消极控烟代价知多少

胡琳琳

2003年中国同世界卫生组织签署了《烟草控制框架公约》，2006年1月《公约》正式在国内生效。签署《公约》意味着各缔约国家需用3-5年时间履行一系列承诺，包括所有室内公共场所实现100%禁烟，在烟盒上用30%至50%的面积标明“吸烟危害健康”的警示，广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助等等。2011年1月是《公约》在中国生效5年，当时，曾有一份名为《控烟与中国未来》的中外专家联合评估报告，按百分制打分，给中国控烟履约打了37.3分。转眼5年又过去了，2016年中国疾控中心发布《2015年中国成人烟草调查报告》，结果显示，中国烟草流行的趋势没有得到扭转，“十二五”期间的控烟成绩可以说还是“不及格”。成人吸烟率5年维持不变，公共场所禁烟法律仅覆盖了10%的人口，烟草价格与收入相比越来越便宜，民众对烟草危害的认识水平仍然不高。可以说，与积极参与各项国际治理相比，中国在控烟方面显得十分消极被动。

全球范围的控烟运动起始于20世纪60年代。1962年，英国皇家内科医学院发表了著名的医学报告，用大量的临床实例证明“吸烟是导致肺癌的主要原因”，国际社会震惊不已，打响了“反吸烟战争的第一枪”。经过30多年努力，英国的控烟工作取得了很大成功，中年男性吸烟率1990年比1950年减少了一半。美国也经历了同样的过程，1983年以来吸烟人数每年递减2-3%，目前成人吸烟率已经降到15%以下。与之相伴随的是肺癌等烟草相关疾病发病率和死亡率的下降，虽时间上有所滞后，幅度上几乎与吸烟率的下降是一致的。

随着发达国家控烟力度的加强，烟草市场正在向中低收入国家转移，这是世界烟草版图的一个重要特征。目前全球有10亿多烟民，80%都分布在中低收入国家。在世卫组织的几个大区中，如果把中国单列出来，只有中国、东地中海区和非洲区的烟草消费量仍在上升。非洲近年来呈现明显增长势头，有报告称，由于非洲近期的经济增长和持续的人口增长，有可能成为烟草流行的“重灾区”。如果没有有效的控烟政策，非洲面临的将是上亿条生命的损失。可以说，烟草是继饥饿、艾滋病、埃博拉等之后，将给非洲带去灾害的又一个“幽灵”。因此，国际社会持续关注控烟，特别将《烟草控制框架公约》的执行纳入联合国新的可持续发展目标，工作的重点就是中低收入国家。

说起“重灾区”，其实受烟草之害没有比中国更严重的了。2015年4月，美国癌症协会和世界肺健基金会联合发布第五版《烟草版图（Tobacco Atlas）》。《版图》显示，目前在全球15岁以上的人群中，约有8.2亿男性吸烟者以及1.76亿女性吸烟者。2013年，中国有男性吸烟者2.64亿，约占全球男性吸烟者的1/3；有女性吸烟者1200万左右，仅次于美国居全球第二位。2014年全世界范围消费了5.8万亿支卷烟，中国消费的卷烟量位居世界第一，占全世界消费量的44%，比其他前29位国家的总和加起来还多！目前，中国每年大约有138.4万人死于烟草相关疾病，约占世界总量的1/4。世卫组织“全球疾病负担（GDB）”的研究显示，2010年导致中国疾病负担的前五位危险因素依次是高血压、吸烟、低水果饮食、空气颗粒物污染和室内空气污染。也就是说，吸烟是比雾霾危害更严重的健康杀手。伴随工业化、城镇化、老龄化进程加快，我国慢性病发病人数快速上升。2012年慢性病导致的死亡已经占到我国总死亡的85%，导致的疾病负担已占总疾病负担的70%。来势汹汹的慢病“井喷”，烟草的“贡献”不容忽视。

《烟草版图》毫不客气的指出，英国、澳大利亚、巴西以及其他实施严厉控烟措施的国家，其烟草消费量的下降，都被一个国家的上升所抵消，这个国家就是中国。可以说，消极控烟的背后不仅是巨大的健康损失代价，也是重大的国际形象损失。报告同时指出，与其他国家相比，中国在烟草包装的图形警示、全面禁止烟草广告、促销和赞助以及提高烟草税方面都十分落后。中国烟草包装警示标识仅为文字，面积仅为烟盒面积的30%，澳大利亚作为最佳实践国家，图文警示比例达到83%；中国的烟草促销、广告仍然十分广泛、屡禁不止；烟草消费税仅占烟草价格的49%，而世卫组织的建议标准为75%。

我们知道，中国一直积极履行各项国际承诺、维护负责任大国的良好形象，为何唯独在控烟问题上，置国民健康和自身形象于不顾，消极应付、无所作为？其背后的原因值得深思。首先容易想到的一个理由是，烟草历来是我国财税收入的重要来源，特别是一些地方财政，严重依赖烟草，控烟会减少政府收入。除此之外，烟草管理体制也不能不说是个重要原因。国际控烟界曾有一个玩笑式的说法，说世界上最大的烟草生产商，不是菲利普·莫里斯，也不是英美烟草公司，而是中国政府。的确，我国实行烟草专卖体制，烟草企业都是国企，作为行业主管部门的国家烟草专卖局与烟草行业的代表——中国烟草总公司两块牌子一套人马。不仅如此，国家烟草专卖局还是我国“控烟履约工作部际协调领导小组”的成员单位，经常代表我国政府去参加世界控烟会议，制定我国的控烟政策。这样的治理机制，恐怕世界上没有第二个国家了。

话说到这里，事实就很清楚了。是国家的财政收入、一个行业的利益更重要，还是亿万国民的健康更重要呢？何况，早已有研究表明，烟草行业所带来的财税收入远不抵其造成的危害。同高污染行业一样，烟草业所创造的GDP都是黑色的GDP。事实上，在公共卫生界看来，烟草是最容易控制的危险因素，烟草控制政策是提升国民健康水平最好的投资。世卫组织估算，中国人每人每年花费不到0.8元，就够支付控烟政策方面的4项“最佳实践”，包括增加烟草税收，实施无烟法律，全面禁止烟草广告、促销和赞助，以及烟草制品包装印上大幅图形警示。这是典型的“花小钱，办大事”。当健康中国上升为国家战略，控烟必须提上议事日程了。对照《公约》要求，日程上应该优先做这么几件事。

一是尽快通过国家级全面无烟法律法规。目前仅有部分城市出台或修订了无烟法律法规，全国范围内室内公共场所和工作场所有烟状况依然严峻。2014年《公共场所控制吸烟条例》已被列入国务院立法计划，初稿业已完成并广泛征求意见。应加快立法进程，尽快颁布实施。

二是开展针对性强的控烟宣传，在烟包上印制图形健康警示。各地应根据公众认识的薄弱环节，充分运用各种传统媒体和新媒体平台，深入开展烟草危害宣传教育，提高公众对烟草危害认识的广度和深度。图形烟盒警示是传播烟草具体危害的有效方式，应尽快按照《公约》第11条及其准则的要求，在烟盒上印制图形健康警示，让公众知晓烟草使用导致的具体疾病。

三是落实《广告法》，全面禁止所有的烟草广告、促销和赞助。2015年9月生效的《广告法》几乎禁止了一切形式的烟草广告，但烟草零售店按照现行的解释不属于公共场所，煙草广告比比皆是。应禁止烟草销售点内外的烟草制品广告和摆放。刚刚通过的《慈善法》只禁止了烟草的宣传，并没有禁止烟草赞助行为，应尽快修正这一立法缺陷。

四是大幅提高卷烟税，实现税价联动。以税控烟既能减少烟草消费，又能增加财政收入，是绝佳的控烟手段。充分体现有形之手与无形之手的合力作用。

除此之外，如果要从根本上扭转中国的控烟格局，还必须改革控烟的领导体制。将国家烟草专卖局从“控烟履约工作部际协调领导小组”中撤出，同时，在卫生部门加强控烟领导能力建设。我国还应设立专项控烟经费。目前在国家层面上每年只有国家卫计委投入不足2000万元，开展有限的监测工作和能力建设，主要控烟经费依靠国际组织资助，捉襟见肘。建议按照国际通行做法，在人均基本公共卫生经费（如2016年为45元/人）中划拨一定经费（如0.1元/人）作为专项控烟支出。

总而言之，“十三五”期间我们不能再消极控烟了。试想在建成全面小康之时，在城市和农村，仍然随处可见烟雾缭绕，真的说不过去。不从现在开始做起，“健康中国2030”也将成为空中楼阁。