浅析农村集体土地入市发展趋势

王丹妮

摘 要：农村集体土地入市不仅推进农村城镇化，还关系到农业增效、农民增收和农村发展，促进整个国民经济的结构调整和优化，宏观经济的持续快速发展和社会的全面进步。加快城镇化的进程。同时也关系到耕地保护和粮食安全与生态安全。随着市场经济的发展，农村集体土地入市是一种发展趋势。

关键词：集体土地入市；同权同价；土地市场；法律困境

集体土地入市不是新事物，关于集体土地入市的文献也非常多，从20世纪90年代起就有周其仁、刘守英等学者开始呼唤“赋予集体土地跟国有土地平等保护的产权体系”。1988年《土地管理法》也规定“兴办乡镇企业允许使用集体所有的土地”。但这部法律也明确规定了“国家和集体所有的土地使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。时隔两年，国务院就颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，但时至今日也没有颁布集体土地使用权转让的条例。然而十七届三中全会以后，中央政府连续释放支持集体土地合法入市的信号后，引起了全社会的广泛關注。关注的焦点有二个，一个是“该不该入市”，第二个是“怎么入市”。

在第一个问题上，有两类截然不同的声音。一类声音宣称“集体土地入市会冲击城市土地市场，甚至削弱现有土地制度对经济增长的作用”，土地供应量的上升，拉低了城市地价，提高了征地成本，不利于当前高度依赖土地征收体系的城镇化进程推进，照上述逻辑层层推理，自然可得出“入市不利于城镇化推进，影响经济增长”的结论。另外一类声音主张“集体土地完全应该入市”，这是保障农民土地权益、增强集体资产和农民财产性收入的重要途径，更重要的是，破解了我国土地制度的二元性，让农民带着可交易、可对价的“土地资产”进城，将彻底改革现有的城镇化模式。留在农村的村民和集体经济也拥有了长期稳定的资产收益，可以说是“城乡互利”。

相比之下显然还是还是第二种观点呼声更高一些。十八届三中全会上，明确了“农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”的改革方向和推进路径。2014年，又将北京大兴区等33个县区纳入“集体经营性建设用地入市”的试点地区。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。是集体土地入市发展的首要任务。

1 集体土地入市流转的有利性

集体土地流转可以盘活存量的土地，加快土地资源的有效配置，减少土地供求矛盾，减轻建设占用农用地的压力，有利于耕地总量平衡目标的实现。《土地管理法》中对现行的征地范围的限制的非常严格，彻底改变土地分级限额审批年代按需供地那样大量占用农地搞建设的局面。但是，城市建设和经济发展还是要占用大量的土地，这样，土地的供求矛盾就日显突出和尖锐。为了确保保护耕地不至于阻碍城市建设和经济发展，最有效的办法就是盘活存量的土地，提高现有存量建设用地的利用率，盘活建设用地的一个重要前提条件是允许建设用地进入市场，加快存量建设用地的有效配置。但事实上处在的集体建设用地使用权私下交易却非常活跃，如果《土地管理》修改后，允许集体建设用地使用权可以流转，将会极大地提高现有集体建设用地的利用率，加快土地资源的有效配置，解决土地的供求矛盾，减轻建设用地占用农地的压力，也有利于地方各级政府增加财政收入和耕地总量动态平衡目标的实现，这是大势所趋、人心所向。

在不断探索实践中，集体土地入市流转虽然逐步走向成熟，但在具体实施过程中，仍存在一些问题和瓶颈难题，制约了集体土地入市良性发展。

（1）现行立法对集体建设用地进入市场采取了严格限制的态度，伴随工业化和城市化进程，农村土地的价值不断提升，集体建设用地隐形市场普遍存在，许多地方也在进行集体建设用地进入市场的探索。这严重阻碍了农民运用土地财产自主参与工业化、城市化进程，由此产生的矛盾，涉及全体农民。

（2）集体土地所有权主体不明确，需要进一步明确其所有权主体。我国农村现在的土地集体所有权制度为三级“农民集体所有”。但“农民集体”是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体，而是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。集体土地所有权主体是农民集体，农村集体经济组织、村委会和村民小组不是集体财产的所有人，只是代表集体行使所有权，并且向所属集体负责，接受其监督。这种既原则又复杂的规定，造成了人们对农村土地集体所有权主体理解上的不一。

（3）用途管制方面，集体建设用地流转必须要以符合土地利用总体规划为前提，严格按照城市总体规划确定用途来使用，这就造成了部分安置拆迁农民的居住区虽然已建好多年，但由于不符合土地利用总体规划，至集体建设用地不能进行流转；部分建设用地虽然符合土地利用总体规划，但由于与城市总体规划、镇村布局规划有冲突，因此也不符合集体建设用地流转的要求，流转受限于用途管制。

2 集体土地入市发展的几点建议

（1）对于集体入市阻碍因素还有很多，根据实际的土地市场的情况，对《土地管理法》进行合理的修改，如：提高补偿标准，解决农民的失地问题，出台征地补充分配条例，规范分配行为；抓好失地农民的再就业问题。

（2）明确土地交易的主体，让农民直接参与到土地交易中来，并从中获得收益，在农民成为农村集体土地交易的主体后，将通过征收土地交易税，调节农民收入，增加地方政府财政收入。

（3）建立规范的开发性多元土地市场，既包括国有土地使用权的有偿流转，又包括集体土地使用权的有偿流转，在土地市场形式上，既有使用权的出让，转让市场，也应该有土地整理复垦市场。

（4）还有建立完备的土地储备制度，集体建设用地与国有建设用地交易平台共享。我国建设用地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只能有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提，目前，在工业用途前提下，两者均可通过“招、拍、挂”的形式进行公开交易，其使用权不仅可以抵押、租赁、作价入股等，还可以通过二级市场进行再流通。

综上可以看出，中央在深化土地制度改革、推动集体建设用地入市上政策明朗、决策准确，并将其作为当前土地改革新的突破口，在2014年度重点推进，先行试点。当然在具体操作上，由于农村土地制度变革是社会最敏感的神经，也是是一个十分复杂的系统工程。“三农”问题的核心是土地问题，土地问题带有全局性、基础性和根本性，事关改革、发展、稳定大局，因此，土地制度改革复杂而艰巨。制定“建立城乡统一的建设用地市场”和“实行集体土地与国有土地同等入市、同权同价”的规定，彰显了党中央对推进新一轮土地改革的勇气和决心。集体建设用地入市，不仅是打破城乡二元结构，释放土地改革红利，提速城乡一体化发展的客观要求，也是率先实现现代化的奋斗目标的重要抓手。这项改革必然是一个上期渐进的过程，有众多难题亟待破解，在态度积极、大胆探索的同时，适度开放农民集体建设用地市场为价值取向，建立更新，更完善的农民集体建设用地使用权市场是大势所趋，人心所向。

参考文献

[1]刘守英.集体建设用地进入市场：现实与法律困境[J].管理世界，2007第（3）期.

[2]李开国.我国农民集体所有建设用地使用权制度改进论[J].西南民族大学学报（人文社科版），2008第（3）期.