国地税合作实践探索与理论思考

◆张 锐

国地税合作实践探索与理论思考

◆张 锐

中共中央全面深化改革领导小组通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》，将国地税合作推向了前所未有的高度，随着营改增等税制改革的进一步推进，国地税合作的科学性和重要性日益凸显。文章从青岛市国地税合作实践出发，分析了国地税合作的现状及开展深层合作的制约因素，并提出了国地税深度合作的对策。

国地税合作；征管体制；合作规范

推进国地税合作是一项事关经济发展、税收现代化、纳税人权益等多方面的长期的系统工程。自1994年国税、地税机构分设以来，为倡导和推动国地税合作，国家税务总局在不同时期出台了多个指导性文件，特别是2015年6月以后相继推出了《国家税务局和地方税务局合作工作规范》（以下简称《合作规范》）1.0版、2.0版和3.0版，通过顶层设计、统筹谋划、统一规范，有序地推进了国地税合作的进程，不断取得新的成效。中共中央全面深化改革领导小组《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》），提出到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制，进一步将税收征管体制改革上升到国家治理现代化的战略高度来加以实施。

一、青岛市国地税合作的实践探索

青岛市国地税合作由来已久，自2004年起，就在税收征管、纳税服务、信息共享、信用管理等多个领域进行合作，迄今为止，已建立起以信息共享为基础，优化纳税服务、提高征管效能和规范税收执法为重点的国地税合作常态化机制，在43项具体业务方面进行实质性合作，并取得了显著成效，实现了1+1＞2的积极效应。特别是《合作规范》1.0版试行以来，青岛市国税局、地税局协同贯彻落实，取得了较好效果，并得到总局和青岛市委、市政府主要领导多次表扬性批示，同时，也在总局绩效考核中获得了优秀等级。

（一）《合作规范》与《改革方案》融合实施，同步推进

《改革方案》明确了深化国税、地税征管体制改革6方面31类的改革事项，而总局据此制定的96条具体措施中有30多条都需要国税局与地税局协同完成；《合作规范》2.0版44个合作事项中，有20多个事项都在总局的96条措施中专门提及；《合作规范》3.0版，保留了2.0版全部44个合作事项，并重点修订了其中13个合作事项，同时，新增了7个合作事项，合作事项总数为51个，这表明《改革方案》与《合作规范》具有很高的契合度。

为此，青岛市政府专门成立领导小组，分管副市长任市深化国税、地税征管体制改革领导小组组长，市财政局、法院、公安局等30家职能部门的分管领导为领导小组成员。在此基础上，领导小组召开了落实《改革方案》和《合作规范》的专题会议，全面解读工作要求，进一步凝聚了改革共识。其后，青岛市国税局和地税局联合成立了具体工作推进领导小组，分别对国、地税征管体制改革具体措施以及合作事项进行逐项研究，并制定了落实方案。

（二）联合办税，统筹推进

“服务深度融合”部分的17个合作事项可分为办税服务、宣传咨询和权益维护3大类。其中，对于办税服务的8个合作事项，从大厅办税、网上办税、移动办税三个层面同时发力，形成了国地税联合办税的三条业务线。

1.网络互连，推动大厅办税合作

大厅办税5个相关合作事项的难点是国、地税软件如何同时运行在同一个办税厅。为此，青岛市税务系统应用新的技术打通了国、地税两家业务网络和征管系统，让纳税人做到“进一家门、办两家事”。

一是网络直连，实现“用一根网线，访问两家网络”。在保证网络安全的基础上，搭建网络桥梁，双方可分别访问对方业务网络，实现了数据的即时传递和共享。

二是系统互通，运用“同一台机器，操作两家系统”。在国、地税网络直连的基础上，搭建了青岛市国地税合作平台，将青岛市国税局的“综合征管软件”与地税局的“大集中征管软件”整合到同一台计算机上，国税局、地税局的工作人员可以分别登录对方的征管系统，操作办理对方的征管业务。

三是窗口互设，做到“在一个大厅，办理两家业务”。通过窗口互设，归并了业务流程。如在国税局办税厅开设多个地税服务窗口，可以同时办理地税的业务。

2016年，进一步打造了全面融合的办税服务厅。实现了“进一家门、抽一次号以及一站咨询、一窗代开、一窗通办、一机通用、一厅服务”的全面融合新模式。

2.CA互认，推动网上办税合作

网上办税3个相关合作事项是《合作规范》新增事项，是实施“互联网+税务”行动计划的重要内容，其难点在于如何在国、地税两套网上办税体系中应用同一CA。对此，青岛市税务系统联合解决了CA互认的技术和管理问题，同时，还推动市政府统筹市直单位共用同一CA，让纳税人“用一个证、办多家事”。

免费提供CA。前期，数字证书公司主要采取与联通公司、移动公司和商业银行合作的方式发放CA，只要纳税人满足一定的通信套餐或银行账户条件就可以免费获得CA。后经税务部门与数字证书公司商谈，达成了无条件免费发放CA的协议，大大加快了CA在纳税人中的推广速度。

CA互认对国地税联合网上办税的无纸化提供了可能，目前，纳税人可以使用同一数字证书在国税网站和地税网站办理21项无纸化涉税业务。

3.软件共用，实现移动办税合作

移动互联是新一代的互联网，其发展速度远超PC互联。因此，青岛市国税局、地税局在《合作规范》44个合作事项之外又创建了移动办税合作，让纳税人做到“指尖一动即可轻松办理两家事”。

统一APP软件。纳税人通过下载一个移动办税APP软件，安装注册一次，即可使用国、地税统一的移动办税APP中所有功能。同时，将国、地税业务统一分布到各功能模块中，从而方便了纳税人一体化使用。

通过国、地税联合提供移动办税服务,让更多的纳税人得到了益处，目前已有12万户纳税人注册成为基本用户群，功能涵盖国税和地税的政策资讯、咨询服务、办税帮助、纳税申报、预约办理、私人订制、涉税查询、涉税提醒、纳税学堂等九大板块内容，不仅创建了移动办税平台，而且也实现了联合宣传、辅导、共建热线、为大企业提供个性化服务等功能。

（三）深度合作，攻坚克难，层层推进

1.首创与公安联合办案新机制

2016年3月29日，青岛市国税局、地税局和省公安厅、市公安局联合举行建立税警合作机制联席会议暨“公安派驻国、地税办公室”揭牌仪式，开创了青岛市“国税+地税+公安”深度合作的新格局，标志着青岛市国税、地税、公安三方在联手打击涉税犯罪方面实现了新突破、开启了新征程。

2.激活信息资源的聚合效应

青岛市国、地税信息互通已由原来的按需、定期交换数据，成功地提升为目前的按照信息交换内容不设障碍、信息更新频度完全实时、信息应用最大化共享，并在国税数据中心建立了国、地税统一的数据仓库，通过复制软件实现了国、地税数据的实时集中，同时对集中的数据进行加工整理和融合，形成国地税统一的业务主题模型，为国地税联合开展信用等级评价、注销、纳税评估、稽查、简化纳税人报表报送等工作提供了保障。

3.共建“互联网+税务党建”平台

双方共同合作开发“青岛税务党建”微信公众平台，拓展党建交流信息渠道，宣传党的路线方针政策，及时了解社情民意。同时，加强国地税党建文化、廉政文化、税务文化等基地建设，定期联合组织干部职工到文化基地参观学习，提升修养、提振精神。

二、国地税深度合作的制约因素分析

（一）部分人员思想不到位

由于受管理体制、考核机制、部门利益和现实条件等因素影响，各级税务机关对国地税合作的必要性、重要性的认识还没有达到高度的统一。主要表现在牵头部门合作意识较强，配合部门合作意识较弱；利于本部门工作的合作积极性较高，其他工作合作力度不大等。究其原因除了对国地税合作的重要意义认识不到位、主观愿望不迫切外，还有就是缺乏大局意识。

（二）相关法律不完善

执法适度整合是建立在依法治税层面上的，因此，合作不能突破法律边界。然而，事实上在国地税联合执法方面缺乏实操性强的涉及法律风险层面的合作工作制度。由于国税部门和地税部门是两个不同的执法主体，执法的侧重点不一样，管辖的税种也不一样，在文书和程序方面也都存在着一定的法律障碍，形式上的联合难以实现实质意义上的便捷、高效和减负。

（三）机制和制度不完备

在实际工作中，许多的合作事项涉及两个机构的征管流程、部门职责和工作文书的优化和整合。由于缺少健全的实操性强的合作制度或保障性制度机制，在合作中难免会产生冲突，导致执行方式松散化、工作内容碎片化。

一是基层国税、地税的征管机构不一致，国地税合作运行不顺畅。当前，省级国、地税部门的设置基本对等，而地市与县级国、地税部门设置有较大的差异，即使设立了对等的部门，部门职责也不尽相同。此外，重点税源企业标准不一样，也阻碍了风险管理的合作程度。

二是国、地税部门单一征收各自管理的税种制度安排，造成税款流失。如国税局代开个人增值税发票时，原来只征收增值税，现在的做法是代征城市维护建设税、教育费附加等或向地税局反馈相关信息，但仍然没有考虑代扣个人所得税问题。以城市维护建设税为例，增值税是地税部门征收城市维护建设税的计税依据，可地税部门在纳税检查时却无权查证增值税数额。

三是合作工作机制缺乏职能化的支撑和监督。虽然制定了合作方案、明确了合作项目和责任分工，但相关内容还没有纳入责任监督和绩效考评机制中，因此，合作效果难以保证和衡量。

（四）信息障碍仍存在

由于国、地税之间信息化建设程度不同，信息交换与共享平台不一致，数据处理能力和方式以及征管软件差异等问题的存在，一定程度上制约了双方对彼此信息的分享和利用，进而制约了税收业务上的深度合作。

（五）新技术应用不够

一是国、地税门户网站不统一，内容更新不及时，从纳税人侧考虑，针对涉及国、地税业务事项的查询搜索很不方便。

二是尚未形成全国统一规范的国地税合作平台。当前金税三期系统中国地税合作平台开发和应用的事项较少，仅仅限于联合税务登记、共享涉税信息等，既没有很好地结合“互联网+”扩展到《合作规范》中涉及的信息化支撑的事项范围，也没有在全国范围内形成诸如税收征管规范、纳税服务规范标准化的运行模式。

（六）合作领域待挖掘

受制于信息技术、制度机制、机构设置、资金人力等因素，国地税合作的广度、深度、力度还有待于进一步加强。主要体现在“三多三少”，即针对纳税人事项合作多，针对税务机关内部事项少；服务层面多，执法层面少；基础业务层面多，综合管理层面少。如联合税务登记、纳税信用评价方面的合作做得好，而在涉及稽查、评估、协同制订税收风险管理年度合作计划等相关环节上难以达成共识。

三、国地税深度合作的对策

（一）发挥地方政府主导作用，创建深度合作的共治格局

推进国地税深度合作，尤其是“深水区”触及多方利益的合作，如联合采集第三方信息、跨区域税收协作等，必须争取到地方政府的支持，并充分发挥其在合作工作中的主导作用，才能为国地税深度合作提供必要的人财物保障。此外，积极服务当地经济发展，以实际行动争取地方政府优秀考评成绩也是税务系统的责任。

（二）同步推进征管体制改革，规范征管职责和机构设置

现行征管体制下，国、地税职能界定重叠，职责分工交叉。因此，应合理划分国、地税征管职责,改变一个税种两家都管的现象。营改增后，流转税已基本由国税征收，因此企业所得税应全部由国税征收，对其税收收入实行中央与地方同源分成共享。同时，与之相配套的是要充分考虑国、地税资源的合理配置，保证业务增减、机构设置要与人财物等资源配备相适应。此外，双方的机构设置和部门职责方面也应趋同，减少差异，这样才有利于双方深度合作。

（三）梳理并固化合作事项制度，建立国地税合作长效机制

梳理当前合作事项，对已经成熟的合作事项，从双方合作配合的责任部门、合作内容、工作方法与手段、工作程序以及问题解决机制等方面予以明确，形成健全、科学、规范的合作管理制度和工作流程体系，从而建立起国地税合作工作的长效机制。

（四）加快应用新技术，实现国地税信息共享和增值利用

一是共建实体办税服务厅。运用互联网思维，在办税服务厅内设立国地税综合服务窗口，统一名称设置、人员管理、服务标准、设施配置和使用，通过国税、地税双系统运行模式，将一人双机、前台一家受理、后台分别处理以及限时办结反馈落到实处。

二是共建电子税务局。统一门户网站，秉承以纳税人为中心的理念，注重客户体验设计，让纳税人在同一网站、同一入口既可以办理国税业务也可以办理地税业务，共同打造标识统一、流程统一、操作统一的“电子税务局”。同时，网站配备在线客服和智能化客服，使用推荐式搜索引擎。运用大数据思维，量化统计、分析纳税人行为习惯，做好纳税服务。并通过网上和实体办税服务厅线上线下、互联互通的方式实现同城通办。

三是依托和完善金税三期信息管理系统，为国、地税两个系统之间的数据互联互通提供技术支持，实现纳税人户籍资料等内部信息和收集的外部信息完全共享。完善金税三期系统中国地税合作的模块与功能，搭建快捷、好用的国地税合作平台。

四是大力实施“互联网+服务”的行动计划。通过共享12366资源和热线平台设备、共建热线服务场所、共同培训12366服务人员等方式，联合开通省级12366纳税服务热线，统一服务标准，统一咨询解答，畅通纳税人税务咨询、服务投诉渠道。

（五）培养国、地税业务复合型人才是深度合作的基础

加强人力资源管理和储备，培训和培养精通国、地税业务的复合型人才。加大国、地税干部交流的力度，注重对中青年干部的全面锻炼和培养，用制度来保证每年选派一定数量的税务干部相互挂职，通过交流互动，将彼此的先进经验融合本职工作并加以改进创新，为深化合作提供新思路、新方法，为创新合作找准关键点、结合点，努力成长为国、地税业务都精通的综合型税务干部，为推进国地税合作提供人才储备。

（六）建立绩效考评机制

通过对各地、各层级税务机关合作事项进行目标考核的方式，促进和推动合作事项真正落地并规范运行。因此，必须完善绩效管理体系，提高国地税合作工作考评的分值，必要时可以考虑进行专项考评。

（责任编辑：东方源）

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2095-1280(2017)02-0020-05

张 锐，男，青岛市国家税务局副局长。