改革开放以来南海局势演变与中国共产党南海权益维护

温小平 李江俊

（南京大学中国南海研究协同创新中心 江苏 南京 210046）

改革开放以来南海局势演变与中国共产党南海权益维护

温小平 李江俊

（南京大学中国南海研究协同创新中心 江苏 南京 210046）

1978年以来是南海问题发展变化的重要阶段，在“内因驱动”和“外因刺激”下，南海局势变化历经“从岛屿争夺到区域外大国介入”、“在东盟化、国际化推波助澜下升级为国际热点”、“从海洋权益之争演变成为各国海洋战略博弈”变化。面对南海局势变化，中国共产党在改革开放的宏观背景和国家战略指引下，制定南海政策，调整南海战略，从“军事维权与行政管辖并举”，到“主权在我、搁置争议，共同开发”，再到“共同建设21世纪海上丝绸之路”，通过内政、外交等措施应对南海问题。

改革开放以来 南海局势 中国共产党 权益维护

一直以来，人们研究南海问题习惯从国际关系、国际法、国际政治、历史文化地理等角度审视，忽视从中国共产党治国理政角度分析问题。新中国成立之后，中国共产党实现从革命党向执政党的角色转变，作为执政党，治理大国，必然需要有大国战略眼光和思维，处理问题需要从国家战略入手。南海问题是历史遗留问题，新中国的成立并没有让南海问题得到有效、及时的解决。反而随着时间的推移，随着时代的变迁，南海问题变得更加复杂、多变，不但举国关注，世界也向南海聚焦，严重考验着中国共产党的执政能力，是中国共产党全局谋划和国家战略顶层设计的重要权衡考虑。特别是1978年以来将近40年的时间里，一方面中国共产党为实现民族复兴伟大事业，着力实施改革开放。另一方面，改革开放以来南海局势演变急剧变化，严重考验这中国共产党治国理政能力。面对南海局势的演变，既要致力于改革开放，又要维护南海权益，使得改革开放以来中国共产党在应对南海问题方面走过一段不平凡的历程。

一、改革开放以来南海局势变化过程

进入20世纪70年代，南海局势急剧恶化，面对越南、菲律宾等国的肆掠侵犯南海岛礁，虽然中国在1974年被迫开展的“西沙保卫战”，对周边国家侵占南海岛礁起到一定的遏制作用，但伴随着区域外大国介入南海问题，南海问题局势由区域内国家“内因驱动”转向区域内、外国家“互博”，使得改革开放以来南海局势一直“树欲静而风不止”。

1978至1990年，南海问题从岛屿争夺到区域外大国介入。20世纪80年代南海局势迅速升级发酵的关键因素在于区域内国家的推动。这一时期，区域内国家延续了70年代疯狂争夺岛屿的态势，一方面，利用中国工作重心放在恢复国内经济建设、致力于实施改革开放的“有利时机”，继续侵占南沙部分岛礁。如1978—1990年越南大肆抢占了无乜礁、日积礁等18个岛礁。另一方面，积极拉拢前苏联等区域外大国介入南海问题，如越南与苏联签订《友好合作条约》并将金兰湾基地交由苏联使用；在越、菲等国拉动下，前苏联等区域外大国在东南亚的势力不断延伸和加强。苏联方面，加强在南海地区的活动，借机获得金兰湾和岘港，增强在太平洋地区的话语权。美国则持“中间”立场，如针对1988年中越南沙冲突，“美国不对这个争端表态，从某种意义上讲，美国不支持任何一方。”[1]日本虽然总体上持“中立”，但出于地缘政治等诸多因素的影响，这一时期日本在总体保持“中立”的态势下也积极有所作为，趁机实施海域防卫扩张计划，扩大日本的海上防卫范围。如1983年《防务白皮书》认为要“保卫东南横滨—塞班岛—关岛线和西南宫峙—巴士海峡线两条航线”[2]。

1990至2010年，南海问题在东盟化、国际化推波助澜下升级为国际热点。东欧剧变、苏联解体，标志着世界冷战格局的结束，但也拉开南海问题国际化发展趋势的帷幕。1995年“美济礁事件”后，美国从“不介入”开始“偏向性介入”，发表《美国对南沙群岛和南中国海的政策》，不断加强同东南亚国家的军事领域合作。据统计，仅1999—2003年4年时间里，就有37次之多。受此影响，日本也很快调整南海政策，积极插手南海问题，先后制定《周边事态法》等。而这一时期南海区域内国家的南海政策则面临两方面的权衡，一是区域外国家主动介入，造成南海局势复杂化“有利时机”；二是“和平与发展”的世界潮流和中国国力逐渐强大不能过于刺激中国。为此，这一时期南海区域内国家赤裸裸地侵占南海岛、礁的行为，相比80年代减少许多，南海政策重点主要做两手准备，一手依托中国致力于改革开放的良好机遇，加强在南沙岛礁的“主权建设”。如通过政权建设、领导巡视等柔性方式增强在南海占领岛礁的主权存在；另一方面利用区域外大国想主动介入的有利时机，积极推动南海问题东盟化、国际化。如1994年，越南总理武文杰表示“应该举行国际会议，设法解决问题”[3]。这一时期在南沙拥有石油承租权并从事油气勘采的国际石油公司多达200多家[4]。为此，这一时期南海问题在“内外互博下”，使得有关国家和中国在南沙群岛主权问题上的对立复杂化、公开化、表面化。不过，这一时期尽管南沙问题成为各方关注的焦点，但无论是区域内越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、泰国等国家，还是区域外美国、日本，都没有采取重大的军事行动，都强调以和平的方法协商解决争端。[5]

2010年至今，南海问题从海洋权益之争演变成为各国海洋战略博弈①。虽然1990—2010年南海问题总体在和平的水波下荡漾，但“荡漾”的结果是南海问题复杂的局势不断发展，进入2010年以后，当南海区域内国家妄图将南海岛礁定性为“无主岛”，并利用国际法“无主岛50年归占领国”条款。“占领50年快到期”，南海形势必然会在“搁置争议”一段时段后，风波乍起。不同以往的是，既然“无主岛50年归占领国”是诱发争端的导火线，但“和平与发展”仍然是国际社会主题，军事的方式在此背景下不可能运用。而《联合国海洋法公约》似乎是问题解决的一个途径，当然，这就需要考验各国的战略思维，需要从国家战略层面运筹，目的在于获取在南海利益的最大化。从区域外大国来看，美国方面，形成“亚太再平衡战略”。为“帮助亚太国家提高防卫能力”[6]，美国将军事战略重点转向亚太地区，在2020年前要将60%的战舰部署在太平洋。2014年美国提出“南海冻结论”。日本则积极推进“南进战略”，印度则全面推进“东向战略”。从美国“向西”战略、日本“南进”战略、印度“东西”战略的交汇来看，在南海形成“会师之势”。印度的介入，更是使原本区域大国从美国、日本、俄罗斯等“三国涉海”，增加到美国、日本、俄罗斯、澳大利亚、韩国、印度、加拿大等“多国分肥”。同时，这一时期区域内国家也纷纷制定海洋战略。如越共十届四中全会通过《到2020年的海洋战略》、菲律宾提出“三步走”战略②、印尼提出建设“海上高速公路”战略等。

二、改革开放以来中国共产党南海战略的演变

面对南海问题愈演愈烈的局势，改革开放以来中国共产党应对南海问题与过去相比，最大的不同是将应对南海问题的策略上升为国家政策，形成南海政策，并随时关注南海局势的发展规律，不断调整战略。

1978至1990年，“军事维权与行政管辖并举”。十一届三中全会后，中国共产党实现工作重心转移，改革开放成为国家的总战略。为改革开放创设良好的外部周边环境成为外交工作的核心。所以，这反映在这一时期面对南海局势的变化，尤其是越南、菲律宾借《联合国海洋法公约》出台之机，继续肆意侵占南沙岛屿，面对这种紧张局势和改革开放战略权衡。这一时期中国共产党南海战略具有双重性特征。一方面，意识到南沙激烈的岛礁之争必需得到遏制，开展必要的军事自卫不可避免。中越“3·14”海战便是例证；另一方面，面对《联合国海洋法公约》给南海问题性质带来的新变化，加强南海及南海岛屿的行政管辖势在必行。1982年《联合国海洋法公约》公布两年之后，中国政府便公布《我国南海诸岛部分标准地名》、1983年中共中央批转谷牧《关于加快海南岛开发建设问题讨论纪要》、1987年中共中央发出《关于建立海南省及其筹建工作的通知》、1988年海南建省后成立了西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处。此外，需要指出的是，这一时期在应对南海问题的经验探索之上，首次提出“南海政策”问题。1984年，针对南沙群岛，邓小平提出“是不是有些地方可以采取‘一国两制’的办法，有些地方还可以用‘共同开发’的方法”[7]。成为日后中国应对和处理南海问题的总体方针。

1990至2010年，“主权在我、搁置争议，共同开发”。这一时期是中国共产党领导的改革开放的关键时期，这一时期由于苏联解体，国际上“历史的终结”让国际共产主义运动陷入历史低谷，国内改革到了由计划经济向市场经济转变的紧要关头。特定的历史环境和特殊的历史任务，使得中国共产党在这一时期外交战略思想必然秉承谨慎的风格，在“和平与发展”是时代的主题研判下，积极发展对外关系，努力为国家的改革开放和现代化建设争取有利外部周边环境，这是外交战略核心。十六大报告指出“根据国际形势的发展变化，坚持正确的对外方针和政策，广泛开展双边和多边外交，积极参与国际交流和合作”[8]。十七大报告提出“积极开展区域合作，共同营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境”[9]。在“和平与发展”的外交总战略指引下，这一时期中国共产党南海战略将80年代末邓小平提出的南海问题的“主权在我、搁置争议，共同开发”的应对设想付出实践，使其上升为南海战略的核心。应当说“主权在我、搁置争议、共同开发”作为维护南海权益的指导战略，符合了当时的历史环境和国内情况。它的提出，一方面表明中国共产党在维护南海权益上走上成熟。另一方面也有效地维护了南海权益，实现了“努力为国家的改革开放和现代化建设争取有利的国际环境”的外交战略目标。

2010年以来，“共同建设21世纪海上丝绸之路”。“主权在我，搁置争议、共同开发”无疑是中国共产党在错综复杂的南海纷争中，从稳定周边环境等多重角度中提出的一个应对途径，具有合理性与必要性，也发挥了重要的作用。但很长时期内，中国共产党的主要着眼点都放在了搁置争议和维持现状层面，而在开发问题上没有任何实质性的进展，导致在一定程度形成“中方搁置，他国开发”[10]。此外，2010年以来，随着南海问题从海洋权益之争演变成为各国海洋战略博弈，“搁置争议”只能是暂时“搁置”，不能永久“平息”。一旦在“开发”涉及主权归属问题上，“争议”就无法“搁置”了。“钓鱼岛事件”、“黄岩岛事件”、“菲律宾仲裁案”便是最好例证。面对“搁置争议，共同开发”丧失现实操作的空间，中国共产党因势利导对南海战略作出调整和升级，2010年明确将南海问题同台湾问题、西藏和新疆问题等同定位“关系到中国领土完整的核心利益”，2012年在党的十八大报告首次提出：“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”[11]2013年习近平提出“共同建设21世纪海上丝绸之路”[12]，开启中国共产党南海战略新篇章。

三、改革开放以来中国共产党应对南海问题的基本措施

改革开放以来，面对南海局势演变，中国共产党在南海政策主导下，在近40年发展历程中，针对南海问题的性质、特征和每个时期爆发的激烈程度，中国共产党南海政策从宏观上主要采取“内政”和“外交”两种措施，但在具体实施层面则相继通过制定南海战略、发表主权宣示、展开军事维权、强化海军建设、制定南海法律、加强行政管辖、开展外交谈判、推进开发治理、深化南海研究等方式进行。

内政措施，主要包括：1.加强行政管辖。加强行政管辖是彰显南海主权的重要体现，改革开放以来中国共产党加强南海行政管辖取得显著进展。1982年面对《联合国海洋法公约》给南海问题带来的新挑战，邓小平决定在海南创办全国最大的经济特区，在中央《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》中就明确规定海南省的辖区不仅包括海南岛本岛范围，而且还把西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域，乃至整个南海都划归海南省管辖，从而让海南省从最小的陆地省一跃而成为全国最大的海洋省。并且成立了西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处成立，2013年进一步成立三沙市，开创南海行政管辖的一个新时代。2.制定南海法律。制定海洋相关法律，能够使南海维权有法可依，“为维护我国领土主权和海洋权益提供法律依据”[13]，先后制定了《中华人民共和国领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海南省沿海边防治安管理条例》、《海南省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》、《海南省海洋资源开发管理条例》、《海南省海洋生态补偿管理规定》等。3.强化海军建设。加强海军建设是维护南海权益的基本保障。改革开发以来，历代中央领导集体一直把加强海军建设作为维护国家主权和领土完整的重要手段。十四大报告首次将“维护国家海洋权益”作为人民军队的使命要求并上升为国家意志。1995年提出“加强边防、海防建设，维护国家领土主权完整和海洋权益”[14]。2010年以来中国海军的发展重心向南偏移。4.推进开发治理。推进南海开发治理，是改革开放以来中国共产党应对南海问题的显著特征。体现在：一方面加强南海的资源勘测，如1987—1996年广州海洋地质调查局先后在南沙海域进行了7个航次的油气物探调查，1980年以来先后同壳牌、克里斯通、阿吉普、雪佛龙、德士古等国外石油公司合作勘探，发现了约20个油气田和含气构造；另一方面推进南海资源的科学开发。先后出台《中华人民共和国海岛保护法》、《全国海岛保护规划》、《西沙群岛旅游发展规划（初稿）》等。2013年底—2015年6月陆续地在南沙赤瓜礁、华阳礁、渚碧礁、美济礁等几个礁上吹沙填海等。5.深化南海研究。深化南海研究能为有效应对南海问题提供法律依据、历史支撑和智库支持。改革开放以来，伴随着“文革”结束后国内哲学社会科学研究的恢复，相继成立了一批专门从事南海问题研究的学术机构，形成了大量有关南海问题研究的学术著作和学术论文，立项了一批国家社科基金项目，南海问题研究迎来了快速发展期。2010—2016年国家社科基金立项有关南海问题研究的课题高达95项，其中仅2016年就立项26项。国内有关部门和高校纷纷成立了20余家南海问题研究机构③。南京大学成立中国南海协同创新中心，成为国家认定的首批14家“2011协同创新中心”之一。研究成果从南海的历史、法律、军事、政治等角度，论证了中国对南海及南海诸岛享有的历史的和现实的主权，批驳了有关国家对南海及南海诸岛的主权企图，强调中国“最早发现、最早管辖、最早开发”南海。

外交措施，主要包括：1.发表主权宣示。领土主权宣示“就是运用国家力量，基于国际法规则和国内立法、国际间的政治和一切可以证明主权象征的历史来表明主权的归属性的各种国家行为，其指向的范围涵盖空间、海域和陆地。”[15]一直以来，主权宣示是中国共产党应对南海问题的最主要措施。一般当南海权益收到侵犯的情况下，都会采取主权宣示。从1949年新中国成立起至1971年1月登记在册的外交警告就达479次之多。进入80年代，针对越南、菲律宾、马来西亚等国强占南海岛屿，外交部多次发表外交声明。如1980年《中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩》、1988年《关于西沙群岛、南沙群岛问题的备忘录》、2015年《关于南海问题六点回应》等。近年针对“南海仲裁案”，外交部多次表明“中国的领土主权由中国人民自己做主”[16]。2.展开军事维权。当面临南海权益受到严重侵犯，尤其是面临军事侵占之时，必要的军事自卫维权是必要的。1988年开展“3·14”海战，击沉越军604船、605船，击毁505舰，顺利进驻永暑礁、华阳礁、渚碧礁、南薰礁等6个岛礁，一举改变长期以来新中国在南沙群岛没有立足点的局面。3.实施外交谈判。开展外交谈判不但符合“和平与发展”的世界主题，更符合中国共产党和谐世界的外交理念。如针对“美济礁事件”，中方主要通过外交交涉解决。针对“黄岩岛事件”，也主要采取外交谈判方式进行。此外，中国还主动参与由东盟设计、倡导和主导的多边合作机制，接受了东盟南海宣言，与东盟达成《南海各方行为宣言》等。党的十八大以来，习近平提出“共同建设21世纪海上丝绸之路”，李克强提出“让南海成为和平之海、友谊之海、合作之海”[17]等。

四、结语

综上所述，改革开放以来，中国共产党作为执政党，以实现中华民族伟大复兴为己任，在改革开放的总战略指引下，积极应对和处理南海问题，不断经营和谋划南海，一次次化解南海危机，捍卫和维护了南海利益。当然，期间由于南海局势诡异动荡，南海问题牵涉复杂，国内发展、改革、稳定局面保持不易，中国共产党在应对南海问题中尽管采取了诸多措施，但也错失不少机遇，留下许多经验启示。总结起来，大致有这样几条：第一，捍卫南海主权完整是应对南海问题的底线和目标；第二，南海问题的应对必须要有南海战略支撑，南海战略在国家战略中的地位只能不断增强，不能削弱；第三，南海问题应对需要强化博弈思维和能力，结合南海局势发展特征，综合协调国内发展、改革、稳定关系，灵活运用内政、外交措施；第四、南海问题应对需要化被动为主动，积极掌握处置南海争端的主动权和话语权；第五，南海问题应对要充分发挥海南省的区位优势，落实管辖权，使其承担起国家南海经略的重任。当然，南海问题的解决不是一件容易的事情，更不是一朝一夕就能够实现，需要天时、地利、人和。不过，只要南海问题一天不解决，南海局势就会不断变化，越来越会考验中国共产党治国理政的水平。

注释：

①该观点首先提出者高之国教授，参见http://news.nju.edu. cn/show_article_1_40425。

②即第一步，短期内，在南海暂停加剧紧张局势的活动；第二步，中期内，全面、有效执行《南海各方行为宣言》并尽早完成“南海行为准则”的制定；第三步，最终，根据国际法通过解决机制最终解决争端。2011年将南海更名为“西菲律宾海”、2012年菲律宾军舰闯进南海黄岩岛海域、2013年菲律宾单方面发起“南海仲裁案”。

③当前国内有关南海研究的学术机构主要有：中国南海研究院、中国社科院中国边疆史地研究中心、厦门大学南洋研究院、中国科学院南海海洋研究所、国家海洋局南海分局、中国社科院亚太所、暨南大学东南亚研究所、郑州大学越南研究所、广西社科院东南亚研究所、暨南大学中国海洋发展研究中心南海战略研究基地、海南省社科院南海经济社会发展研究所、海南大学南海政策与法律研究中心、海南师范

大学南海区域文化研究中心等。

［1］席耒旺.美国对南沙问题政策言论选（1945年—1994年9月）［J］.国际资料信息，1994（10）.

［2］李国强.南中国海研究：历史与现状［M］.哈尔滨：黑龙江教育出版社，2003：152.

［3］《越南总理武文杰鼓吹通过国际会议讨论南沙问题［J］.参考资料，1994-5-20.

［4］郭渊.20世纪90年代南海地缘形势与中国对南海权益的维护［J］.当代中国史研究，2013（1）.

［5］菲外长声称对南沙群岛部分岛屿拥有主权但愿意谈判解决［J］.参考资料，1992-3-7.

［6］“TheUSRebalanceTowardstheAsia-Pacific”，UnitedStates-SecretaryofDefenseLeonPanetta，02June2012，Singapore，The-11thIISSAsiaSecuritySummitTheShangri-LaDialogue.

［7］《邓小平文选》（第三卷）［M］.人民出版社，1993：40.

［8］江泽民在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告［EB/OL］.http://www.gov.cn/test/2008-08/01/content_1061490_5. htm.

［9］胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［［EB/OL］.］.http://www.chinapeople.com/peopleele/pqrty/pqrtyinfo.aspx?pi-d=4044.

［10］邵建平.东盟国家处理海域争端的方式及其对解决南海主权争端的启示［J］.当代亚太，2010（4）.

［11］胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R］.

［12］中国愿同东盟国家共建21世纪“海上丝绸之路”［N］.人民日报，2013-10-3.

［13］严宏谟.关于《中华人民共和国领海及毗连区法（草案）》的说明［A］.转引赵理海.海洋法问题研究［C］.北京：北京大学出版社，1996：251.

［14］李鹏.政府工作报告——一九九五年三月五日在第八届全国人民代表大会第三次会议上［M］.人民日报，1995-3-20.

［15］李毅.试论国家的领土主权宣示行为及其在国际法上的意义［J］.东北亚论坛，2005（1）.

［16］外交部驳南海仲裁案：中国的领土主权由中国人民自己做主［EB/OL］.http://news.163.com/15/1222/10/BBEBEM3J-00014-AED.html.

［17］李克强.让南海成为和平之海、友谊之海、合作之海［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/n/2014/1113/c70731-26018833.html.

D993.5

A

1007-9106（2017）03-0086-05

*本文为海南省社科基金［HNSK（QN）15-78、HNSK（YB）16-37］资助。

温小平（1986—），男，南京大学中国南海研究协同创新中心博士，主要研究方向为南海问题。