基层检察机关刑事申诉异地办理机制探析

张 宝，李 洋

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

基层检察机关刑事申诉异地办理机制探析

张 宝，李 洋

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

随着人们法律意识的增强, 刑事申诉案件不断增加,程序正义的呼声日渐高涨, 而现行检察机关办理此类案件的程序规定弊端日益凸显,致使申诉人的合法权益得不到有效维护。文章建议通过建立刑事申诉异地办理工作机制,明确刑事申诉异地办理案件的具体工作流程，达到增强办案的权威性和公信力，维护申诉人的合理申诉权。

基层检察机关；刑事申诉；异地；办理程序

为保障人民检察院依法独立公正行使法律监督职权，党的十八届三中全会提出了“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革构想，此项构想不仅作为异地管辖、异地办理的理论依据，亦为检察机关跨区域异地办案的流程提供了改革依据。之后，党的十八届四中全会进一步提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件 ”，构建跨区域、异地法律监督的格局，切实解决司法地域化、司法行政化等突出问题，为检察机关跨区域法律监督，成功办理刑事申诉案件提供更为广阔的空间和实现的可能。

一、检察机关刑事申诉管辖的现状及弊端

人民检察院对刑事申诉案件一般采取的是属地兼级别管辖的原则 ,即多数的刑事申诉案件由作出决定的原人民检察院或作出生效刑事判决、裁定的人民法院的同级人民检察院受理并复查 ,申诉人如对复查处理决定仍不服的,可继续向上级人民检察院申诉。如《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第九条规定“ 基层人民检察院管辖下列刑事申诉：(一)不服本院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，本规定另有规定的除外；(二)不服同级人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉。”第十条规定“分、州、市以上人民检察院管辖下列刑事申诉：(一)不服本院诉讼终结的刑事处理决定的申诉，本规定另有规定的除外；(二)不服同级人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉；(三)被害人不服下一级人民检察院不起诉决定，在收到不起诉决定书后七日以内提出的申诉；(四)不服原处理决定、判决、裁定且经过下一级人民检察院审查或者复查的申诉。”

这项管辖制度实施以来，各级人民检察院积极履行法律监督职能，开展刑事申诉办案工作，为保护公民的合法权益，促进社会公平正义，维护社会的和谐与稳定做出了重要贡献。但是，随着时代的进步、形势的发展和人民群众对司法救济的期待不断增强，这项管辖制度在一些方面已经难以满足司法实践的需要，在实际案件办理过程中有一定的弊端,具体表现在:一是易受先入为主思想的影响。刑事申诉案件承办人员在复查本院办理过的案件时，由于案件是由本院作出的决定，有的案件的最终处理决定还是经检察委员会集体讨论通过的；同样的，在复查不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉中，申诉案件往往经历批捕、公诉、审判、审监等诸多环节的把关，因此，申诉案件的承办人往往会存在这样的心里：院检委会的决定怎能出错？经过这多环节的监督还能有错误？因此刑事申诉承办人有时会不自觉地尽可能认同原办意见，导致复查刑事申诉案件，自我纠正的难度很大。此外，即使在复查案件过程中发现疑点或是司法瑕疵，有的承办人员会有一种心理负担，认为如果提出，就是对原案承办意见和办案水平的否定，很有可能会导致原承办人有不理解的看法，不利于团结和谐的人际关系的建立，这一点尤其在注重人际交往的基层地区尤为明显。因此只要不是重大或是明显的错误，刑事申诉承办人员往往尽可能认同原办意见，致使监督流于形式，申诉人的合法权益得不到切实有效的维护。二是因公信度的降低而形成越级上访和缠诉。申诉人一方面认为判决不公，对基层司法机关不信任甚至是抵触，倾向于到上一级或更高一级的部门去解决问题，希望上级司法机关提起抗诉使判决改判。然而上级检察院通常会把越级的申诉批转到基层去办理，进而使申诉人对检察机关办理刑事申诉案件的程序和公信度产生怀疑。另一方面，从以往实践来看，成功抗诉改判的案例毕竟是少数，一旦维持原判，申诉人往往会产生司法不公，官官相护的情绪，大大增加后期释法说理、化解矛盾的难度，结果很有可能出现“信访不信法”，继续申诉上访，难以彻底息诉。

二、构建基层检察机关刑事申诉异地办理机制的必要性

(一)办理刑事申诉案件充分体现法律监督性质，迫切需要以异地办理来增强办案权威性和公信力

刑事申诉，是当事人不服已发生法律效力的司法决定而请求检察机关再次审查处理的诉求。对申诉人而言，这是寻求再次获得司法处理的一种司法救济渠道，也是保障公平正义的最后一道救济途径。办理刑事申诉案件，刑事申诉检察部门面对的监督对象是法院、检察院，监督内容是审查法院、检察院已生效决定的正确性与合法性。在审查监督的内容上，涉及对刑事法律实体、程序以及政策的把握运用，要能发现并勇于纠正法院法官作出的判决裁定、本院检察官、检察长甚至检察委员会作出的决定中可能存在的错误，需要办案人员具有更高的业务素质和敬业精神。事实上，从近年来刑事申诉检察部门的办案状况来看，办理申诉案件维持原决定的较多，改变原决定的较少。实行检察院异地办理的领导体制是提高刑事申诉案件办案权威性和公信力的有效途径。

(二)申诉案件存在地区发展不平衡的受案特点，需要以异地办理来化解检力资源配备不足的矛盾

随着社会经济的发展，刑事申诉案件也呈现出两个特点：一是“中国式上访”的特点使得申诉信访事项更多地向上级机关集中,越是级别高的检察院受理的申诉案件量越大；二是由于经济水平发展不均衡以及基层院刑事申诉检察部门的检力资源的差距，各地的刑事申诉案件受案数量差距很大。因此，在刑事申诉案件办理过程中，上级院应合理安排、统筹调配各基层院的检力资源，开展审查办案工作。尤其是在作出立案复查决定后，既需要坚持和贯彻敢于碰硬、有错必纠的精神，也更需要切实加强办案力量、合理配备办案人员。对于办理难度大的案件，迫切需要采取异地管辖办案等方式，切实避免监督自身执法问题不力的现象。

(三)因公信度的降低而形成越级访和缠诉案件，迫切需要以异地办理来化解矛盾，维护申诉人的合理申诉权

刑事申诉异地办理制度将一些复杂重大案件由上级检察机关指定其他同级基层人民检察院办理，增加了申诉人对人民检察院的信赖程度，减轻了申诉人的思想顾虑，保护了他们本应享有的申诉权。在刑事申诉异地检察院复查过程中，申诉人感觉到自己的程序权利和实体权利能得到较为及时地充分保护，因此会打消顾虑，充分表达自己的诉求和意愿。这不仅有助于查清案件事实，而且能够促进复查结果公正公平；同时，由于异地办理在群众心目中树立了法官和法院的威信、树立了司法权威，使得落实善后息诉罢访、做好群众工作相对容易，从而有效地避免了缠诉、上访情况的发生。建立刑事申诉异地办理制度，将案件指定其他基层检察院办理，确保将矛盾消灭在基层。通过异地办理机制引导当事人依法理性表达诉求，为化解社会矛盾、最终促进社会和谐稳定打下坚实的基础。

三、在办理刑事申诉案件中贯彻异地办理机制的路径

刑事申诉异地办理是建立在一般管辖制度基础上的，是对基本管辖制度的重要补充。建议在《刑事申诉复查规定》中完善异地管辖办理相关制度，或是由最高人民法院、最高人民检察院制定《关于刑事申诉案件管辖若干问题的规定》对刑事申诉案件办理过程中案件管辖办理等若干问题作出具体规定，明确通过异地办理等方式阻止和排除不当干扰，确实提升申诉案件办理的权威性和公信力。制定完善异地办理相关立法应该遵守如下指导思想：(1)立法应着眼于社会转型加速、社会矛盾突显的阶段性特征，适应司法实践面临的新情况、新问题。(2)立法应体现司法改革的方向。既坚持法律的原则和规定，又注意在法律框架内的灵活性和必要的前瞻性，以适应新情况、新形势的需要。(3)立法应适应司法实践的需要。办理刑事申诉案件，核心价值是要发现可能存在的问题并纠正，更多强调的是维护实质正义。刑事申诉检察工作具有典型的司法属性，必须严格按照司法体制、司法规律、法定程序来进行。

根据刑事申诉形势的发展和人民群众对司法救济的期待，关于申诉案件异地办理机制启动应该确定两种途径。第一个途径是由基层受案人民检察院启动，即以案件重大复杂为由或者认为尽管有管辖权但是因为各种回避事由不宜行使管辖权，直接向上级人民检察院申请，请求指定异地办理;第二个途径是由市、分、州级人民检察院启动，即市、分、州级人民检察院对基层人民检察院受理的刑事申诉案件，根据案件情况，可以指定本辖区其他同级基层人民检察院办理。具体指定辖区哪个基层人民检察院办理，可以参考借鉴英美法系上的“择地起诉”制度，选择刑事案件行为地、结果发生地、申诉人所在地、涉案财产所在地等人民检察院办理。

关于基层检察机关刑事申诉异地办理机制办案流程，具体设想为：(1)对不服人民检察院诉讼终结的刑事处理决定的申诉,由上一级人民检察院指定下级人民检察院将案件移送其他人民检察院办理,通过复查,认为应维持原处理决定的,由该检察院直接作出决定。需要改变原决定的 ,报请上一级人民检察院最终决定。(2)对不服人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定的申诉 ,由上一级人民检察院指定下级人民检察院将案件移送其他人民检察院办理 ,经复查,认为不应提请抗诉的,由该检察院直接决定。需要提请抗诉的，按照刑事诉讼法的有关规定办理 。

此外 ,要明确规定申诉的期限和次数。目前，由于立法对刑事申诉的限制性规定不明确 ,导致刑事申诉案件出现“三无限”现象:一是对申诉的时间限制不明确 ,对人民法院裁判的案件 ,无论何时都可以提出申诉。对不起诉的案件,规定7日以外提出申诉,却没有上限限制。二是对申诉的审级和申诉次数没有限制,申诉人不仅可以向任何一级检察院提出申诉 ,而且即使一次申诉被驳回 ,申诉人还可以无限制地多次提出申诉。三是对申诉的理由没有限制,这无疑是造成当前刑事申诉案件居高不下以及案件久拖不决的主要原因。复查刑事申诉案件 ,建议实行两次复查制,即不服下级人民检察院的刑事申诉复查决定 ,向上一级人民检察院提出申诉的,上一级人民检察院的刑事申诉复查决定为最终决定。这样既可以避免了缠诉 ,也可以提高异地办理刑事申诉案件的效率。

四、刑事申诉案件异地办理机制运行中应注意的问题

(一)要准确把握异地办案机制过程中上下级院以及相关基层院之间的关系

在异地办理刑事申诉案件时，需要通过上级院的领导指定其他基层院办理，在正确理解和把握上级检察院领导下级检察院的实质的同时，要把握相关基层院的关系：一是办案主体单位是受理并有管辖权的检察院，而并不一定就是实际承担办案任务的检察官所在检察院；二是在异地办理过程中，对外具有法律效力的法律文书只能由作为办案责任主体的检察院作出；三是要明确办案责任归属。虽然运行异地办理机制，但不能因此混淆办案责任主体及其相应的办案责任，按照责权利相统一的要求，严格区分因管辖原因没有受案的责任和相关办案责任。

(二)要完善异地办理机制下的办案业务考评体系

刑事申诉案件异地办理机制打破了传统的地方观念、部门主义，但也对现行的办案业务考评机制提出了新问题。这需要结合实际情况，科学厘清申诉案件考核的指标体系，将办案效果、办案质量等要素合理融入到整体的检察业务考评体系中。对于受案人民检察院的考核的重点在于否严格执行刑事申诉相关规定的受理条件，是否重点审查了当事人、利害关系人身份证明材料、申诉书、人民法院生效裁判文书、人民检察院作出的决定等相关材料。对于办案人民检察院的考核重点在于办案结果是否达到良好的法律效果和社会效果的统一，是否通过案件回访和答复制度及时释法说理，做到息诉罢访维护社会和谐稳定的目的。

[1]陈卫东.刑事诉讼法实施问题对策研究[M].北京：中国方正出版社，2002.

[2]鲜铁可.刑事申诉主体与案件管辖问题研究[J].人民检察，2010(12).

2017-09-09

张 宝(1972-)，男，天津市人，天津市宝坻区人民检察院控申科副科长；

李 洋(1985-)，男，天津市人，天津市宝坻区人民检察院控申科助理检察员。

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