有医疗查体室、没有活动娱乐室、收费高等问题，远不如公立养老公寓。

3.2 政府监管存在的问题

3.2.1 管理工作发展不平衡

部分县(市)区和部门并没充分认识到转型期社会组织在促进经济发展、加强社会治理、满足民生要求等方面的重要作用，改革意识不强、创新力度不足、工作力度不大，导致社会组织发展出现区域性不均。

3.2.2 登记管理力量薄弱。

(1)机构不健全。目前济南市共11个县(市)区，其中4个没有社会组织登记管理机构。

(2)基层工作人员不足。四类社会组织可到民政部门直接登记的规定实施之后，登记监管机关的业务、责任大幅增加。但当前济南市各个县(市)区人员多为兼职，仅能应付日常登记、年检、换届、注销等业务，对等级评估、执法监察等工作往往力不从心。

3.2.3 事中事后监管滞后

对行业协会等四类社会组织实施直接登记制度，意味着对这几类社会组织政府监管重点由事前审批向事中事后监管转移。但转变衔接期的相关协调机制还不完善，缺乏事中事后监管标准化、规范化的流程设计，出现监管内容不清晰、部门合作不协调、基层监管压力大、监管精细化程度不够等问题，监管过程中出现了“空档期”和“空白点”。

4 进一步促进济南市社会组织发展的对策

4.1 就社会组织而言，要增强参与社会治理的能力

4.1.1 规范内部管理机制，确保良性运行

(1)健全社会组织内部制度。包括健全法人治理结构，完善理事会、监管会、全员代表大会等内部治理机制等。强化社会组织制度化建设，确保社会组织日常运作“有章可依、有章必依”，形成民主管理、规范管理的独立运作机制。

(2)完善财务制度。通过制定预算、审核预算、期中报表、独立审核、向资助人及时提交财务报告等方式确保社会组织运营资金良性运转、避免利润私人化分配。

(3)建立目标激励与强化激励相结合的机制。20世纪60年代由美国心理学家洛克提出的目标激励，强调通过设置目标激发成员积极性，社会组织设立的目标要明确、难易适度，积极引导并激励成员，目标要根据环境变化适时调整。在实施目标激励的同时，可配合强化激励。强化激励分为“正强化”和“负强化”，如社会组织成员达成目标要进行奖励(正强化或正激励)，当出现错误时可通过批评、警告等(负强化或负激励)加以警示，避免重复错误的出现，适当合理的负激励在一定情况下可激发社会组织成员的内在潜力。

4.1.2 加大宣传力度，学会自我营销

社会组织应利用一切机会、形式进行自我宣传。

(1)进行全面信息调查。通过问卷调查、访问等形式充分掌握相关公众对组织的了解信息，包括相关公众对组织的了解程度、相关公众掌握的关于组织的信息是否正确、公众对组织是否有良好印象等。

(2)确定组织形象定位。根据公众对组织的了解情况及组织自身能力，明确组织发展的目标和组织形象；雇佣优秀的公关人员，通过宣传单、登报纸、参加电视节目等各种形式加大宣传力度，加强与公众的互动，提高自身知名度，激发公众加入社会组织、参与公共治理的热情。

4.1.3 提高服务能力，保持独立性

社会组织的资金来源可分为非自创收入与自创收入。非自创收入包括政府对社会组织的资助、社会捐赠；自创收入是指社会组织通过提供服务而获得的收入，以及通过投资获得的收益，如业务、经营收入、投资收益。为确保独立性，社会组织一方面要积极争取政府资助和社会捐赠，另一方面要提高服务能力，增加自创收入。制定服务能力的战略规划，有效地扩大服务领域，通过项目活动的策划发展，打造有影响力的项目品牌，塑造良好的组织形象。

4.2 就政府而言，应进一步转变职能，加大对社会组织的扶持及监管力度

4.2.1 出台扶持专项基金政策

政府支持是社会组织重要的收入来源，对社会组织的发展具有重要作用。济南市社会组织发展还处于初级阶段，政府应加大财政支持力度。2015年济南市对社会组织专项扶持资金为700万，为进一步促进社会组织发展，政府可将社会组织发展专项资金列入财政预算，建立财政支持长效机制，该项资金主要用于市政府重点培育发展的社会组织的注册、活动补贴、项目奖励。

4.2.2 选择有效的外包手段或工具

政府公共服务外包工具包括服务券、合同外包、分类资助、整笔拨款、贷款担保等等方式，选择有利的外包工具不仅有利于政府与社会组织合作关系的维护，还有利于服务质量的提高。比如合同外包可分为设计型外包和绩效型外包。设计型外包侧重衡量项目的产出，如养老机构护理的人数/日，学校教授的学生的数量；而绩效型外包侧重衡量项目的成果，如老人对养老机构服务项目的满意度，学生掌握知识的成功率。因此，设计型外包强调的是为投入或过程付费，而绩效型外包强调为结果付费，优势在于使社会组织必须对绩效结果负有高度责任感。如居家养老服务外包就可选择绩效型外包，政府将养老服务外包给社会组织，政府可对居家养老项目提出预先约定的要求，包括上门工作时间、老人服务满意度、每周打扫房间(帮老人做饭、洗衣)次数、服务人员数量与老人数量比、服务人员稳定度等等，社会组织每完成一项都可获得相应的报酬，当社会组织达到政府预先要求的结点(如为一定数量老人提供的服务满意度达到85%以上，完成率95%)，政府就会给社会组织支付账单。外包的过程要坚持公开、公平、公正的原则。实施项目监管，可邀请服务对象及家属、以及第三方对社会组织服务项目实施情况、结果进行项目评估，对表现优秀的社会组织可通过授予星章的形式给予奖励，星章的等级成为来年续约的重要参考指标。

4.2.3 提高监督管理能力

(1)优化对社会组织的“宽进严管”。对行业协会商会类、公益慈善类等4类社会组织实施直接登记，意味着政府对社会组织监管由“重登记管理”转向“重运行监管”。与审批管理相比，运行管理任务更重、难度更大，需要各部门改进管理方式，提高监管能力。要在信用分级的基础上，分类监管。对信用良好的社会组织实施科学抽检制度，每年只抽查其中的1%-2%；对信用有瑕疵的社会组织要严格监管，将日常监督和年检、诚信建设、执法查处有机结合起来，对其违法违规行为及时发现并依法严厉查处；违法违规社会组织要列入黑名单，及时向社会公开查处结果。

(2)推动社会组织评估工作全面展开。进一步完善关于社会组织的评估体系，将评估结果及时公布，评估结果与向社会组织购买公共服务的优先次序挂钩，政府优先购买评估达到4A等级社会组织的公共服务。

(3)高度重视社会组织党建工作。对社会组织党组织负责人定期培训；具备建立党组织条件的社会组织在社会组织登记备案时按规定同步设置党组织，大力推动符合条件的社会组织党组织应建必建；对社会组织进行年检时，符合条件的社会组织必须提交党组织活动情况报告。

[1] 姚云云、刘金良、班保申.社会组织建设与管理困境及出路:枢纽型社会组织构建———基于对 H 省 D 市的考察[J]. 哈尔滨学院学报, 2015(11).

[2] 崔月琴、王嘉渊、袁 泉.社会治理创新背景下社会组织的资源困局[J]. 学术研究，2015(11).

[3] 夏建中、张菊枝. 我国社会组织的现状与未来发展方向[J].湖南师范大学社会科学学报,2014(1).

[4] 沈荣华、鹿 斌. 制度建构：枢纽型社会组织的行动逻辑[J].中国行政管理，2014(10).

[5] 孙关宏,胡雨春.政治学[M].上海:复旦大学出版社,2002.

[6] 龚维斌.中国社会管理论丛(2010)[M].北京:国家行政学院出版社,2011.

[7] 刘 鹏.从分类控制走向嵌入型监管:地方政府社会组织管理政策创新[J].中国人民大学学报,2011(5).

[8] 岳金柱,宋 珊.试论社会组织在社会转型中的角色与作用[J].社团管理研究,2011(8).

[责任编辑：王文俐]

Analysis on the Problems and Countermeasures in the Construction of Social Organizations——A Case Study of Jinan City

WU Chun

(PartySchoolofCPCJinanMunicipalCommittee,Jinan250100,China)

To promote the healthy development of social organizations is the inevitable requirement of innovation of social governance system. Based on the empirical investigation on the social organizations of Jinan City in Shandong Province, this paper discusses the achievements and effective measures of social organizations in Jinan City, and analyzes the problems and countermeasures of further development of social organizations.

social organizations; government; social governance

2016-10-03

吴 春(1978-)，女，山东济南人，硕士，现工作于中共济南市委党校(济南行政学院、济南社会主义学院)，讲师，研究方向：社会组织、养老服务。

D648.3

A

1008-9101(2017)02-0016-05