资源配置精准是精准扶贫的当务之急

文 云南省社会科学院农村发展研究所所长、研究员

当前，精准帮扶已经成为精准扶贫和精准脱贫的工作重心，精准帮扶最重要的是要以资源的配置精准为前提和保证。没有资源配置精准，无法实现扶贫产业和扶贫方式精准。

扶贫资源配置精准的目标。第一，加快精准扶贫步伐。第二，持续巩固扶贫成果。第三，要做到上述两点，很重要的就是充分增强贫困人群的发展能力。诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森曾经用基本可行能力增强作为一个评判指标，所谓基本可行能力就是贫困者真正有开发利用他们自己所拥有的资源的机会和能力，从这个意义上讲，最重要的就是要增强贫困人口的发展能力。

扶贫资源配置精准的原则。要实现以上几个目标，扶贫资源配置精准至少应该坚持以下一些基本原则：一是目标瞄准原则。所谓目标瞄准原则就是要把资源配置给那些真正需要的人，这是一个层次；第二个层次是要把资源配置给需要的人去解决最急需解决的问题。二是需求导向原则。所谓需求导向是要让贫困者、贫困村，甚至一个贫困地区，他们的需求能够得到外界资源的强大支持。三是持续发展原则。四是社区（政府）主导原则。括号里加了政府主导，是因为现在的资源配置本身就是政府主导的，这是目前面临问题的核心。五是公平公正原则。所谓公平，强调的是在资源配置过程中大家的参与、过程和途径的公开透明；所谓公正，强调的是起点，也就是说需要保障每一个人的基本权利。

扶贫资源配置精准的重点。一是人群重点。扶贫资源配置精准应该关注哪些人群？笔者认为，应该以建档立卡贫困人群为重点，兼顾其他脆弱人群。何谓“脆弱人群”？除了建档立卡贫困人口外，还有一些人也比较贫困，他们的实际生活水平低于贫困线，但建档立卡又不允许把他们叫做贫困人口，所以笔者给他们找了一个词，叫做“脆弱人群”。在建档立卡贫困人群中，还应该分一下层次，比如从一个角度来说我们是不是应该考虑贫困的深度，这是我们过去在资源配置中常常忽视的一个问题。贫困深度不同就意味着发展需求不同，不仅是发展需求的规模和数量不同，而且发展需求的层次也不一样。但是，目前的资源配置基本上是一样的，即主要按贫困人口的数量或者贫困家庭的数量，参考其生活地的基础设施水平等因素来确定，忽略了贫困的深度。云南考虑了9个直过民族和2个人口较少民族。少数民族建档立卡贫困人口大概是270万人，这些人口的贫困程度远远高于全省的平均水平。比如说独龙族，2015年的农村常住居民人均可支配收入只有3017元，大概相当于全省平均水平的36.5%。还有怒族，大概只有3070多元。笔者查阅相关资料发现，有4个直过民族的农村常住居民人均可支配收入水平不到全省平均水平的一半。因此，在人群中除了重点考虑建档立卡贫困人口作为一个整体外，还需要区分一下层次，把资源配置到那些真正意义上的极贫人群。

二是区域重点。应该以建档立卡贫困村为重点，兼顾区域发展。为什么要强调这一点呢？因为现在扶贫资源的配置是以村为单位的，不管是行政村还是自然村，这样做下来基础设施也好，产业发展也好，形不成规模，也容易造成一些空白点。能不能以贫困村为基础，兼顾片区？比如说以乡镇，甚至以县为单元，因为这样一个区域从产业发展来说，可能形成一定的规模；从基础设施建设来说，能够串起来，不留“最后一公里”或者“最后一百米”。

三是工作重点。要统筹几个一批，突出产业支撑。为什么要强调产业支撑呢？2015年中共云南省委下发文件把云南省的帮扶人群划分为八类，相应地提出八种主要的帮扶方式，比如说发展生产帮扶一批、易地搬迁帮扶一批、转移就业帮扶一批、生态保护帮扶一批、发展教育帮扶一批、医疗救助帮扶一批、社保兜底帮扶一批等。这在省委文件里已经明确要求，但各地出现一个倾向：为了应对第三方评估，更多地把重点放在评估指标的实现上，比如要有一套房子、要参与至少一个项目。笔者以为，这不足以帮助贫困者从根本上解决问题。所以，应该统筹几个一批，然后强化产业支撑。因为只有强大的产业支撑，才能从根本上解决贫困人群的发展问题。云南省有很好的农业资源，关键是能不能用这些资源，再加上政府给的帮扶资源，让贫困地区和贫困人群形成自己的产业。要把产业发展上去，最重要的有几个条件：一是安居。我们在调研当中了解到各地的做法，比如安居房建设就有几种方式，一种叫统建，即统一规划、统一建设，成本大概是每平方1200～1400元；第二种是统规自建，就是统一规划，把钱交给老百姓，老百姓自己来建，成本是每平方米1000～1200元；第三种是鼓励老百姓自己去建，成本低的900元，高的1100元。这三种方式从最低的900元到最高的1400元，每平方米差了四五百元。如果把这样一个权利交给老百姓，会在多大程度上节约资源，在多大程度上提高他们的能力呢？为什么强调这一点？因为有些地方让老百姓自己去建，不仅会培养他们的建筑能力，也会培养他们的计算能力。

三种提高扶贫资源配置精准的方式。笔者总结了国际国内实践证明比较有效的扶贫资源配置精准方式，简单地说就是：自助餐式、需求响应式和参与式。

扶贫资源配置的自助餐是什么？简单讲就是按照政府可以提供的资源，结合广大贫困人群自己的发展思路，比如说“十三五”的整体发展目标或者更长远的目标，让贫困人群自己选择能够发展的内容。比如，云南省开远市把产业发展让老百姓自己选择，做法是结合全市的产业发展思路筛选一些项目（即菜单），如果贫困农户选择了这样一些产业就给扶持，并且不同的项目依据市场情况及市里的产业重点导向，会有不同的扶持力度。笔者认为这是一个比较好的方式，这就是自助餐的方式，它给老百姓一定的选择余地，而且能够照顾到区域发展重点和方向。

所谓需求响应式，就是按照贫困农户、贫困村提出的需求，配置扶贫资源。按理来说，我们之所以提出精准扶贫，就是要解决这个问题。精准扶贫，说白了就是根据老百姓的需求和需要来设置资源配置方式。现在派出很大一支帮扶队伍，一个行政村至少有5个人，多数建档立卡户都有联系人，应该要求他们深入进行调研，问问农户存在什么困难、有些什么需求。如果把一个村老百姓的需求整合起来，在某种意义上就是一个村的发展设想。然后，再把各村情况汇总起来，基本上就成为乡的发展重点。这样一级一级往上，就大概清楚老百姓的需求。按照老百姓的需求来配置扶贫资源，笔者以为就是需求响应的方式。

最后说说参与式。大概在上世纪80年代末90年代初就在我国推行参与式扶贫，这在一定时期及一定区域解决了国家扶贫资源配置的矛盾。笔者以为，参与式资源配置可能是解决扶贫资源配置精准的一个重要手段，基本原则就是让老百姓为主体选择他们需要的扶贫项目和扶贫方式。笔者以为，这一点对于落实习近平总书记提出的要强化扶贫产业精准和扶贫方式精准具有重要意义。

总的来说，之所以要推荐这些方式，基本的理由是只有让贫困人群成为扶贫开发的主体，并让他们成为扶贫资源配置的决策者、项目实施者和最终受益者，才能使扶贫开发具有可持续性，也才是真正意义上的精准扶贫。各地应该借鉴外地经验，结合实际，不断推进精准扶贫、精准配置扶贫资源。