苏北城镇化的路径研究——基于结构功能理论的分析视角

董晓云

（江苏财会职业学院公共管理系 江苏 连云港 222003）

苏北城镇化的路径研究
——基于结构功能理论的分析视角

董晓云

（江苏财会职业学院公共管理系 江苏 连云港 222003）

苏北城镇化是实现江苏整体进入小康社会的重要举措。基于结构功能理论视角，探讨苏北城镇化的发展道路，从经济、政治、制度和价值四个层面寻求苏北城镇化过程中的“空间城镇化”和“人的城镇化”协同发展路径，即通过产业发展带动经济发展，提高居民的生活水平；通过政策扶持保障居民的福利需求；通过制度改革进一步维护居民的合法权益；通过农民市民化提高进城农民的城市归属感。

苏北城镇化 适应功能 目标获取功能 整合功能 模式维护功能

2013年12月12日至13日中央经济工作会议和中央城镇化工作会议在北京召开。会议把“以人为本，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”作为首要任务。苏北在加速推进城镇化进程中，应严格贯彻中央城镇化工作会议精神，转变思路，有的放矢，寻找新的突破口，集中精力，对重点城镇进行集中开发建设。

一、苏北城镇化研究的理论基础

美国社会学家塔尔科特·帕森斯作为功能学派的创始人，他终其一生都在努力创建一种所谓的“巨型理论”，试图运用这种宏观理论来解释所有社会现象，并构建一种整合型社会，规避社会冲突。在帕森斯的功能理论中，他提出整合社会需要四种功能，即适应（A）、目标获取（G）、整合（I）、模式维持（L）。“适应”指合理分配各种资源以适应环境，以经济及其功能为中心；“目标获取”指将目标进行细分，并运用所拥有资源逐步实现各个目标，以政治及其功能为中心；“整合”指协调社会系统的各个部门，达到协调一致的总体目标，以制度及规范为中心；“模式维持”指维持系统协调一致，以价值为中心。

实现苏北城镇化是我国全面城镇化进程中的必然趋势，也是社会发展的必然结果。因此，需要综合考虑苏北地区的资源优势，合理利用资源以顺利实现苏北城镇化。借鉴苏南以及其他发达地区城镇化的成功经验，苏北城镇化过程中要处理好空间城镇化和人的城镇化的问题，即在空间转型过程中也面临着提升农民市民化的困境。在当前一带一路时代背景下，苏北地区需结合自身区域、人文资源优势，实现苏北区域整合、均衡的发展目标。只有农民市民化才能保证苏北城镇化模式得以可持续的维护，即实现文化自觉。著名社会学家费孝通曾说：“文化自觉是一个艰巨的过程，只有在认识自己的文化，理解并接触到多种文化的基础上，才有条件在这个正在形成的多元文化的世界里确立自己的位置，然后经过自主的适应，和其他文化一起，取长补短，共同建立一个有共同认可的基本秩序和一套多种文化都能和平共处、各抒所长、连手发展的共处原则。”因此，苏北城镇化要达到一种：“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”的战略目标，而这一目标的实现就是合理解决空间城镇化和人的城镇化问题。

二、苏北城镇化过程中的功能失调

（一）过于追求空间城镇化，忽略人的城镇化

“空间城镇化”指城镇化的工作重心聚焦于经营土地和开发房地产，使得土地开发粗放低效。苏北地区过于注重“空间城镇化”，从而导致苏北城镇化的片面发展，农民市民化即人的城镇化难以实现。

由于土地安置政策而被迫城镇化的农民，生活方式难以融入城镇，又由于空间城镇化的发展并没有带来相应政策制度的改革，使得入城农民不能及时享有城市居民同样的公共服务。这种城乡二元体制的长期存在，使得人的城镇化进程难以同空间城镇化同步，农民的城镇归属感不高。

（二）土地流失导致农民被迫外出打工

以连云港为例，连云港市净流入人口规模由2006年的11.12万减少到2013年的7.05万，累计人口净流出规模则从2006年的28.90万增加到2013年的77.35万。[1]在苏北城镇化进程中，部分农民失去土地，又无法在本地找到合适工作，导致他们被迫外出打工，从而出现所谓的“空城”。

清华大学社会科学学院院长李强认为，城镇化的核心在于人的城镇化。而农民外出打工，并长期居住在外市，受经济利益的驱使，导致这部分农民不愿回家，这实际上也是空间城镇化和人的城镇化的分离。十八届三中全会提出“新型城镇化”，“就是要以人为核心，以质量为关键，以改革为动力，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地”。苏北城镇化进程中，需解决如何吸引农民回城就业问题。

（三）缺乏产业支撑导致资源浪费

江苏省先后出台《苏北地区工业发展纲要》（2008-2012）、第二个《苏北地区工业发展纲要》（2013-2017）、《关于加快推动科技资源向苏北集聚的意见》、《加快苏北振兴推进全面建成小康社会的若干政策意见》等若干文件，有效缓解地区产业基础薄弱，结构不合理、高新技术企业较少、产业竞争力不强等问题。与苏南发达地区比较，苏北地区产业支撑力量仍较薄弱，必然导致劳动力吸纳能力较弱，失地农民仍然难以就业。而经济发展缓慢，进一步阻碍城镇化进程。

三、苏北城镇化的功能一体化分析

（一）苏北城镇化的适应功能

1.构建徐州都市圈

徐州都市圈是江苏三大都市圈之一，而徐州凭借其所处重要地理位置和综合经济实力，成为徐州都市圈的中心城市。因此，苏北城镇化的发展需要积极接收徐州的城市辐射作用。

构建徐州都市圈，有利于苏北城市实现产业空间联动和产城融合发展。同时，充分发挥徐州交通枢纽、物流、金融等方面功能，形成统一市场体系，避免城镇化过程中的恶性竞争，实现资源优化配置，促使新型城镇化集约高效发展。利用徐州对苏北地区的“外在带动力”，促进经济社会发展。

2.增强产业支撑力量

产业是城镇化发展的主要经济支撑，产业发展不均衡是苏北地区长期面临的问题，经济发展也较苏南地区落后。一方面，失地农民就业需求无法满足；另一方面，苏北地区居民生活水平较苏南地区差距较大，失地农民更愿意背井离乡，外出打工。

（二）苏北城镇化的目标获取功能

1.合理规划，分级分类发展

科学规划是城镇化良性发展的保障力量。合理规划苏北地区特色新型城镇化的评价体系，避免因盲目照抄其他地区城镇化经验而出现“空间城镇化”现象。

立足于苏北地区现状，制定和完善该地区的发展规划，同时完善乡村发展规划，实现城乡一体化的发展目标。在苏北城镇化进程中，需要运用个别化视角，重点培育县域经济，优先扶持重点城镇发展。

2.提高居民社会管理的参与能力

城镇化发展的核心是“人的城镇化”，在苏北城镇化进程中，离不开居民的积极参与。为实现“人的城镇化”目标，提高农村居民的城市归属感，实现农村居民的城市融入，应提高居民积极参与城市社会管理意识和能力。一方面，以社区为单位，以网络、报纸等媒介，运用社区宣传或教育等方式，让农村居民意识自身的主人公身份，并参与社会管理。另一方面，政府部门应通过多种渠道征求民意，及时掌握居民在城镇化过程中的现实需求，尤其是在公共服务设施、城市融入等方面的需求。

（三）苏北城镇化的整合功能

1.推动制度改革

一是，改革户籍制度。由于我国城乡二元体制的限制，导致城乡发展落差较大，户籍制度是城市居民的制度保障，而农村居民却难以享受同等福利待遇，因而，在苏北城镇化过程中，应积极改革户籍制度，促进人的城镇化。

二是，改革土地制度。土地制度作为我国基本经济制度，在城镇化过程中应积极进行土地制度改革，特别是针对农地流转、征用、补偿等方面，合理满足工业化和城镇化过程中的土地需求，切实保障失地农民的合法权益。

2.提高公共服务水平

失地农民进城之后，需要同城市居民享有平等的社会发展成果。因而，在加大公共服务水平的投入同时，要有针对性的加大对进城农民的服务投入，如教育、就业、医疗等方面的公共服务。完善的公共服务增强进城农民留在所在城市的意愿，促进农村居民城市融入，顺利实现“空间城镇化”和“人的城镇化”协同发展，促进苏北地区的整合均衡发展。

（四）苏北城镇化的模式维护功能

帕森斯在讨论人格系统与社会系统保持一致性时使用了“内化”一词，即公民将社会的制度规范自觉地变为行为的一部分。在苏北城镇化的过程中，产业发展带动经济发展，提高了居民的生活水平；政策扶持保障了居民的福利需求；制度改革进一步维护了居民的合法权益。城镇化发展的高级阶段是“人的城镇化”，即要实现农民市民化，进城农民在就业、教育、医疗、生活方式等方面与城市居民保持一致，进城农民的城市归属感增强并自觉遵守相应制度规范。

一是，建立和完善家庭、学校和社会相融合的系统教育体制。如免费为进城农民提供就业培训、进行公民教育等。二是，优化经济、政治环境。在经济发展方面，“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥”的新型工业化道路；在政治方面，以社区为单位，通过宣传教育等方式提高居民的公民意识，增强积极参与社会管理的能力。

苏北城镇化的过程需要实现AGIL功能一体化的目标。“空间城镇化”和“人的城镇化”协同发展是新型城镇化的内涵，是社会整合均衡发展的保证。

［1］陈雯.立足苏北人口实际 确定新型城镇化发展重点［J］.江苏师范大学学报：自然科学版，2015（1）：4-5.

［2］张洁.新型城镇化进程中小城镇建设存在的问题与对策研究［J］.产业与科技论坛，2015（24）：23-26.

［3］沈正平.打造淮海城市群 优化区域新型城镇化发展格局［J］.江苏师范大学学报（自然科学版），2015（1）：9.

［4］陈学法.苏北城乡统筹协调发展：政策路径与创新［J］.江苏师范大学学报（哲学社会科学版），2014（2）：114-115.

［5］张可元，沈正平，欧向军.苏北地区城镇化历程、问题及对策研究［J］.江苏师范大学学报（自然科学版），2014（4）：17-21.

［6］胡小武，赵红月.新型城镇化中人的现代化发展批判——以江苏淮安为例［J］.中国名城，2014（4）：28-32.

［7］宋林飞.西方社会学理论［M］.南京大学出版社，103-110

［8］费宗惠，张荣华.费孝通论文化自觉［M］.内蒙古人民出版社.

F292

A

1007-9106（2017）07-0067-03

* 本文获江苏省哲学社会科学界第九届学术大会优秀论文三等奖，获奖编号：JSSKL2015 SBO58。

董晓云（1985—），女，江苏财会职业学院讲师，研究方向为应用社会学方向。