全面推进依法治国的困境与路径研究

王永香 李景平

（西安交通大学马克思主义学院 陕西 西安 710049）

·理论探索与创新·

全面推进依法治国的困境与路径研究

王永香 李景平

（西安交通大学马克思主义学院 陕西 西安 710049）

全面推进依法治国是加强党自身建设的重要途径，是发展社会主义市场经济的必然要求，是推进全面深化改革的迫切需要。当前我国全面推进依法治国仍面临立法质量不高、法律实施机制不完善、地方与部门保护主义的困扰、公民及部分领导干部法治意识淡薄方面的困境，要全面推进依法治国，需要依法全面从严治党，坚持依法执政；全面提升立法质量，做到有法可依、有法能依；切实加强宪法和法律的有效实施，维护法治的权威与尊严；深入推进依法行政，加快建设法治政府；全面深化司法体制改革，大力加强司法队伍建设；增强全民法治观念和法治意识，推进法治社会建设。

全面依法治国 困境 对策

党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要建设中国特色社会主义法治体系，坚持走具有中国特色的社会主义法治道路。这对于我国的法治建设具有巨大推动作用。全面推进依法治国是一项宏大的系统工程，需要整体规划、统筹兼顾和把握重点。

一、全面依法治国的内涵与重要意义

（一）全面依法治国的内涵

依法治国的涵义是依据法律的精神和制度来治理国家。依据的法律必须体现广大人民的意志，治理国家不能凭个人主观意志，即国家的政治、经济、社会活动不受任何个人主观意志的随意干扰，而是严格遵照法律。全面依法治国要突出“全面”，要求推进依法治国应当具有整体和系统思维，考虑到各个领域、各个环节、各个方面。要坚持党的领导与依法治国的有机统一，注重科学立法、严格执法、公正司法及全民守法的系统发展，共同推进依法治国、依法执政和依法行政，促进法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设。

第一，依法治国的主体、对象和方式。一是，依法治国的主体，是广大人民群众。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。《决定》明确指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉”。二是，依法治国的对象，国家机关和国家公职人员是依法治国的直接对象，管理国家、经济、社会文化事务的行为和活动是间接对象，依法治国主要是依法治权、依法治官。三是，依法治国的方式，是管理和治理。

第二，法治与人治。法治是依据体现人民意志的法律来治理国家，人治是依照少数统治者个人主观意志来治理国家。依法治国坚持的是法治，而非人治。与人治相比，法治具有以下优点：一是，法律更具公平正义性，人治难免出现不公；二是，法律更具平等性，人治容易产生特权；三是，法律更具公开性，可以防止腐败现象发生；四是，法律更具稳定性，人治容易根据领导人观点和看法的改变而改变。

第三，法治与法制。法治与法制的区别是：一是，法治是相对于人治的治国理念和原则，二者是根本对立的，而法制则是一个中性概念，是法律制度的简称。二是，法治主要是一个动态的概念，强调用法律制度去治理国家，而法制则主要是一个静态的概念，主要表现形式是法律文本。三是，法治是建立在民主政治基础之上的，而法制可以与专制相结合。

（二）全面依法治国的重要意义

第一，全面依法治国是加强党自身建设的重要途径。坚持党对依法治国的领导还需不断加强党自身建设，不断提升党的执政能力。习近平总书记指出：“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[1]只有坚持全面依法治国，确保党自身在宪法和法律范围内活动，不以党权压法、不徇私枉法，党自身建设才能加强，党的执政地位才能巩固。

第二，全面依法治国是发展社会主义市场经济的必然要求。市场经济的主要特点是追求经济利益最大化、市场主体多元化、平等与自由的交换等，这就决定了必须用法律手段调整市场领域各种关系。而且，市场经济具有自身无法解决的缺陷，它的持续健康发展需要国家用法治来规范[2]。我国虽然已初步建立了社会主义市场经济体制，但仍有不完善之处，还需进一步完善依法管理市场经济的有效机制，建立社会主义市场经济法律秩序。

第三，全面依法治国是全面深化改革的迫切需要。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，要求推进国家治理体系和治理能力现代化，不断完善和发展中国特色社会主义制度，最为关键的是建立起科学规范、系统完备和运行有效的制度体系。习近平指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。”[3]全面推进依法治国对全面深化改革具有重要推动作用：首先，当改革出现不稳定时，宪法和法律可以维持国家和社会安定。其次，宪法和法律能够规范国家机关及工作人员行为，有利于打破利益固化局面。最后，只有得到宪法和法律的确认，全面深化改革才具有正当性。

二、全面推进依法治国的困境

自从依法治国基本方略提出以来，我国法治建设取得了很大成绩，但仍存在不足。

（一）立法质量不高

第一，法律体系不完备，存在立法空白。例如，我国社会组织发展迅速，但由于相关立法滞后带来很多问题。现行法律体系不完备，造成很多领域无法可依。国家立法机关应尽快完善法律体系，填补立法空白，制定新法律，让各个领域都有法可依。

第二，法律可操作性不强，部分内容已过时。一方面，相当一部分现行法律只是原则规范，仅具有政策导向作用，缺乏可操作性。另一方面，一些法律由于没有及时修订，有些内容已过时，严重滞后于法治建设的现实，在现实中出现有法难依的现象。只有与时俱进，对现行法律进行修订和完善，注重法律的可操作性，才能实现有法可依、有法能依，执法必严、违法必究才能真正落实。

第三，法律规制太宽松，惩治违法行为显乏力。立法质量不高的其中一个表现就是法律规制太过宽松，使违法行为具有较低的成本代价，对违法行为的惩治显得乏力，法律实施效果差，不能起到真正的矫治作用。

第四，法规规章数量庞大，立法层次低。我国地方法规规章数量庞大，远远超过全国人大及其常委会制定的法律总数，立法层次太低破坏了法律的威严性。地方法规规章带有浓厚的地方保护主义色彩，争夺权力、推卸责任的现象严重，国家法制的完整性遭到破坏。

第五，重复立法现象严重，甚至相互抵触。一些地方立法机关制定的法规跟国家立法机关制定的法律有很多重复的地方，没有考虑地方的实际情况，极大浪费了立法资源，国家法制的完整性和统一性也遭到损坏。此外，有的地方立法完全违背和曲解国家立法的本意，造成地方法规与国家立法相抵触。

（二）法律实施机制不完善

全面推进依法治国不仅要注重立法质量，也需要加强法律实施。然而，目前我国的法律实施机制还存在诸多问题，主要体现在行政执法领域和公正司法层面。

第一，行政执法领域。我国的行政执法主要存在执法不规范、执法阻力大等问题，在市、县政府层面体现明显，这个层面的地方政府行政执法具有浓厚的行政强制命令色彩。总体而言，行政执法领域面临以下困境：一是，地方行政法规规章缺乏相应配套机制，无法追究行政法律责任。二是，行政执法的法律监管体系不完善，有的已经严重滞后于行政执法的客观现实，大量监管问题缺乏有效法律依据。三是，权钱情色等对行政执法领域干扰严重，以权代法、以钱代法现象普遍[4](P80)。

第二，公正司法层面。司法机关在行使审判权和检察权时难以保持独立，影响了司法的公正性。其一，在司法机关内部，法官办理案件受到各级领导干部的不当干预，法受到权的压制，案件审理者很难做到独立审判，有的法官迫于领导干部权力的压制，只能按照领导干部的意图进行办案，严重损害了办案的公正性。其二，在司法机关外部，地方法院人财物的调配受到地方政府的控制，地方政府往往利用行政权力干扰法院的审判结果，地方法院也不得不屈服于行政权力。

（三）地方与部门保护主义影响法治建设进程

地方与部门保护主义影响了我国法治建设的进程，在立法方面，地方与部门法规规章往往与国家立法、政策相冲突。此外，各类保护主义在行政执法和司法领域也大量存。

第一，地方保护主义。主要是指地方政权机构及其成员为了维护或扩大地方局部利益，违背国家法律法规，利用权力干涉市场、干预行政执法、干预司法。一是，干涉市场。地方政府利用权力对非本地企业进行种种限制，片面保护本地企业。二是，直接干预行政执法和司法。行政执法机关对经济违法行为的查处受到不当干预，地方政府要求本地检察机关和审判机关为保护本地经济利益提供司法庇护。相关法律不健全、地方政府权力没有受到有效监督制约是地方保护主义形成的重要原因。

第二，部门保护主义。主要是指国家机关违背国家法律法规，利用权力不讲原则地为本机关、本系统下属机关争取法外利益。一方面，国家机关滥用职权为本部门争取非法经济利益；另一方面，国家机关违背国家法律法规为本系统下属机关谋取非法经济利益，袒护本系统下属机关的越权行为和违法行为。地方保护主义和部门保护主义影响了我国全面推进依法治国的进程，需要通过各种手段加以治理，为我国的法治建设开辟道路。

（四）公民及部分领导干部法治意识淡薄

在我国历史上，以“皇权至上”、“言出法随”及“严刑峻法”等为主要特征的封建法治占据主导地位。“在中国，法律自始就是帝王手中的镇压工具，它几乎就是刑的同义语”[5](P138)。“权大于法”的人治理念是我国传统制度的一个重要内容，短时期内难以根治。在各种因素影响下，我国公民及部分领导干部法治意识比较淡薄。

第一，公民法治观念不强。目前我国的法制教育稍显落后，家庭、学校与社会之间缺乏互动和配合，缺乏规范化的协作机制。特别是在当今网络化、信息化时代，青少年的思想很容易受到网络信息的影响，很多不健康、甚至违法犯罪的信息对青少年的思想产生很大负面影响，影响了青少年法治意识培养。此外，当今教育对法律知识学习重视不够，很多青少年缺乏相应的法律知识储备，法治观念不强。

第二，部分领导干部法治意识淡薄。除了普通公民之外，一些领导干部的法治意识也比较淡薄，不注重法律知识学习，法治思维不强，在日常工作中，无法很好地依据法律来解决各种事务，相反，以言代法、以权代法现象比较严重，无法起到推行法治的带动和示范作用，也不利于在全社会形成良好的法治环境。

三、全面推进依法治国的路径

（一）依法全面从严治党，坚持依法执政

依法治国关键在党，党的十八届四中全会把“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”作为重要任务，习近平总书记曾明确指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。……党的领导是社会主义法治最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”[6](P37)因此，全面推进依法治国必须依法全面从严治党。

第一，坚持党在宪法和法律范围内活动的原则。党不仅要对立法工作进行领导，而且还要带头执行法律。党员领导干部要牢固树立法律至上观念，不断加强法律知识学习，培养法治思维，严格依据法律办事，任何情况下都不能凌驾于法律之上。

第二，健全和完善党内法规制度，依规管党治党。王岐山指出：“依规管党是依法治国的重要前提和政治保障。只有把党建设好，国家才能治理好。”[7](P18)首先，切实维护党章的权威性。邓小平同志说过：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[8](P147)党章是全党必须遵循的总规矩，是党的根本大法[9]。其次，完善党内法规制度体系。重点抓好党内法规起草工作，增强党内法规解释力度。

第三，健全和完善监督制度，严格落实监督效果。习近平曾明确指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[10(P388)]一是，健全完善监督制度。严格要求国家机关工作人员做到法定职责必须为、法无授权不可为。二是，加强党员干部自觉接受监督的意识。三是，明确监督重点。各级领导机关和领导干部是重点监督对象。

（二）全面提升立法质量，做到有法可依、有法能依

十八届四中全会指出，“法律是治国之重器，良法是善治之前提，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，抓住提高立法质量这个关键。”[11](P6)

第一，注重法律可操作性，坚持立改废释并举。首先，增强法律的可操作性。将法律变为具体的规范，良法不厌细。其次，坚持立改废释并举。注重法律法规的系统性、及时性、有效性和针对性，对陈旧过时的法律法规进行清理、废止或修订。

第二，完善立法工作体制机制，明确国家立法机关的立法主导权。首先，让立法机关主导立法事务。明确界定中央政府和地方立法机关的立法权限，将成熟的行政法规上升到法律层面。其次，完善社会各界参与立法的机制。让社会各界尤其是专业机构与人士对法律草案提出意见建议，加强对立法的评估和审查。最后，优化立法机关组成人员结构，提升立法机关工作人员素质。

第三，加强立法机关与行政、司法机关的协作配合。现实中的立法需求以及法律实施中存在的问题需要行政、司法机关及时向立法机关反馈，立法机关只有充分掌握了反馈信息才能有效制定法律。因此，需要加强立法机关与行政、司法机关之间的互动和配合，加强立法机关对行政执法、司法的检查和监督。

（三）切实加强宪法和法律的有效实施，维护法治的权威与尊严

宪法和法律的生命在于实施，宪法和法律的权威也在于实施。习近平总书记指出：“只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展”[10](P9)。

第一，设立宪法监督机构，完善宪法实施监督制度。在全国人大设立宪法监督委员会行使违宪审查权，监督人大常委会立法，纠正各级权力部门的违宪行为。首先，人大常委会制定的法律条款不能与宪法冲突。其次，国家行政机关制定的每一项行政法规和政策都必须符合宪法精神。最后，司法机关做出的每一个判决都要符合宪法精神。为使宪法监督委员保持独立，宪法监督委员会不应隶属于常委会，至少应该与常委会并设。

第二，消除立法与司法中存在的部门和地方保护主义。首先，为了保证立法的公平、公正和公开，必须消除立法中的部门保护主义，维护法律的统一性与完整性。其次，消除司法中的地方保护主义。增强地方司法机关的独立性，维护司法机关的公正司法，决不能让地方司法机关成为地方保护主义的工具。

第三，加快制定法治指数以量化评估法治建设效果。在借鉴国外法治指数建设有益经验及我国部分地区法治指数建设实践基础上，构建我国国家层面的法治指数，并在全国范围内推广，通过法治指数评估我国法治建设的效果，将我国的法治建设进行量化评估。

（四）深入推进依法行政，加快建设法治政府

第一，建立政府责任清单，推行权力清单制度。首先，建立政府责任清单，即“法定职责必须为”。不作为、乱作为现象必须坚决纠正。其次，推行政府权力清单制度。对政府权限进行明确界定，坚持“法无授权不可为”。政府机关的行为必须有明确的法律法规依据。

第二，规范行政立法行为，健全依法决策机制。首先，严格规范行政立法行为。加强行政立法的程序化建设，明确规定行政立法的边界与范围。其次，健全依法决策机制。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，当决策出现重大失误时，严格追究行政首长及相关领导和责任人员的法律责任。

第三，加强行政执法体制改革，全面推进政务公开。首先，加强行政执法体制改革。行政执法体制应具有权责统一性、权威性和高效性，行政执法程序应进一步完善，各种行政违法行为要依照法律进行惩处，全面落实行政执法责任制。其次，全面推进政务公开。使政务公开常态化，拓展公开范围和内容，将政府决策、执法、公共管理和服务等方面进行公开。

（五）全面深化司法体制改革，大力加强司法队伍建设

第一，改革司法管理体制，切实保障司法机关独立。通过“省级统管”等深度司法改革，让司法机关去行政化、去地方化。我国传统体制以党政为主导，司法机关的人财物受到行政机关控制，应该将司法机关从这种传统体制中“剥离”出来，保障司法机关的独立。

第二，推进司法公开，加大对司法的监督力度。首先，加强党委纪检部门的监督。其次，设立专门监督机构。在省级以上人大建立司法委员会实现对司法机关的专门监督。最后，强化社会监督。保障社会公众、新闻媒体和公众舆论对司法领域进行监督。习近平强调：“司法越公开，就越有权威和公信力。……对公众关注的案件，要提高透明度，让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身。”[12](P72-73)

第三，加强司法队伍建设，整体提升队伍素质能力。司法部于2014年12月印发《关于进一步加强司法行政队伍建设的意见》，就如何加强司法行政队伍建设作了指示。一要，加强思想政治建设。加强政治理论知识学习，始终坚持对党的绝对忠诚。二要，加强业务工作能力建设。大力开展业务知识学习和岗位技能培训，切实提高履行岗位职责的能力。三要，加强作风建设。始终将人民根本利益作为司法工作的出发点和落脚点。强化公正廉洁的职业道德，加强司法廉洁教育。

（六）增强全民法治观念和法治意识，推进法治社会建设

党的十八届四中全会指出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。亚里士多德曾说：“法律所以能见成效，全靠民众的服从”[13](P81)。习近平曾指出，“人们没有法治精神、社会没有法治风尚，法治只能是无本之木、无根之花、无源之水”[4](P205)。

第一，增强公民法治观念。一是，加强法治宣传教育。各级部门要重视普法工作，加强法治宣传教育，将法治教育融入到国民教育体系中去。邓小平曾指出：“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育。……否则我们就决不能建设社会主义，也决不能实现现代化”[8](P360)。二是，健全公民和组织守法信用记录。习近平同志提出：“要健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动”[12](P91)。

第二，提升领导干部法治意识。要增强全民的法治观念和法治意识，还必须抓住领导干部这一“关键少数”。领导干部要努力提升法治思维水平，自觉学法、尊法和守法，严格依法办事，切实保护人民的合法权益，决不能以言代法、以权压法。法治素养是领导干部应该具有的一个品质，应将是否遵守法律、依法办事作为考核干部的重要依据。

［1］习近平在中央政法工作会议上的讲话［N］.新华每日电讯，2014-01-09.

［2］柯卫，唐元平.依法治国是全面建设小康社会的必然要求［J］.毛泽东思想研究，2004（3）.

［3］习近平.真抓实干、蹄疾步稳、务求实效［N］.新华每日电讯，2014-03-01.

［4］蔡定剑，王晨光.中国走向法治30年［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［5］梁治平.法辩［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.

［6］党的十八届四中全会《决定》学习辅导百问［M］.北京：学习出版社，2014.

［7］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2014.

［8］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［9］习近平.认真学习党章 严格遵守党章［N］.人民日报，2012-11-20.

［10］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014.

［11］中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议文件汇编［M］.北京：人民出版社，2014.

［12］习近平关于全面依法治国论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2015.

［13］［古希腊］亚里士多德.吴寿彭译.政治学［M］.北京：商务印书馆，1965.

［14］习近平.之江新语［M］.浙江：浙江人民出版社，2007.

（责任编辑：潘维永）

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1007-9106（2017）12-0012-05

* 本文为中国博士后科学基金项目“城市化进程中我国城中村村民政治参与研究”（2015M582628）；中央高校基本科研业务费马列专项重点项目“西安市农村村委会选举过程中的基层政府行为研究”（SKZX16006）；陕西省社科基金一般项目“全面依法治国背景下陕西省基层协商民主法治化建设研究”（2016E003）；西安交通大学新教师科研启动项目（ML1K009）。

王永香（1985—），女，西安交通大学马克思主义学院讲师，研究方向为民主政治与法治；李景平（1958—），男，西安交通大学马克思主义学院教授、博士生导师，研究方向为中国政治与政府管理。