山西贫困地区生态环保问题及法律对策

姚 婷，宋 洁

(1.山西省社会科学院，山西 太原 030012；2.山西省政法管理干部学院，山西 太原 030012)

【民商法研讨】

山西贫困地区生态环保问题及法律对策

姚 婷1，宋 洁2

(1.山西省社会科学院，山西 太原 030012；2.山西省政法管理干部学院，山西 太原 030012)

在2020年全面实现小康社会、实现全体脱贫的目标攻坚背景下，产业扶贫和快速城镇化推进过程中，贫困地区的生态环境保护需要得到关注。山西省贫困地区与生态环境敏感和脆弱区交叠，贫困地区的经济发展和生态环境保护工作必须协同进行，不能以牺牲生态环境为代价换取一时的发展。应加强生态环境法治建设，大力发展有机农业，加大生态环保宣传力度，确保减贫与生态环保得到可持续发展。

山西；贫困地区；生态环保；可持续发展

贫困的广泛存在严重妨碍着人权的实现和享有，是我国实现可持续发展和全面建成小康社会的最大制约因素。当前我国经济实力和综合国力已经跻身世界前列，但不可否认，贫困仍是我国社会现实存在的问题。山西作为中部省份，境内两大集中连片贫困地区依旧贫苦深重，百姓脱贫任务异常艰巨。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》提出，2020年我国要稳定实现全面脱贫。习总书记也要求通过“六个精准”“五个一批”实施精准脱贫。实际上，世界可持续发展两大重要内容和关切是：贫困和环保。因此，贫困地区脱贫过程中的生态环境保护问题是不容忽视的，是需要被同等和同步重视的。

一、贫困地区脱贫过程中存在的生态环境保护问题

在确保2020年打赢“全面小康”这场硬仗的历史大背景下，贫困地区在促进经济发展、百姓脱贫过程中都存在不同程度的盲目和激进。在经济发展、百姓脱贫和生态环境保护之间，各方短视决策的可能性都很大。尤其是“精准扶贫 ”过程中，因扶贫搬迁、产业扶持政策落实不当而引发的建筑垃圾污染、农药化肥污染、大规模畜禽养殖污染、旅游开发污染、传统工业企业生产污染问题也逐渐显现，不利于贫困地区的可持续发展。

(一)产业扶贫过程中生态环境保护力度不强

产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业链发展为杠杆的扶贫开发方式，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是我省实施精准扶贫的“铁抓手”。但现阶段，产业扶贫过程中最容易产生生态环境问题。主要表现在：

1.产业扶贫环保意识有待加强。作为产业扶贫的主力军，各类企业在贫困地区发展相关产业，带动百姓脱贫是一条非常重要的路径。但产业扶贫过程中企业的环保意识和社会责任感有待进一步加强和提升。尤其是那些有规避严格环保管理和惩处措施想法的企业，为了降低发展过程中的环境治理成本，而向贫困地区转移污染产业，会对贫困地区的生态环境造成不利影响。此外，企业以盈利为目的，在环境污染等外部性问题方面极易受市场、成本、盈利水平等的影响，对项目的环境污染处置方面主动或被动的忽视，造成产业扶贫项目存在影响生态环境的各种风险。

为确保全面实现2020年扶贫攻坚、全面小康的目标，各级政府和基层组织都在积极努力攻坚。在如何处理经济发展和生态环境保护关系上，限于政府和基层组织工作人员对市场信息了解掌握的不全面等问题，项目选择和处置不当、不合理在所难免。尤其是在产业扶贫过程中，项目遴选、项目建设、项目运营过程中可能会造成环境影响问题的管理监督等方面存在着一定的问题。近年来，在实施产业化开发过程中，有些地方追求短期效益，把带有环境污染的开发项目作为当地支柱产业来培育，导致土地荒漠、森林植被严重破坏，使得贫困现状不但没有得到有效缓解，反而使得脱贫致富的道路更加艰难。

贫困百姓作为扶贫工作的主要参与者和帮助对象，受文化水平和观念所限，在发展产业扶贫项目过程中，基本上不主动考虑项目对生态环境的影响，且在权衡项目带来收益和保护生态环境之间关系上，会更多考虑眼前的经济利益，而对生态环境的不利影响不会成为影响其选择项目的主要因素。生态环保理念缺失，导致贫困地区百姓在环保公众参与方面的主动性较弱，保护自身所处的生态环境方面的权利主张能力较弱。生态环境和贫困之间将形成恶性循环，最终陷入 “环境脆弱-贫困-掠夺资源-环境退化-进一步贫困 ”恶性循环的“贫困陷阱”。

2.养殖类扶贫项目存在环境污染风险。山西省贫困地区产业扶贫中将“公司+农户”作为重要的模式进行推广，龙头企业成为带动贫困地区经济发展的重要力量。其借用资本和企业优势，为无技术、无资金、无销售渠道的农民提供了一条脱贫致富的路子。但随着该模式的推广，其引发的环境污染问题和污染风险逐渐显现。传统家户式养殖，规模不大，禽畜排泄物可就地消化，作为优质的有机农家肥利用，不会造成显著污染。而“公司+农户”养殖模式实现了规模养殖，产生的排泄物对周边环境造成影响，甚至造成疫病的传播，影响居民身体健康。例如，山西某龙头企业分别在闻喜县投资 4.2 亿元、沁水县投资 4.05 亿元、武乡县投资 5.5 亿元建设肉鸡产业扶贫项目,已陆续建成投产。这些大规模养殖项目，如治污设施没能按要求建设和运行，潜在的环境影响是显而易见，加之贫困地区公共基础设施薄弱，集约化水平低，一旦污染，治理成本或会更高，其造成的总损失可能远大于为农户带来的经济效益。

3.种植业存在面源污染风险。贫困地区发展种植业是脱贫的重要内容和方向。现代农业在自身集约化生产过程中向环境大量排放农药、化肥、农膜等，造成土壤、水体等环境要素的污染。中国环保基金会会长曲格平曾经说过，化肥农药污染是一个世界性的难题，但在中国来的这么快、这么严重，令人震惊。主要表现在：一是化肥污染。超量使用化肥使地力下降，土壤板结，土地退化严重。其中氮磷肥施用过量且利用率低下，废弃氮磷转移，造成生态环境以及相关水体污染严重。二是农药污染。杀虫剂、除草剂、杀菌剂等各种农药的使用使土壤中有毒有害物质大量残留，造成土壤污染，并会对农作物产生深远的不利影响。三是农膜污染。农膜大量使用又无法迅速分解，造成农膜残留，影响作物生长，降低地力。山西贫困地区与生态环境敏感和脆弱区具有高度的重叠性，生态环境敏感和脆弱的山区实际上具有良好的生态本底，这是发展有机种植业的一大优势，也是未来贫困山区发展有机农业的核心竞争力。因此对良好生态环境本底的保护任务艰巨、迫在眉睫。

4.工业发展过程中的生态环境影响。工业化发展过程中的生态环境污染问题在过去的二三十年里，使山西一度成为备受世界关注的严重污染省份。山西省贫困地区 58 个贫困县除神池、五寨、岢岚、大宁、永和、隰县、万荣、沁县和榆社等 9 个县缺乏矿产资源外，其它 48个贫困县均拥有较为丰富的煤、铁、铝矾土等矿产资源，且正在开采或开发中。因而传统的工业环境污染，如焦化行业、资源开采行业等对贫困地区依然产生着工业性的环境污染问题，包括：大气污染、水污染、噪音污染、固体废弃物污染等。资源开采过程中对地下水的破坏，导致生态脆弱地区更加缺水，生态更加脆弱。资源开采尤其是煤炭资源开采过程中的土地塌陷问题、煤矸石堆积自燃等问题更导致了生态环境的严重影响和破坏。

(二)城镇化推进过程中环保治污配套不足

农村城镇化是城市化体系中的重要组成部分,在城乡发展中具有承上启下的作用，既是工业化的重要载体，又是农业产业化的服务依托，对于广大农村具有巨大的带动作用。积极推进贫困地区城镇化有着非常重要的作用和意义，但山西贫困县城镇整体规模小，财政投入资金不足，地方政府重城镇建设、轻环保治污设施配套建设现象突出。

1.城镇化进程中农民生活污染治理设施不足。山西省贫困地区基础设施滞后和公共服务缺乏是制约贫困地区发展的突出问题。贫困地区的财政收入有限，多用于水、电、路、讯等公共基础设施建设，固废、污水等污染治理配套投入不足。贫困地区垃圾集中处置尚未规范，极少数农村自行选择垃圾填埋场所就地填埋，但绝大多数农村垃圾都随地堆放、倾倒在路、河、村、田边等。虽然《村民委员会组织法》规定，村民委员会依法应“引导村民合理利用自然资源，保护和改善环境”，但都未得到落实。此外，城镇化过程中，大量建筑垃圾和工业垃圾也亟待处置。关于农村生活污水处理，需要有相应规模的污水处理厂的配套建设，但目前看来，此类污水处理厂要么缺乏资金，尚未配套；要么在建,尚未运行；要么是建好后因成本问题不能按要求和规定运行。

2.移民搬迁过程中的生态治理问题。《“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案》提出，用5年时间对“一方水土养不起一方人”地方的建档立卡贫困人口实施易地扶贫搬迁，力争“十三五”期间完成1000万人口搬迁任务，与全国人民一道同步进入全面小康社会。但在推进易地扶贫搬迁试点工作中已经出现了一些生态环境问题，影响贫困人口生活质量。这问题主要有：一是少数地方政府缺乏全面整体的科学规划，导致易地扶贫搬迁项目无序开展，造成一定程度的资源浪费和环境损害。二是一些地方在整地、修路、建房等易地扶贫搬迁工程中缺失生态环境保护措施，破坏植被、扰动土壤、乱排弃渣等现象时有发生。三是一些地方移民集中安置区没有建设环境基础设施，移民生产和生活产生的污(废)水和生活垃圾不能得到及时有效的无害化处理。四是一些地方未对移民迁出地进行环境影响评估，没有制定详细的生态恢复规划和实质性保护计划。五是未对“移民搬迁后原有住房予以拆除，由当地政府组织复垦或进行生态建设。”

3.生态旅游开发中的生态环境影响问题。生态旅游扶贫也是贫困地区利用良好的自然生态环境脱贫的一条重要路径。随着生态旅游项目的开发，对当地的生态环境也造成了一定的影响。主要表现在：一是开发过程中，一些开发者不了解当地生态系统，不具备生态环保的专业知识，过度追求眼前利益，忽视长远综合效益，导致景区环境破坏，水土流失，加剧了“三废”污染。二是农民举办农家乐，规模虽不大，但数量不少，农家乐创办主体的环保意识弱，数量多、较密集的农家乐在休闲旅行旺季客流量大，产生环境污染也不容忽视。三是旅游者环保意识差，不文明行为处处可见，对周边环境产生噪声和垃圾污染，同时也对生态景区的植被、野生动物、水体和自然遗迹造成一定的破坏和影响。

二、贫困地区脱贫与生态环保的关系

随着人类社会的发展，经济发展与生态环境保护的关系处于不断调整中。传统工业化高耗能、高污染、高排放导致的生态环境承力的减弱，人类对所处生态环境的认识逐渐加深，使得人类不再以“人类中心”主义为指导，并意识到人只是地球自然环境的一部分，恶化的生态环境会反作用于人类。经济与生态环境之间的关系先后经历了“先污染、后治理”，“边污染、边治理”和“经济发展不得以牺牲生态环境为代价”三个阶段。

(一)经济先行，先污染后治理

工业化之初，人们对经济发展与生态环境之间的关系研究甚少。经济发展是人类追求的首要目标，工业化初期发展经济过程中的环境污染、生态破坏成为必然。当发展经济成为首要目标，而生态环境并未成为经济发展考虑的重要影响因素时，就形成了“先污染后治理”的治理模式。这一模式从最初“先污染不治理”的基础上发展成型，但这样的发展模式必然会导致生态环境不断恶化。环境治理始终处于从属地位，这也无法扭转先污染这样的趋势。“先污染后治理”认为在经济发展到一定阶段之前，生态破坏和环境污染是必然存在的过程，只有当经济社会和科学技术发展到一定水平，才可能实现有效的治理。也就是倒U型的环境库兹涅茨曲线前半段所表述的：在某一地区，随着人均GDP的不断提高，但尚未到达拐点之前，这个阶段内，环境污染会加剧。

(二)经济、环保协同推进，边污染边治理

进入21世纪后，可持续发展成为人类共识，经济发展和生态环境保护的关系产生了变化。此前人类社会的经济发展是首要目标，当发展到这个阶段后，生态环保逐渐加码，使得经济发展与生态环保之间的关系逐渐开始走向平衡，成为了彼此依托、互相推动的关系。可持续发展的最大特点就是将环境作为经济成本的一个部分，因而环境保护成为了降低成本、提高经济效益的途径。这一阶段中经济发展，以项目建设为最小单元，开始加入环境影响评价这一前置阶段，以保护生态环境为前提，进行项目建设，并在项目建设和运行过程中施行环保“三同时”制度，确保发展经济过程中，同步治理环境污染。发展经济必须保护环境，成为发展经济的本质要求。但是，这一阶段，依然以污染治理为重，生态环境保护的主动性和重要性依旧未能超越经济发展这一目标。

(三)生态优先，绿色发展

习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时指出，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”；“保护生态环境，关系最广大人民的根本利益，关系中华民族发展的长远利益”；保护生态、治理污染的任务非常紧迫和艰巨，未来要以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度，加大力度全面推进生态文明建设。这些重要论述和系统性理念的提出，使得经济发展与生态环境保护之间的关系出现了实质性转变，“我们要像保护自己的眼睛一样保护生态环境”。生态环保和绿色发展成为新时期指导我国未来发展的战略思想，建设生态文明，要以保护生态环境为红线，保护为重，发展次之。当然，保护生态、防治污染，也不是不要发展，而是要用绿色、循环、低碳的方式实现可持续发展，真正做到经济建设与生态文明同步推进，产业竞争力与环境竞争力一起提升，物质文明与生态文明共同发展。

三、贫困地区生态环保问题之法律对策

在促进贫困地区经济发展和百姓脱贫过程中极易产生忽视保护脆弱生态环境的行为，造成不可逆转和挽回的损失。遏制并切实解决好农村环境持续恶化问题，不仅关系到“精准扶贫”政策的顺利实施，也关系到全面小康社会建设的成败。要从以下方面着手，加大贫困地区扶贫过程中的生态环境保护工作实施的力度，确保减贫与生态环保这两大可持续发展的重要目标得以协同实现。

(一)加强贫困地区生态环境法治建设

1.贯彻执行好现行法律法规。认真贯彻落实环保法、环评法相关规定，禁止建设未进行规划环评、区域环评或与规划环评、区域环评定位不一致的建设项目。建立健全城镇建设、重大产业发展、产业园区规划环评体系。将规划环评作为推进新型城镇化的重要手段，强化执行力度。严格控制“两高一资”、产能过剩行业低水平建设，对环境质量不能满足功能区划要求的项目限制审批。

2.完善城镇环境质量标准、污染物排放标准。建立完善山西地方性污染物排放标准体系，将环境质量改善目标和对企业工艺装备水平提升改造的要求通过强制性地方污染物排放标准予以落实，努力使环境标准和环保目标相衔接。

3.加快农业环境立法。从新农村建设和贯彻落实科学发展观的战略高度出发，制定涵盖整个农村环境保护的法律、法规，并对贫困和落后地区农业发展进行规制。同时，对山西现有的涉及农村环境保护的条款进行完善和修改，加强可操作性，完善政策措施。进一步加强农业部门环境监测能力建设，提高农村土壤污染、基本农田环境质量和农作物农药残留污染等方面的检测水平。

4.完善农村环境保护执法体系建设。一方面，加大环境执法队伍建设，提高环境执法能力；另一方面，要加大环境污染惩处力度，将史上最严格的环保法落到实处，不以眼前利益牺牲生态环境为代价谋取暂时的发展。

(二)产业扶贫项目遴选要强化生态环保约束

产业扶贫项目遴选要谨慎，防止落后产能、高污染产业向贫困地区转移。产业扶贫龙头企业应当具有较强的社会责任，在保护环境和治理污染方面具有主观积极和相应的经济实力。鼓励在一些偏远贫困山区因地制宜地发展循环产业、生态农业、有机农业等，并强化地方政府对环保项目的审批考核。推广有机肥的加工使用，实施沃土工程，降低农药化肥使用强度，减低污染。将贫困山区农村环境污染治理与精准扶贫、小城镇建设、美丽村庄创建相结合，加大贫困地区农村环境治理项目及配套设施投入，提供专职人员管理，提供运营保障经费。建立户有垃圾收集池、村有垃圾回购点、镇有垃圾中转站、县有垃圾处理场基础设施网络，以县考核，镇村管护、村民自治，合作社运营的方式强化治理。

(三)因地制宜，大力发展有机农业

山西贫困地区小杂粮种植历史悠久，且山西传统农业历史久远，农业生态景观具有良好的多样性，偏远山区和贫困地区的农民在种植农作物过程中很少或完全不用化肥农药。良好的生态本底在现在看来，已经成为山西贫困地区发展有机种植业、绿色农产品的一大优势。良好的、没有受到污染的土壤虽然贫瘠，但也已经成为一种珍贵的资源。未来产业扶贫中，在种植业推广方面，在“一村一产一品”推广过程中，一定要以有机、绿色种植为指导，提升种植业品质，提升产品的市场竞争力，不怕慢、不怕产量上不去，认认真真做好绿色有机认证，保护土壤不受污染，这将成为日后山西特色农产品具有较强市场竞争力的核心和关键。

(四)加大生态环保宣传力度

加强生态环境保护宣传力度，使生态环保理念深入人心。地方政府要抛弃惟经济发展为目标的发展理念，坚守生态环保红线。龙头企业在农业产业化改革过程中要积极主动发展生态农业，减少农药化肥的使用或者不用，积极使用有机生物肥料，生物农药等无公害产品，确保绿色产业链的完整，保证农产品的质量和品质，保护好农业生态环境。人民群众要增强环保意识，做到“环境保护、人人有责”，改善公众的环保行动意识，增强公众参与意识，积极参与生态环境保护和监督。

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Eco-environmentalProblemsinShanxiPovertyAreasandLegalCountermeasures

YAO Ting1, SONG Jie2

(1.ShanxiAcademyofSocialSciences,TaiyuanShanxi030012,China； 2.ShanxiPoliticsandLawInstituteforAdministrators,TaiyuanShanxi030012,China)

Under the background of achieving a comprehensive well-off society and realizing the goal of poverty alleviation in 2020, in the process of advancing industry poverty alleviation and rapid urbanization, ecological environment protection in poor areas needs attention. The poor areas in Shanxi overlap with the sensitive and vulnerable areas of the ecological environment, so the economic development and ecological environment protection in poor areas must be coordinated. We cannot develop our economy temporarily at the cost of sacrificing the ecological environment. We should strengthen the construction of the legal ecological environment, vigorously develop organic agriculture, increase ecological and environmental protection propaganda, and ensure the sustainable development of poverty reduction and ecological protection.

Shanxi; poverty areas; ecological environment protection; sustainable development

2017-10-15

本文为2015年度山西省软科学研究项目“贫困地区经济发展与生态环境保护相关政策措施研究——以山西为案例”的阶段性成果(项目编号：2015041017-5)。

姚 婷(1982-)，女，山西省社会科学院能源经济研究所、生态环境经济研究室助理研究员，博士在读；宋 洁(1981-)，女，山西省政法管理干部学院讲师。

DF468

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1672-1500(2017)04-0052-05

苏 涵)