中国农业经营主体分化历史与未来

董欢��

摘要：农业经营主体分化不仅是由于外部潜在利润的出现，更关键的是主体对外部潜在利润的不同反应。而之所以产生不同反应，一是由于不同农业经营主体所面临的约束条件、目标函数及行为逻辑存在较大区别；二是因为外部制度和政策环境的变化，以及由此造成的可供主体选择的方案不同。基于“历史—现实”的演进逻辑，农业经营主体未来分化的趋势为：少部分承包农户明显向规模化、专业化、商品化经营转变；小规模承包农户仍将在中长时期内大量存在且兼业化程度继续加深；农民专业合作社将呈现多元发展态势并更多发挥服务功能；工商资本受政策约束和自身优势驱动将更多进入农业生产性服务领域。由于农业经营主体分化现象已嵌入农村社会结构之中，因此，在构建农业经营主体发展体系时，必须具备宏观视野，除关注农业内部关系的变化外，还应注重国家粮食安全、农产品供给及农村社会稳定等全局变化。

關键词：农业经营主体分化；制度改革；政策环境；行为逻辑；分化趋势

中图分类号：F325.1文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）03-0038-06

家庭联产承包责任制实施以来，农户家庭一直扮演着中国农业最基本经营单位的角色，被视为理解、分析农业和农村发展的钥匙。①然而，改革开放以来，深刻的社会经济结构变迁重新刻画了农业经营主体乃至整个社会的面貌。考察实践表明，农业经营主体已逐渐由改革初期相对同质性的传统承包农户转变为现阶段多元主体并存的发展格局。农业经营主体究竟是如何发展到今天的多元格局的？分化演进中都发生了什么？农业经营主体建设与发展问题，不仅影响着农业现代化发展，还关系到粮食安全、农产品供给安全等消费者切身利益和国家利益，更事关中国经济社会结构转型。

为此，连续数年的中央一号文件都从国家战略层面明确提出“培育新型农业经营主体”，并将其作为“三农”工作的重心。本文以制度改革和政策变化为线索对农业经营主体分化进行剖析，并以史为鉴，判断农业经营主体未来分化的趋势，进而提出未来发展思路与建议。

一、农业经营主体分化的概念界定

农业经营主体是指直接或间接从事农业生产经营活动的各类经济主体，不仅包括农户，也包括那些不具有农业户口或不居住在农村但从事农业生产经营活动的经济主体。当然，并不是所有农户都是农业经营主体。②借鉴陈胜祥对农户分化的概念界定③，本文认为农业经营主体分化的核心是从同质到异质的演进，可从两个层面理解：一是传统承包农户从单一经营的高度同质化局面演变为不同类型、不同规模的以家庭经营为基础的多类型经营主体的过程；二是工商资本通过不同利益联接方式与传统承包农户（或已经分化后的经营主体）形成的各种从事农业生产经营活动的经营主体的演变过程。按此逻辑，农业经营主体可划分为社区亲和型和外部植入型。④

综上，农业经营主体分化可从以下维度进行划分，详见表1。

二、农业经营主体分化的演进

组织变迁的根本诱因在于已有制度安排下无法获取的外部利润的出现。⑤那么，是什么变革突破了原有稳定，这些变革又如何导致农业经营主体分化？这些问题都值得回顾和审视。

1.农业经营主体分化的制度基础：家庭联产承包责任制

农户是农业经营主体的最本源的组织形式。在“三级所有，队为基础”的人民公社时期，农户自我发展的动力严重不足，农业经营主体分化基本处于停滞状态。不过，从行为特征来看，一些农户生产积极性较高，一些农户下地磨洋工。更关键的是，这些表现出差异化行为特征的农户所面临的结果都是“干不干，都吃一样的饭”。由此，生产积极性较高的那部分农户逐渐产生了变革动力。1978年12月，安徽省凤阳县小岗村18位农民通过签订农地承包合同，率先打破了“干好干坏一个样的‘大锅饭”局面。因为承包到户后，农户可自主决定种植品种、安排种植结构，所以，他们在生产行为方面的隐性差异迅速显性化，突出表现在农业经营绩效上。

在随后的农村经济体制改革中，人民公社制度被废除，代之以分户经营。虽然该制度安排并未直接促成农业经营主体分化，但是，按照“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”分配原则，农户在一定程度上获得了生产经营自主权。这种制度内生的调动农户生产积极性的利益激励机制，正是打破农业经营主体高度同质化格局的重要制度基础。

2.农业经营主体分化的制度激励：生产要素市场化改革

1992年，党的十四大正式确立了“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也进一步明确了市场化改革的基本框架和任务。正是由于实行了与外部社会日益广泛、深入的联系，及促进农地、劳动力等生产要素市场化改革的系列措施，农业经营主体之间才真正发生了重大实质性分化。

第一，农地经营权流转是农业经营主体分化的重要前提。虽然家庭联产承包责任制改革和市场经济建设都为农业经营主体分化提供了良好契机，但由于农地均分的普遍做法及关于农地经营权流转的限制性规定，传统承包农户之间的分化进展一直较慢。直到1984年，中央一号文件《中共中央关于1984年农村工作的通知》才明确提出：“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以经集体同意后进行转包。”由于潜在利润的客观存在及政策允许，少部分有经营眼光的承包农户便开始流转农地经营权，扩大生产规模，逐渐成为规模经营主体。而部分外出打工、转营他业或不愿继续经营农业的承包农户则逐渐将自己的农地经营权流转出去，成为兼业经营者。这种基于农地经营权流转而导致的分化便是农业经营主体分化的最初表现形式。

21世纪以来，农地要素市场建设进一步加快。2003年，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”党的十八届五中全会进一步提出完善农地所有权、承包权、经营权分置办法，推进农地经营权有序流转。国家层面从鼓励到规范再到推广的政策态度转变，使得农地经营权流转市场不断完善。截至2015年年底，全国家庭承包耕地流转面积达4.43亿亩，流转面积占家庭承包经营耕地总面积的33.3%。⑥

可见，农地经营权流转的制度安排是农业经营主体分化的重要前提。甚至可以说，越是农地经营权流转较快、较好的地区，农业经营主体分化越明显。具体表现为三个方面：一是传统承包农户之间的分化，即农地经营权转入方的经营规模不断扩大，转出方的经营规模逐渐缩小。二是由于流转形式、流转制度安排等差异，实践中还涌现出家庭农场、农民专业合作社等多种经营主体。三是还有大量工商资本通过流转农地经营权，成为农业经营主体。截至2014年年底，全国经营面积在50亩以上的农户数量超过341万户，依法登记的农民专业合作社达129万家，龙头企业超过12万家。⑦

第二，农业劳动力转移是农业经营主体分化的重要推动。尽管部分承包农户之间早已存在农地流转行为，但在城乡二元刚性结构下，分化并未得到充分反映，而是随着政府对城乡人口流动的限制性政策规定不断松动，传统、封闭的单个农户愈来愈广泛、深入地进入开放、流动的社会分工体系中，他們自主择业的意识不断增强，择业领域日益丰富，才导致农业生产行为分化日趋明显。⑧与此同时，工业化、城镇化的快速发展，使得农业劳动力向非农产业、城镇转移的速度和规模都不断增加，进一步推动了承包农户之间的分化。突出表现为三个方面：一是受比较利益驱使，部分承包农户进入非农产业，选择兼业经营农业。但因为自身能力、资源禀赋等差异及获取非农就业机会的不均等，承包农户之间在兼业程度上存在较大差异，总体上形成了农业兼业经营主体和非农兼业经营主体。二是部分未向城镇或非农部门转移的承包农户逐渐发展成为纯农业经营主体，他们之间的分化主要体现在经营品种、规模、商品化程度等方面。三是少部分承包农户选择彻底转让甚至出售农地经营权，逐渐退出农业经营主体行列。

近年来，由于国家层面对推进农业劳动力转移工作的高度重视及新型人口城镇化等发展理念的提出，一系列政策性文件得以出台。例如，2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出“有序推进农业转移人口市民化”“建立城乡统一的户口登记制度”等，2015年中央一号文件《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》明确要求“加快户籍制度改革，建立居住证制度，分类推进农业转移人口在城镇落户并享有与当地居民同等待遇”等。随着这些政策的逐步落实及户籍、社会保障、就业、住房、教育等制度的不断完善，农业劳动力转移也将逐渐从过去以个体、季节性转移为主向以全家转移为主转变。而这一转变势必将对农业经营主体分化产生深远影响。

3.新型农业经营主体产生与发展的政策环境

随着社会主义市场经济体制的逐步完善，农业各产业环节之间的联系日趋紧密，农业产业化经营随之应运而生。在此发展态势下，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体不断涌现。其中，专业大户实质是在家庭承包经营框架内，由生产要素向经营能手或优势产业聚集而形成的⑨，其发展主要是承包农户自下而上的变迁结果，受政策影响较弱。其他类型新型农业经营主体演化的政策环境分析如下：

第一，产业化龙头企业的发展受政策约束较明显。20世纪90年代初，山东省潍坊市率先提出“农业产业化”概念。之后，国家便开始倡导农业产业化经营，并将其视为提高农业竞争力、实现农业现代化的重要途径。此后，连续数年的中央一号文件都一直强调扶持龙头企业，发展农业产业化经营。各级政府还制定了一系列扶持龙头企业的优惠政策。实践中，龙头企业的确得到快速发展，仅2000—2006年，被认定的国家级和省级重点龙头企业就分别达580多家、4800多家。⑩

然而，由于工商资本大规模流转农地的过程往往伴随“非粮化”“非农化”现象，不仅可能引发粮食安全、农产品供给安全问题，还可能挤压农户的经济利益B11，因此，产业化龙头企业的发展颇受争议。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》就提出在鼓励和引导工商资本向农业输入现代生产要素和经营模式的同时，还应探索建立严格的准入和监管制度。2015年，农业部联合中央农办、国土资源部、国家工商总局下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，对工商资本流转农地的监管和风险防范做出明确要求。从实践观察来看，受国家及地方政策约束，产业化龙头企业的发展步伐有所趋缓，在进入作物领域和产业环节等方面都有所收缩。

第二，农民专业合作社的成长依赖于制度保障和政策支持。随着市场经济建设和农业产业结构调整的不断深入，小规模家庭经营的弊端愈发明显，一些农户逐渐产生了联合发展的需求。早在20世纪90年代左右，部分发达地区的农户便开始合作经营。但由于未得到政府认可，合作社的发展进程一直较慢。进入21世纪，合作社发展的外部环境产生了重大积极变化。2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出“积极推进有关农民专业合作组织的立法工作”，并要求中央和地方安排专门资金、制定财政扶持政策，促进农民专业合作社的发展。特别是《农民专业合作社法》的实施，更以法律形式确立了农民专业合作社的合法经营地位。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步将农民专业合作社的地位提到前所未有的战略高度，强调其是引领农民参与国内外市场竞争的现代经营组织形式。

在国家和地方政府的大力扶持下，农民专业合作社总体呈加速发展态势。但由于各地市场经济发达程度不一，及地方政府对合作社发展的不同态度和实施的不同政策，不同地区的农民专业合作社在发展水平等方面存在较大差异。

第三，家庭农场的兴起得益于外部政策环境的积极推动。早在20世纪80年代，一些种田能手便通过流转农地经营权从事专业化、规模化农业生产，只是当时并不称之为家庭农场。21世纪以来，上海松江、湖北武汉、吉林延边、浙江宁波、安徽郎溪等地也一直进行着家庭农场的探索。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场等规模经营主体。”这是首份提到“家庭农场”的中央文件。2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》进一步明确“鼓励和支持承包土地向家庭农场流转”、“创造良好的政策法律环境，采取奖励补助等多种方法，扶持家庭农场”。这表明党和政府不仅肯定家庭农场是新型农业经营主体的重要形式，还就发展家庭农场做出重要部署。随后，各级政府也高度重视家庭农场的发展，地方探索热情迅速高涨。2014年，农业部还专门印发了《关于促进家庭农场发展的指导意见》。截至2014年年底，全国家庭承包耕地流转中，流转入农户的比例达58.4%，经农业部门认定的家庭农场数量为13.9万家，比2013年年底增长92.3%。B12

三、行为逻辑与农业经营主体进一步分化的趋势判断

上述演进脉络表明，农业经营主体分化及其演进是诱致性制度变迁和强制性制度变迁共同作用的结果。分化不仅是由于外部潜在利润的出现，更关键的是主体对外部潜在利润的不同反应。而原农业经营主体在不同时期的行为选择之所以表现不同，一是由于不同农业经营主体所面临的约束条件、目标函数及行为逻辑存在较大区别；二是因为外部制度和政策环境的变化及由此造成的可供主体选择方案的不同。那么，在日益开放、流动、分工的社会环境，日趋激烈的市场竞争及农业现代化加速推进的发展格局下，农业经营主体又将如何进一步分化？

1.少部分承包农户明显向规模化、专业化、商品化经营转变

为克服生产规模小、市场竞争能力弱、抗风险能力不强等发展弊端，提高赢利能力，部分愿意继续从事农业的承包农户将在实践中不断积累以扩大生产经营规模，并向专业化、商品化经营转变。该行为背后的经济学逻辑在于：使农业收入至少不低于非农就业的机会成本。而新型工业化、人口城镇化带来的农业劳动力转移速度加快和规模扩大等积极变化，在客观上也为适度规模经营的发展提供了重要契机，有利于专业大户及家庭农场的成长。

其中，发展较好的部分专业大户和家庭农场还将在未来扮演农业生产性服务主体的角色。这主要是因为，当资本积累达到一定程度、经营面积达到一定规模，部分专业大户或家庭农场出于“成本—收益”考虑，就会不断增加对固定资产的投资，特别是农业机械。而为了快速收回投资成本、实现资产的最大化效益，他们在满足自我服务需求基础上，还会逐渐向市场供给服务。由于既克服了承包农户“小而全”的不足，又延续了家庭经营的优势，在承包农户基础上壮大起来的专业大户及家庭农场，具有较强的发展能力。更关键的是，随着农业经营经验、农产品销售网络的不断积累，专业大户和家庭农场在农业生产实践中的辐射带动作用将更加明显，其所提供的生产性服务内容也将逐渐拓展。

2.小规模承包农户仍将在中长时期内大量存在且兼业化程度继续加深

虽然超小规模基础上的家庭经营在全球化农业竞争中已表现出种种弊端，但客观事实表明：即便当中国的城镇化率进入较高水平，中国农村依然会有高达4亿的常住人口。B13而且，应当承认，能够发展成为专业大户或家庭农场的承包农户毕竟是少数。因此，在中长时期内，大部分农户仍将继续以小规模、兼业形式从事农业生产。

而且，在农业生产性服务的协助下，小规模承包农户还将表现出较强的生存能力。农业生产实践表明，农业生产性服务业的快速发展有助于缓解年龄、性别、受教育程度、种植规模等经营特征差异对现代农业的制约，甚至单独依靠留守在家的老人、妇女也能比较顺利地完成整个农业生产活动。B14特别是在农业生产机会成本不断高涨甚至远高于服务价格的市场环境里，小规模承包农户兼顾外出务工和农业生产的成本将更小，因此，其经营行为的兼业化程度将继续加深。对这部分小规模承包农户而言，农业生产已并非赚钱手段，甚至演变为一种满足自给需求的生产活动，或者可以说是非彻底城镇轉移背景下的一种社会保障模式。

不过，值得警惕的是，农业生产性服务业的发展在增强小规模承包农户生存能力的同时，也可能使“老人/妇女+农业生产性服务”的农业发展模式得以维持甚至强化。而这种农业模式的固化和延续，很可能阻碍土地等农业生产要素的合理流动，从而阻碍农业经营主体的分化进程。

3.农民专业合作社将呈现多元发展态势并更多发挥服务功能

虽然实践中农民专业合作社的发展不尽理想，有关负面评价较多，如“空壳”“挂羊头卖狗肉”等，但作为一种在家庭经营根基上发展起来的农业经营组织，合作社不仅是坚持和完善家庭基本经营制度的重要组织载体，而且在帮助农户提高组织化程度、降低市场交易成本、增强市场主体地位等方面的作用都值得充分肯定。B15

从发展趋势看，一是随着农村分工分业深化、农户分层分化加快，农户之间在内容、层次、领域等方面的合作需求都将更加多样，因而，合作社总体将呈现更加多元化的发展特征。二是合作社在未来将发挥更多的服务功能。由于大部分合作社都是围绕某种特定农产品、在一定区域范围内组建的，其成员构成通常具有地域集中、同质性较强等特点B16，这使合作社在提供农业生产性服务等方面具有明显优势。

4.工商资本受政策约束和自身优势驱动将更多进入农业生产性服务领域

在高科技农业开发、荒山荒水、滩涂大水面等单家独户无法胜任或能力不强的领域，工商资本具有较强的经营优势。但是，无论从建设现代农业，还是从保障国家粮食安全角度考虑，工商资本经营农业的可持续性都相对较弱，其天生的逐利性与农业所具有的多元功能在一定程度上是相矛盾的。因此，工商资本下乡应是带动农户发展现代农业，而不是代替，不应鼓励其与农户争夺传统的农地经营，应当引导其主要进入农户和合作社干不了的关键环节或产业发展薄弱环节B17，通过错位经营实现共赢。

从外部发展环境来看，由于专业大户、家庭农场等规模经营主体大多植根于农村内部，具有较明显的地缘优势和熟人关系，因此，随着其快速发展，工商资本直接从事农业生产的竞争优势将逐渐减弱。更现实的是，在城镇化和工业化进程中，绝大多数地区的农地租金和劳动力工资价格都可能进一步上涨，从而对于需要大量流转农地和雇工的工商资本而言，其直接从事农业生产的成本也将进一步增加。从自身发展选择来看，由于农业企业具有较明显的资本和经营管理优势，更适合进入能够企业化运作的农业生产性服务领域。而专业大户、家庭农场、专业合作社等规模经营主体的发展壮大，都将加大对农业生产性服务的市场需求。这也是工商资本进入农业生产性服务领域的重要市场基础。

四、构建农业经营主体发展体系的思考

农业经营主体分化不仅是经济现象，还由于分化现象已嵌入农村社会结构之中，成为事关农村社会稳定甚至是经济社会发展全局的重大经济社会问题。因此，在构建农业经营主体发展体系时，必须具备宏观视野，除应结合农业内部关系变化，还应注重国家粮食安全、农产品供给及农村社会稳定等全局变化。以下几点特别值得重视：

1.正视农业经营主体发展的多元性，积极营造互补、合作的发展氛围

从农业经营主体分化的演进历程和未来发展趋势来看，农业经营主体的发展总体呈现多元、动态特征，因此，相应的发展政策必须正视这一事实。而且，因为各类农业经营主体在农业生产实践中所发挥的作用有所区别，所以，农业经营主体发展体系的构建还必须保持各主体之间的互补性和合作性。

2.在逐步加大对规模经营主体的扶持时，仍应重视并保护小规模农户的合理发展

值得肯定的是，适度规模经营才是中国农业发展的根本出路。但是，必须清晰认识到，发展适度规模经营是一个较长的转型过程。在当前非彻底城镇转移背景下，如果强行快速推进农业规模经营，很可能会导致小规模农户陷入“城市留不下，农村回不来”的尴尬处境，危及社会稳定。因此，在制定农业经营主体发展政策时，必须具备全局观念，充分考虑政策发展的包容性，仍需重视并保护小规模农户的合理发展。

3.引导和鼓励工商资本进入农业，但必须建立严格的准入制度和事后监督机制

当前中国农业已进入大规模市场化、商品化的发展新阶段，农业产业链明显拉长，一二三产业融合发展不断深化。在此背景下，小规模农户经营已很难满足农业发展需求，工商资本进入农业成为必然。但对工商资本经营农业所造成的“非粮化”“非农化”等问题必须引起高度重视，应建立严格的准入制度和事后动态监督机制，以保障农产品供给安全、农民权益和农村社会稳定。

注释

①徐勇、邓大才：《社会化小农：解释当今农户的一种视角》，《学术月刊》2006年第7期。

②农户可从居住在农村的人口、具有农业户口的人口、直接从事农业生产的劳动者等层面理解。从实践来看，部分居住在农村或具有农业户口的人已不从事农业生产活动，因而，并非所有农户都是农业经营主体。参见罗必良：《经济组织的制度逻辑——一个理论框架及其对中国农民经济组织的应用研究》，山西经济出版社，2000年，第32—48页。

③陈胜祥：《分化与变迁：转型期农民土地意识研究》，经济管理出版社，2010年，第35页。

④姜長云：《支持新型农业经营主体要有新思路》，《中国发展观察》2014年第9期。

⑤[美]戴维斯、诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，科斯、阿尔钦、诺斯编：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派论文集》，刘守英译，上海三联出版社，1994年，第270—278页。

⑥韩长赋：《土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新》，《农村工作通讯》2016年第3期。

⑦《国务院关于稳定和完善农村土地承包关系情况的报告》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/29/content_1945073.htm，2015年8月29日。

⑧徐勇：《“再识农户”与社会化小农的建构》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2006年第3期。

⑨纪永茂、陈永贵：《专业大户应该成为建设现代农业的主力军》，《中国农村经济》2007年专刊。

⑩农业部农村经济研究中心编：《中国农业产业发展报告》，中国农业出版社，2008年，第32—40页。

B11郭晓鸣：《推进土地流转与适度规模经营需要高度关注四个问题》，《农村经营管理》2014年第11期。

B12农业部农村经济体制与经营管理司、中国社会科学院农村发展研究所编：《中国家庭农场发展报告（2015年）》，中国社会科学出版社，2016年，第5页。

B13韩俊：《农业改革须以家庭经营为基础》，《经济日报》2014年8月7日。

B14董欢：《农业经营主体分化视角下农机作业服务的发展研究》，中国农业大学博士学位论文，2016年。

B15杜志雄、王新志：《加快家庭农场发展的思考与建议》，《中国合作经济》2013年第8期。

B16苑鹏：《农民专业合作组织与农业社会化服务体系建设》，《农村经济》2011年第1期。

B17张晓山：《大力培育新型农业经营主体》，《农民日报》2014年10月30日。

责任编辑：澍文