小城镇建设与农业转移人口就近就地城镇化——以成都市为例

李发戈

（中共成都市委党校成都市行政学院领导科学教研部，成都610110）

小城镇建设与农业转移人口就近就地城镇化
——以成都市为例

李发戈

（中共成都市委党校成都市行政学院领导科学教研部，成都610110）

小城镇在城乡经济社会发展中具有承上启下的作用和以城带乡的功能。在推进农业转移人口市民化过程中，与大中城市相比，小城镇具有准入门槛低，特别是生活成本、居住成本和社会成本低的优势，更有利于农业转移人口就近就地市民化。

小城镇；城镇功能；就近就地市民化

就近就地城镇化是一种区别于异地城镇化的新型城镇化模式。在异地城镇化模式下，农村人口主要向大中城市迁移，而在就近就地城镇化模式下，农村人口主要向其户籍所在地的小城市和小城镇迁移，或搬迁到新型农村社区集中居住。“就近”主要相对于跨省和跨地级市的长距离迁移，“就地”则是农村人口并没有迁移出原来居住的农村地区，而是通过集中居住和从事非农产业完成了生产和生活方式的转型以及职业和身份的转换。发展小城镇，让农业转移人口实现就近就地城镇化，不仅能够克服大城市过度发展带来的“大城市病”，而且能够避免农村“空心化”带来的农村衰落。

一、当前小城镇建设中存在的主要问题

近年来，为统筹城乡和区域发展，推进农业转移人口市民化，各地相继启动了小城镇建设试点工作，小城镇的发展能力和发展水平有了不同程度提高，对农业转移人口的吸引力不断增强。但总体上看，小城镇发展还不平衡，小城镇粗放发展，小、散、乱的情况还没有从根本上得到改善。

（一）小城镇规划滞后，对城镇建设、发展的先导和统筹作用有限

2008年，《城乡规划法》颁布后，小城镇才开始作为村镇规划的一部分纳入城乡统一规划。2015年末，全国已编制总体规划的建制镇16798个，占建制镇总数的94.1%。［1］其中，一些小城镇还编制了经济社会发展规划、土地利用规划和相关专项规划，小城镇基本上解决了规划从无到有的问题。但由于规划理念不新、标准不高，小城镇的规划还跟不上经济社会发展的水平和城镇化发展的速度，一些地方先建设后规划的情况仍然比较突出。从规划内容上看，一些地方对小城镇通过“集中城镇、集聚人口、集聚产业”连接城市、带动乡村的作用缺乏统筹考虑，没有把人口集聚、产业发展、基础设施建设、资源利用、环境保护等城镇发展要素整体纳入规划体系，产业特色、地域特色、民族文化特色不明显。个别小城镇甚至贪大求洋，照搬大城市的规划模式，超越小城镇居民的实际需要和经济承受能力编制规划，造成小城镇资源的极大浪费。在规划衔接上，小城镇总体规划确定的发展方向和发展时序与经济社会发展规划、土地利用规划和相关专项规划不匹配，不能有序推进小城镇经济社会的协调发展。由于规划编制分属不同部门，一些小城镇甚至出现了总体规划和产业发展规划、土地利用规划相互抵触、扯皮打架的现象。从规划的执行来看，由于目前城乡规划管理体制还不健全，规划管理工作还不能有效延伸到小城镇，再加上缺乏问责制度，领导者个人意志和上下级政府的利益博弈，小城镇规划对政府、企业、个人的约束有限，违法违章建设和随意改变土地功能性质、未批先建、少批多建现象时有发生。

（二）小城镇产业基础还比较薄弱，无法释放出充分的就业机会

经过多年的发展，全国小城镇的产业结构已从原来的第一产业为主，调整为一、二、三产业共同发展，不仅二、三产业从业人员有了较大增加，而且税收和财政收入也有了较大提高。但从总体上看，小城镇还没有形成自己的主导产业，特色产业的特色也还不明显，市场竞争能力和产业支撑能力都比较弱。以四川为例，2014年底，全省建制镇共有从业人员2919.6万，其中，从事第二、三产业的人员分别为762.4万人和934.9万人，二、三产业从业人员占58.2%，仍然有41.8%的就业人员从事第一产业。［2］由于地方政府对产业选择认识的局限性和换届等因素，小城镇在产业选择过程中往往随意性大，甚至盲目招商，由此导致小城镇产业门类杂，规模小，缺乏主导产业、支柱产业和特色产业，难以形成较好的产业的集聚效应。很多偏远地区的小城镇仍然属于典型的农业镇，农业占据主导地位，二三产业发展严重滞后。从财政收入来看，大多数小城镇的财政收入均不能支撑自身的建设发展，城市运行维护、公共服务和社会管理都需要靠上级拨款才能维持。2015年，成都市207个小城镇中，平均税收只有3000万元，税收过亿元的小城镇只有7个，过2亿元的只有2个。小城镇所在的农村地区剩余劳动力多，但由于缺乏产业支撑，这一部分劳动力并未能够实现就地转移。据国家统计局发布的2015年农民工监测报告数据，在外出农民工中，流入地级以上城市的农民工11190万人，占外出农民工总量的66.3%；流入小城镇的农民工有5621万人，占外出农民工总量的23.7%。跨省流动农民工80%流入地级以上大中城市；省内流动农民工54.6%流入地级以上大中城市。［3］

（三）小城镇功能还不完善，综合承载能力还不强

在分税制财政体制下，地方政府是地方基础设施的供给主体，基础设施的建设、运营和维护费用大多由地方政府承担。但地方政府由于财力有限，往往会把基础设施建设资金主要投向当地的中心城市，由此导致小城镇基础设施的供给水平和服务水平明显不足。近年来，随着新型城镇化的推进和国家投入、政府新增财力向农村倾斜，小城镇的基础设施有了明显改善，但由于历史欠账大，面宽量大，与大中城市相比，小城镇的基础设施仍然不完善。截至2015年底，我国建制镇建成区用水普及率为83.79%，人均日生活用水量98.69升，燃气普及率48.7%，人均道路面积12.8平方米，排水管道暗渠密度6.17公里/平方公里，人均公园绿地面积2.45平方米。乡建成区用水普及率为70.37%，人均日生活用水量84.32升，燃气普及率21.4%，人均道路面积13.1平方米，排水管道暗渠密度4.18公里/平方公里，人均公园绿地面积1.10平方米。［1］小城镇虽然解决了基础设施和公共服务设施 “从无到有”的问题，但旧城改造滞后、基础设施和公共服务设施供给数量不足、质量不高、结构不合理，且在空间上支离破碎的现象仍然比较普遍，小城镇的功能还没有达到作为人口和产业集聚中心应有的水平。基础设施落后和教育、医疗等公共服务资源短缺，使小城镇不仅很难吸引到外部的资金、技术，培育和发展自己的产业，而且也不能满足农业转移人口就近就地城镇化的需要。

（四）小城镇数量多、密度大，但规模小、集聚能力差

目前，全国共有20500余个小城镇（建制镇）。［4］这些小城镇大多是在1985 年国家修改并降低农村建制镇的设置标准后，通过“撤乡建镇”的方式发展起来的。由于小城镇不是在经济发展的基础上建立起来的，而是作为一级行政区划设立的，且缺乏科学的规划，小城镇作为一级行政中心，虽然数量众多，但普遍存在规模小，集聚效应差的问题，对周边区域的辐射带动作用有限。截至2015年底，全国20515个建制镇的城镇人口为1.6亿，占村镇总人口的16.73%，仅比2010年的1.39亿增加了0.21亿。20515个建制镇建成区面积390.8万公顷，平均每个建制镇建成区面积219公顷，人口密度4899人/平方公里（含暂住人口）。建制镇建成区仅比2010年317.9万公顷增加了72.9万公顷。［4］2015年底，四川2032个建制镇，人口在1万人以上的有600个。其中，1-3万人的有490个，3-5万人的100个，5万人以上的18个，七成以上小城镇常住人口不足1万人。［5］即使是经济发展水平比较高、小城镇建设成就比较突出的浙江省，全省平均镇区人口也只有11659 人， 人口集聚率仅为27.3 %； 镇区人口在 1万人以下的小城镇有 523 个，占总建制镇（763 个）的 68.55 %。［6］小城镇规模小，分散发展，不仅难以形成规模经济，甚至带来了环境污染和资源浪费等问题。

（五） 推动农业转移人口在小城镇就地就近城镇化的制度还不完善

就近就地城镇化是一种经济成本和社会成本都比较低的新型城镇化模式，但目前的一些制度却不适应农业转移人口低成本城镇化的需要，甚至抬高了农业转移人口就近就地城镇化的门槛。从户籍制度看，现有户籍制度分隔城乡人口的功能已经弱化，但由于附加在户籍上的社会保障和社会福利仍然没有被剥离，户籍制度仍然会对人口自由迁徙造成障碍。近年来，随着城乡一体化进程的加快和城乡基本公共服务的均等化，农村户籍因为附着了土地承包权、宅基地使用权以及各种涉农补贴，“含金量”变得越来越高。但在现行户籍制度下，农业转移人口如果在城镇落户，就必须放弃原来农村户籍上的所有权益。虽然目前还存在一些农民工在大城市落户难的情况，但对大多数农民工来讲，因为在城市就业不稳定，他们并不愿意放弃农村户籍。从土地制度看，虽然农村土地的社会保障功能逐渐弱化，但财产属性却不断增强。现行土地管理制度下，农村土地属于集体所有，不仅农民的承包地、宅基地不能顺畅流转，且城市和农村土地同权不同价的情况也未得到根本改变，农村集体建设用地仍然很难真正进入市场。当土地等财产无法变现或者转让价格比较低时，农民因为心里预期一般都会选择保留土地等财产而不愿意转化为市民。另外，土地难以变现或低价变现，也使得部分农民无法承担城镇化的个人成本。从社会保障制度看，虽然城乡各项社会保障制度已逐步建立起来，但是城乡之间，地区之间仍然存在较大差距。在实际运行中，社会保障制度也还存在着很多问题，尤其是转换接续的通道还没有完全打通，社会保障的效果还不是很理想，城乡居民还不能完全享受到社会保障带来的实惠和便利。从投融资制度来看，目前，小城镇的投资建设主体主要是政府，投资建设模式仍然主要是“土地财政”。政府主体虽然弥补了市场供给的不足，但小城镇的发展需要大量的资金，如果没有市场主体和社会资本的参与，不能调动农村居民的积极性，盘活农村的土地等资源，政府的财力将难以为继。

二、成都市依托小城镇推进就近就地城镇化的实践探索

截至2015年底，成都市共有19个区（市）县，204个乡镇。其中，全国特色镇2个，全国重点镇26个，四川省 “百镇建设行动”试点镇33个。近年来，成都市在推进新型城镇化工作中，坚持城乡统筹的思路和城市、城镇协调发展的原则，通过构建多层次的城镇体系，合理布局小城镇的空间、产业、人口，不断优化小城镇的功能，促进了农业转移人口就近就地城镇化。2015年，成都市城镇化率达到71.47%。

（一）高起点、高标准编制小城镇规划

成都市把规划作为小城镇建设和发展的龙头，通过编制全市城镇体系规划、区（市）县总体规划、镇（乡）总体规划以及各类专项规划和技术标准，在优化全市小城镇空间结构的同时，统筹小城镇的生产、生活、生态三大布局，加快形成城、镇、村协调发展的新局面，吸引农业转移人口向小城镇集中。

在产业布局规划上，强调小城镇发展应充分依托区位和资源优势，结合核心产业化项目，明确产业发展的重点和特色，避免在小城镇布局对环境影响较大的产业。鼓励临近中心城区、大型产业园区或产业基地的小城镇发展配套的服务业；鼓励位于龙门山、龙泉山生态旅游发展带内的小城镇发展生态、休闲、观光旅游业；鼓励农业基础条件较好的小城镇发展特色农业、精品农业、观光农业等。

在生活布局规划上，强调要按照城市标准，配套小城镇的基础设施和公共服务设施，实现均等化、满覆盖。小城市按照1+28、特色镇按照1+27、一般场镇按照1+25的标准配置基础设施和公共服务设施。基础设施主要包括自来水供应系统、污水收集及处理系统、燃气设施、垃圾收运、供电系统、公交站点和消防站等市政设施。公共服务设施主要包括综合服务中心、派出所、标准化学校、幼儿园、标准化卫生院、养老院等公共配套设施。

在生态布局规划上，注重突出自然风貌，保护生态环境。依托地形地貌和山水林木，在不破坏农村地区原有林盘形态和生态环境的前提下，增建相应的配套设施，改善小城镇居民的生产和生活条件。

在形态规划上，按照方便居民生活的原则，在突出人文历史特色的同时，引入“窄路幅、高密度”的小街区规制，要求街区单元尺度不大于200米×200米，居民区不设围墙，禁止镇区建设宽马路、大广场、大绿地。规划还要求每个小城镇都要有一至两条特色街道，集中展现城镇特色风貌。

在用地上，规划按照“功能复合、用地集约”的原则，布局小城镇公共服务设施。除政府、学校、幼儿园、卫生院、养老院可单独占地外，其他公共配套设施应以复合用地和多功能叠建为主，如文化站、图书室、就业培训中心、农业服务、便民服务等，原则上统一建楼，分层使用。居民运动场所、应急避难场所等与学校运动场所复合使用。

（二） 分级分类全面推进小城镇建设

2007年，成都市被列为全国统筹城乡综合改革试验区后，成都市即开始全面启动小城镇建设。成都市把城镇体系共分为四级：中心城区（包括天府新区成都直管区）、卫星城（县城）、小城市（重点镇）、小城镇（特色镇和一般乡镇）。按照“集中力量支持小城市建设，形成示范效应”、“突出重点，推进特色镇转型升级”、“一般乡镇改造务求实效”的原则，通过实施城镇形态打造、重大产业和基础设施项目建设，提高小城镇的综合承载能力。小城市建设示范镇按照产业优势明显、人口集聚度较高、人居环境优、风貌突出的要求进行建设和发展，突出示范作用和辐射带动功能。特色镇按照“一镇一主业”的思路和“四态融合”（形态、业态、文态和生态）的理念，突出产业特色和城镇风貌特征，破解发展同质化问题。一般乡镇按照基础设施和公共服务设施齐全，环境优美的思路，提升宜居质量。2013年至2016年，成都市小城镇建设分别完成投资251.5亿元、287.9亿元、322.4亿元，350亿元。2015年，小城市建设示范镇人均道路面积达到10平方米；小城市建设示范镇供水普及率达到85%；小城市和特色镇建设示范镇燃气普及率达到50%。14个小城市和79个特色镇都有了自己的主导产业和特色产业，一般城镇的人居环境也得到大大改善。

（三）引导社会资金共同投入小城镇建设

成都市在小城镇建设中始终坚持政府主导、群众主体、市场运作的原则，多渠道筹措小城镇建设资金。成都市将小城镇的基础设施项目分为经营性、准经营性和非经营性三大类型，并根据项目的属性确定项目的投资主体、运作模式、资金渠道和权益归属。对于学校、医院、文化体育设施以及城镇道路等非经营性项目，由政府投资建设。对于准经营性项目，按照特许经营、企业运作、以副补主、保本微利的原则，由政府、社会投资者共同投资建设。通过建立市级投融资平台、专项资金和投资引导基金等方式，推行财政资金“拨改投”、“补改投”，吸引社会资金参与小城镇建设。2007年，成都市成立小城镇投资公司，将小城镇和新型农村社区建设资金改拨为投，发挥财政资金的放大效应和杠杆作用，引导信贷资金和社会资金共同投入小城镇和新型农村社区的建设。小城镇投资公司不以营利为目的，其投资主要靠农村集体用地指标的市场化流转、农民购房款、土地整理等方式产生的收益收回，资金收回后再滚动投入到其他小城镇建设项目中去。2013年，成都市又设立小城镇建设专项资金，支持小城镇的基础设施项目建设。对于经营性项目，按照“谁投资，谁受益”的原则，采用招投标、BOT、TOT等方式，引入社会投资者参与和运营。全国重点镇新津县花源镇采取“政府+项目开发商”的二级开发模式，吸引社会资金参与城市基础设施、文化体育等项目建设。社会资金累计投入约53亿元，占全部投入的80%以上。截至2015年底，成都市已推出小城镇建设项目近800个，投资总额近5000亿元，涉及小城镇基础设施改造建设、公建配套设施建设、旧城改造、土地综合整治、产业化和其他开发经营项目6个大类。成都市规定，社会投资者参与小城镇项目建设的，政府除在收费、税收等政策上给予适当优惠外，社会资本还可以自由退出。企业进入某一领域5年，如果觉得投资效益很低，希望能投资到回报更好的项目去，可以通过股权转让等方式退出。对能产生部分收入但不能保证盈利的项目，给予企业适当补贴。

（四） 依托资源优势，发展小城镇主导产业和特色产业

成都市为避免把小城镇建设搞成形象工程，坚持“产镇相融”的原则，把培育和发展主导产业、特色产业作为小城镇建设的重要抓手。结合小城镇的区位条件和资源优势，通过规划布局主导、特色产业，培育骨干龙头企业，发展综合型、商贸型、工业型、旅游型、现代农业型小城镇，形成 “一镇一业”的特色产业布局，构筑小镇大产业，并带动周边农业改造和发展，实现特色产业立镇、强镇和富镇。目前，成都市已形成温江永宁国际医学城、大邑安仁博物馆小镇、郫县德源菁蓉创客小镇、郫县安靖和新都大丰淘宝小镇、蒲江寿安五金小镇、天府新区麓镇基金小镇、龙泉洛带、崇州街子、邛崃平乐旅游小镇等一大批具有较大影响力的特色小城镇。

全国重点镇新都区新繁镇通过做强家具、食品两大主导产业，不仅带动了就业，而且扩大了城镇规模。新繁镇家具产业园规划占地面积6平方公里，泡菜食品加工园区占地面积1410亩，占新繁镇城镇规模的一半。两个园区的建设，共拆迁安置1580余户农民到镇区，吸引3万余外来人口到镇区就业和居住。泡菜产业还带动了6-7万农业人口的种植。截至2015年底，新繁镇城区面积已达15平方公里，城镇居住人口达8.5万余人。

全国重点镇新津县花源镇，利用地处牧马山、杨柳河和金马河的自然环境优势和便利的交通条件，通过发展房地产业，带动城镇发展转型升级。截至2015年底，花源镇房地产开建面积达120.8万平方米（已建成96.05万平方米），总投资达60亿元。在房地产开发带来人口集聚的同时，花源镇通过引进成都职业技术学院等院校、打造电子商务港和科幻城、利用生态环境优势发展休闲运动产业、发展都市现代农业和城市近郊游等项目，积极培育新的主导产业。

龙泉驿区西河镇则通过承接产业转移，形成了汽车贸易和食品批发两大主导产业。西河镇以前主要是一个农业镇，工业并无多大基础。随着成都经开区汽车制造业的发展，紧邻经开区的西河镇逐渐建立起了以九峰国际汽车零配件采购中心、奥迪等4S店、恒雨汽车文化创意产业城、中信昊园全球网络创业产业项目为核心的汽车商贸产业体系。西河镇还利用从中心城区外迁来的三联家禽市场和西南食品城，培育食品批发产业。同时，升级传统农业，发展锦鲤繁育中心、龙井葡萄基地、天平有机蔬菜基地等为代表的都市现代农业项目。截至2015年底，全镇人口13万人，城镇常住人口9万人，其中有5万人为外来人口。

（五）通过制度创新，消除农业转移人口在小城镇就近就地城镇化的障碍

成都市通过户籍制度、土地制度、社会保障制度和住房制度等改革，积极为农业转移人口就近就地城镇化创造条件。户籍制度方面，2012年，成都市建立起城乡统一的户籍管理制度，城乡居民按居住地登记户口，市域范围内自由迁徙。允许进城居住和就业的农民保留承包地、宅基地和集体资产收益分配权。土地制度方面，2009年，成都市即完成了农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权和农民房屋产权确权颁证工作。在此基础上，成立了市级农村产权交易所和区（市）县级农村产权交易中心，鼓励农民通过产权出让、抵押、置换，盘活土地资源，筹集建房资金。温江区按照“人口固化、土地固化、股权固化”的原则，通过集体资产股份化、集体土地股权化的方式，把集体资产和集体土地量化到人。为更好地发挥土地资源的效益，成都市通过用好、用活“双挂钩”、土地整理等措施，解决了一部分小城镇建设的用地指标。对小城镇和新型农村社区取得的建设用地，在符合规划和农民原宅基地交由政府复耕的情况下，由国土部门将土地性质变更为国有土地后，统一办理国有土地使用证和城市房屋产权证。在社会保障方面，2009年至2010年，成都市先后建立了城乡居民统一的医疗保险、养老保险和就业、救助等福利制度，形成了城乡一体、全域覆盖的社会保障体系。2011年，成都市将农民工社会保险、被征地农民社会保险并入城镇职工基本养老保险，实现城镇就业人员养老保险的一体化。考虑到农村居民的缴费能力有限，成都市财政还从每年的土地出让金中拿出一部分收入设立“耕地保护基金”，按每年每亩300-400元的标准补贴农户，补贴资金主要用于农村居民参加养老保险。住房保障方面，在推进城乡保障性住房建设的同时，鼓励企业开发建设面向低收入者和农业转移人口的中小户型、中低价位的限价商品住房。结合城镇新型社区建设、“空心村”改造和土地整理，对进入城镇新型社区集中居住的农民，允许其用宅基地和原有房屋置换城镇新型社区住房，对自愿放弃宅基地进镇购房和入住新型农村社区的农民给予适当补助。

三、发挥小城镇在就近就地城镇化中的作用

我国的国情决定了在城镇化过程中，农业转移人口不可能都向大中城市转移和集中。实际上，在异地城镇化模式下，已经程度不同地出现了“大城市病”和农村“空心化”等一系列问题。小城镇作为我国城镇体系的一部分，既是区域经济发展的重要极点，同时也是农业转移人口就近就地城镇化的主要载体。我国小城镇数量众多，通过小城镇实现农业转移人口就近就地城镇化，不仅能够促进城镇化的健康发展，而且有利于形成城乡、区域协调发展的良好局面。

上个世纪90年代中后期，由于粗放型发展，我国的小城镇建设曾经走过一段弯路。目前，小城镇由于基础设施水平差，产业基础薄弱，对农业转移人口的吸引力也还不大，但这并不表明发展小城镇就毫无意义和效率。随着国家新型城镇化战略的推进，小城镇建设和发展面临着良好的机遇和环境，加快小城镇建设步伐，完善小城镇功能，提升小城镇综合承载能力，对于推动农业转移人口就近就地城镇化具有重要的作用。

（一）发展小城镇产业，吸引农业转移人口就近就地就业

产业是小城镇发展的基础，也是小城镇吸引农业转移人口的重要载体。大城市的 “拉力”之所以远超中小城市和小城镇，就是大城市的产业集聚能力强，提供的就业岗位多。经过多年的发展，全国各地已经涌现出一大批工业小镇、商贸小镇、旅游小镇等产业强镇。但小城镇产业规模遍偏小，缺乏主导产业、产业特色不鲜明、核心竞争力不强、集聚集群发展程度不高等问题仍然普遍存在。目前，产业由东部发达地区向中西部欠发达地区转移、由大城市向中小城市和小城镇转移的趋势已经越来越明显，小城镇要抓住产业转移的机会，对接发达地区和大城市的资源，根据自身的要素禀赋和区位条件，培育和发展新产业、新业态，并最终形成自己的主导产业或特色产业，以提高集聚人口的能力，实现可持续发展。特色产业是小城镇的核心竞争力。小城镇的产业集聚程度和产业规模无法同大中城市相比，通过发展特色产业，小城镇不仅能够同大中城市形成错位发展，也可以避免小城镇之间的恶性竞争。《四川省“十三五”特色小城镇发展规划》把小城镇分为旅游休闲、现代农业、商贸物流、加工制造、文化创意、科技教育6大类型。［5］通过发展特色产业，四川一部分基础条件较好的小城镇已经走上了快速城镇化的道路。现代农业是小城镇特色产业的重要部分。小城镇要充分利用花卉、果蔬以及林业、渔业、牧业等农业资源，加快发展现代农业、观光农业、农产品深加工产业和乡村旅游，促进城镇建设和都市农业、现代农业相互融合，推进城乡一体化发展。

（二） 完善小城镇功能，提高小城镇综合承载能力

作为一级行政区划，小城镇因为功能不完善，集聚人口和产业的能力不强，对周边地区和农村的辐射带动作用有限，也不能满足农业转移人口就近就地城镇化的需要。在传统城镇化理论中，工业化和城镇化并不完全同步，工业化是城镇化的前提，城镇化是工业化推动的结果。这种城镇化实际上是把城镇化当做了工业化的副产物，而没有看到城镇化和工业化的相互推动和融合。在新型城镇化中，工业化和城镇是同步的， “宜业”推动了 “宜居”，“宜居”也会促进“宜业”。按照新型城镇化的要求，未来的小城镇是一个集生产、生活、生态于一体的空间集聚体，不仅具有行政功能，经济功能，而且具有社区功能和公共服务功能。因此，小城镇建设要围绕完善城镇功能，加快补齐城镇基础设施、公共服务、生态环境三大块短板，通过配套建设城镇道路、供水、供电、通信、污水垃圾处理、物流等基础设施，统筹布局学校、医疗卫生机构、文化体育场所等公共服务设施，打造宜居环境，构建便捷的“生活圈”、完善的“服务圈”和优美的“生态圈”，吸引农业转移人口就业和居住。

（三）创新投融资体制，发挥市场在小城镇建设中的作用

小城镇建设和发展需要投入大量的资金。在现行财政体制下，地方政府是小城镇建设的投资主体，但地方政府由于财力不足，对小城镇建设往往有心无力，导致小城镇建设进展缓慢。随着小城镇经济的发展、人口的增加，小城镇建设资金不足的问题将显得更加突出。政府必须按照政府主导，市场运作的原则，探索建立小城镇基础设施建设项目多元化投融资模式，积极引导信贷资金和社会资本共同参与小城镇建设。要进一步拓展社会资本投资的渠道和领域，对可利用社会资本投入的领域，优先考虑由社会资本进入，暂时不能由社会资本投入的，创造条件对社会资本开放。要结合当前国企的混合制改革，采取产权转让、增资扩股、合资、合作等方式，引导社会资本参与国有企业的改制，大力发展混合所有制经济。要采用政府与社会资本合作（PPP）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、建设—租赁—转让（BLT）、融资租赁、政府补贴及政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本参与小城镇基础设施项目建设和运营。［7］要通过推行财政资金“拨改投”、“补改投”，采用股权投资等方式参与产业投资引导基金、创业投资引导基金、小城镇建设基金等各类基金，综合运营投资、贷款、债券、租赁、证券等金融服务为小城镇建设提供金融支持。近年来，万科、万达、碧桂园、华侨城、绿城等一批房地产企业已开始介入小城镇建设，先后开发出了旅游小镇、养老小镇，科技小镇、农业休闲小镇等一系列特色小镇。这种完全市场化运作的投融资模式，打破了小城镇建设的资金瓶颈，为小城镇的建设和发展注入了新的活力。

（四） 加快制度改革，为小城镇吸纳农业转移人口创造条件

制度经济学认为，制度变迁带来的交易费用下降，更有利于社会转型。林毅夫将制度变迁分为强制性变迁和诱导性变迁两种类型，前者是指相关群体通过自发行为而引发的制度变迁，后者则是指由政府介入或干预引发的制度变迁。自发行为引发的制度变迁带来的制度供给少于最佳供给，因此需要国家的介入以满足最佳供给。［8］在异地城镇化模式下，大城市通过户籍等制度为农业转移人口城镇化设置了障碍，形成了“半城市化”现象。而就近就地城镇化又往往以农业转移人口放弃农村户籍和附着其上的各种权益为交换条件，这种制度设计事实上也为农业转移人口城镇化设置了门槛，降低了农业转移人口就近就地城镇化的积极性。推动农业转移人口就近就地城镇化，必须对现有的户籍、土地、社会保障和住房等制度进行改革，消除农业转移人口就近就地城镇化的思想顾虑。户籍制度上，目前小城镇的户籍已经完全放开，下一步，主要是要允许在小城镇务工经商并有稳定收入的农业转移人口在小城镇落户时保留在农村的承包地、宅基地和其他财产收益权。在土地使用制度上，要建立和完善农村土地流转制度，允许农业转移人口通过转包、转让、互换、入股等形式将土地承包权转化为财产权。在社会保障制度上，要在统一城乡社会保障制度的基础上，进一步打通社会保障制度的转换衔接通道，逐步提高保障水平。在住房制度上，要通过构建多元化的住房保障体系，加强农业转移人口的住房保障。鼓励和支持企业、社会资本参与小城镇公共廉租房和面向农业转移人口的中小户型、中低价位的限价商品住房建设，引导农业转移人口到小城镇建房、购房，帮助农业转移人口在小城镇改善居住和生活条件。

［1］住建部.2015年城乡建设统计公报［R/OL］.住建部网站.

［2］四川省统计局课题组.农民工市民化影响因素及路径探索-基于2015年四川省进城务工人员市民化现状调查［J］.四川省情，2016（2）.

［3］国家统计局：2015年农民工监测报告［R/OL］.国家统计局网站.

［4］中国城市经济学会中小城市经济发展委员会、中国城镇化促进会中小城市发展委员会.中国中小城市发展报告（2015）：中国中小城市全面发展之路［M］.社会科学文献出版社，2015.

［5］四川省“十三五”特色小城镇发展规划［N］.华西都市报，2016-2-21.

［6］徐绍史.胡祖才.国家新型城镇化报告（2015）［M］.北京：中国计划出版社，2016.

［7］李发戈.城乡统筹与农村基本公共服务体系建设-来自成都统筹城乡综合配套改革试验区的报告［M］.成都：四川大学出版社，2016.

［8］科斯，阿尔钦，诺斯等.财产权与制度变迁-产权权利与新制度变迁-产权学派与新制度学派译文集［M］.上海：上海三联书店，2005.

编辑：高学栋

F291

文章编号：2095-7238（2017）03-0100-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.018

2016-10-16

李发戈（1963-），男，成都市委党校领导科学教研部副教授，研究方向为公共管理。