当代中国国家治理体系基本问题论略

冀明武

（南阳理工学院 河南 南阳 473004）

·政治学研究·

当代中国国家治理体系基本问题论略

冀明武

（南阳理工学院 河南 南阳 473004）

国家治理体系由治理主体、理念及方式三大核心要素构成。与之对应，当下中国治理体系呈现出党主导开放型政党制度日趋成熟、从“管理”向“治理”的理念转变深入人心、全面依法治国成为主导治理方式的时代特征。一党主导保证了政治的稳定和社会的迅速发展、治理理念造就出以人民为中心的多元主体治理格局、法治路径建成了中国特色社会主义法律体系。未来我党的执政治理能力、国家治理方式及全面依法治国事业仍需要不断提升和推进。

治理体系 时代特征 优越之处 改革完善

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“三中全会《决定》”）明确指出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。①2014年1月1日，习近平总书记在《人民日报》发表题为《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》的文章，明确阐释了国家治理体系的基本内涵。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”理论上讲，任何组织包括国家治理在内的治理体系的构建，都离不开对三个核心要素的关注，即治理的主体、治理的理念及治理的方式。我国国家治理体系的提出，回应了新时期国家治理的时代潮流，凝练了现有国家治理体制的优势，奠定了未来国家治理改革发展的思想基准，也为全面依法治国的推进提供了巨大的理论创新空间。

一、时代特征

（一）领导主体上：中国共产党主导的开放型政党制度日趋成熟

中国共产党是社会主义事业的坚强领导核心，党的领导是党和国家的根本和命脉所在，是全国各族人民的利益和幸福所系。随着改革开放的深入和市场经济的发展成熟，社会经济成分、组织形式、利益分配和就业方式的多样化促使多元社会格局的逐渐成型。在此背景下，作为执政党的中国共产党顺应时代发展变化要求，选择了向各个社会群体开放的发展完善路径。在坚持中国工人阶级的先锋队性质的前提下，提出“三个代表”重要思想作为新时期政党建设的指导思想和行动指南。时至今日，中国共产党主导的开放型政党制度已经日趋成熟，这种趋势在中国共产党党员的来源变化方面表现得非常明显，党员是党肌体的细胞和党的活动主体，党员来源的变化可谓是政党发展转型的晴雨表。2014年的《中国共产党发展党员工作细则》正式提出“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”的发展党员工作总方针，吸收大批各阶层的优秀分子加入党组织，为党注入了新鲜血液。据统计，近五年来，全国一共发展新党员1525.3万名。其中生产工作一线中发展党员686万名，占发展党员总数的45%；发展工人党员103.6万名、农民党员297.6万名，占发展党员总数的26.3%；发展35岁以下党员1243.5万，占发展党员总数的81.5%。[1]不难发现，传统工人和农民党员的比重不断下降，而新兴行业和领域的党员比重迅速上升。这些变化充分印证了中国共产党“开放式建党”的政治选择，也显示了我党主导的开放型政党制度日趋成熟。

（二）治国理念上：从“管理”向“治理”的理念转变深入人心

治国理政理念的变革根源于社会发展的变迁，随着时代的发展，建国以来我国治国理念的演变大致经历三个阶段，如果每个阶段用一个词汇概括的话，它们分别是“统治”、“管理”和“治理”。具体而言，计划经济时代是“统治”治国理念阶段，这一阶段将治国理政基本等同于对统治阶级意志的贯彻执行。改革开放之后，科学行政、民主参与迅速进入公众治理的视野，“管理”一词逐渐上升为国家政治中的主导话语。我国宪法第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”进入21世纪，尤其是党的十八届三中全会以后，推进国家治理体系现代化成为全面深化改革的总目标，“治理”顺势成为当下治国理政的主旋律。

当前我国改革已经进入攻坚期和深水区，社会管理面临诸多复杂的新情况和新问题，迫切需要通过深化改革实现从传统管理向现代治理转变。习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”具体而言，管理和治理两种治国理念的差异主要可以概括为两点。首先是主体不同，管理强调由作为单一主体的政府发布命令指示、制定方针政策；而治理则强调的是政府、社会和民众多元主体协同处理社会事务。其次是权力运行模式不同，管理模式下权力运行总是自上而下的，治理模式则体现出上下互动和平等协作的特点。当下中国，以最广大人民利益为根本坐标，创新社会治理体制，改进社会治理方式，构建全民共建共享的国家治理理念已经深入人心、为国家和社会所普遍认同。②

（三）实施路径上：全面依法治国成为国家治理体系的制度保障

2012年党的十八大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治成为治国理政的基本方式。2014年十八届四中全会聚焦依法治国，将依法治国作为全会主题是中国共产党历史上的第一次。四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题和决定》（以下简称“四中全会《决定》”）宣布：“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，“全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”。以此为标志，建设中国特色的社会主义法治国家，实现国家治理体系和治理能力的现代化已经成为了新时期党和国家的第一要务。

改革开放之前，我国国家治理上并没有选择依法治国之路，而是在人治道路上长期徘徊。这一时期国家治理体系主要表现出两大特征：其一是国家机关的权力向党组织高度集中；其二是党组织的各类活动并不依赖法律也不受法律约束，而是主要依靠临时性的政策和会议决议。[2](P34-35)在国家政治治理过程中，往往是把领导人说的话当做是“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。[3](P146)文化大革命结束后，以邓小平为核心的第二代领导集体对改革党的领导方式、重视法律制度建设取得了高度的一致。1981年中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。”此后的中共十二大党章和1982年宪法都明确规定了党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，标志着我党治理国家体系上的一次重大转变。时至今日，“法治是治国之重器”是我党在治国模式做出的庄严选择，推进全面依法治国已成为国家治理体系现代化的道路保障。

二、优越之处

（一）一党主导保持政治稳定团结、又快又好聚焦发展

现代政党制度源自于西方，但与西方普遍的两党或多党制度不同的是。“中国并没有多党政治的传统，多党竞争在中国缺乏足够的文化土壤。”[4](P189)经过长期的历史选择，我国建成了符合我国实际的政党制度，即一党领导下的多元开放型政党制度。这种制度的优势非常明显，首先，政治上它能保证国家治理权力平稳有序的交接。正是依照该制度的安排和要求，改革开放以来我们顺利实现数次国家权力的平稳交接。江泽民同志在2004年卸任中央军委主席时指出：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”[5](P603)

其次，在一党领导下的多元开放型政党制度下，我们才可能制定国家发展设计上百年战略蓝图、二十年发展纲要，以及连续的五年经济社会发展规划。各类发展规划保证了我国发展的稳定性和连续性，形成当今世界竞争中独特的政治制度优势。三十多年来，中国已经顺利实现党十二大提出的上世纪末全面实现小康社会的目标，并超额完成“十二五”规划，正在“十三五”规划中大步前行。在过去的“十二五”规划中，中国经济年均增长率保持8%的水平，远高于同期世界2.5%的年均增速，在世界主要经济体中名列前茅。2014年，中国GDP总量为10.4万亿美元，稳居世界第二经济大国的位置，2011—2014年我国对世界经济增长的贡献率超过四分之一。中国制造业产值占全球制造业产值份额上升至25%，连续5年位居世界第一制造大国，等等。[6]

（二）治理理念推动了治理主体多元化和以人民为中心的发展思想

现代国家治理体系不仅意味着行政机关、社会组织和公民在内多元主体，还包括了有主导、有协同、有参与的多元运行模式。三中全会《决定》提出坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面的参与，实现政府治理和社会自我调节和居民自治良性互动。比如，2013年的《国务院机构改革和职能转变方案》就凸显出治理体系现代化下转变政府职能的探索，提出推进职能转移、职能下放、职能整合和职能加强的“四个推进”方针。着力解决政府管得过多、过细的问题，强调政府的简政放权，更好地发挥各种社会组织和力量在管理国家社会事务中的作用。

与此同时，新的治理理念还要解决发展成果由谁享有这个根本问题。党的十八届五中全会首次提出以人民为中心的发展思想，彰显了人民至上的发展理念取向。践行以人民为中心的发展思想，就要把人民幸福作为发展的目标和归宿，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。在实施“十二五”规划期间，我国在民生领域取得了长足进展。据统计，2011—2014年间，全国农村累计减少贫困人口5221万人，开工建设城镇保障性安居工程3230万套，城乡居民人均可支配收入年均增长9.5%。2014年全国财政收入投入民生领域的比例超过了70%，人均预期寿命比2010年提高了1.8岁，全国参加城镇职工基本医疗保险人数比2010年末增加4561万人，参加新型农村合作医疗的人数比2010年末增加350万人，等等。[7]由此可见，我党以人民为中心的发展思想是切实贯彻到改革实践中的，真正做到了人民有所呼、改革就要有所应，实现和发展了最广大人民的根本利益。

（三）法治路径确保了中国特色社会主义法律体系顺利如期建成

2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在十一届人大四次会议报告时正式宣布，中国特色社会主义法律体系已经顺利如期建成。10月27日国务院发布《中国特色社会主义法律体系》白皮书，全面阐述了中国特色社会主义法律体系的形成、构成、特征和完善等内容。改革开放三十多年来，尤其是党的十五大明确确立依法治国的战略举措后，我国社会主义法治建设取得了长足的进步。就立法成就来讲，截至2014年年底，我国一共制定出台的现行有效法律243件、行政法规739件、地方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件。[8](P4)已经形成以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规和地方性法规为重要组成，涵盖了宪法、民法商法、行政法、经济法、刑法、诉讼法、社会法以及非诉讼程序法八大基本法律部门，把国家各项工作和社会各个方面都纳入了法治化的轨道，基本解决了法治建设中有法可依的问题。比如，为提高对知识产权的保护水平，我国先后多次对专利法、商标法、著作权法等法律法规进行修改完善，突出对知识产权创新的法律保护。截至2010年底，我国累计授予各类专利达389万多件，有效注册商标达460万多件。从2001年至2010年，各级版权行政管理部门共收缴侵权盗版复制品7.07亿件，行政处罚93000多件，移送司法机关2500多件。当下的中国，“法律已经成为中国公民、法人和其他组织解决各种矛盾和纠纷的重要手段，也为中国各级人民法院维护公民、法人和其他组织的合法权益提供了重要依据。”[9]

三、改革完善

（一）中国共产党的执政治理能力有待进一步提升

中国共产党作为中国特色社会主义建设事业的领导核心，也始终是国家治理体系变革的主推力。在2014年学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上，习近平总书记指出，只有提高党的执政能力，尽快把各级干部的思想政治素质、科学文化素质和工作本领都提高起来，我国国家治理体系才能更加有效运转。以提高党员干部思想政治素质为例，纵观中国共产党近百年的成长发展史，就是不断用科学理论武装头脑、提高广大党员干部思想政治素质，与时俱进引领中国的发展史。然而不可否认的是，在当下社会在提高党员的思想政治素质方面，确实不同程度地存在弱化松弛的现象。“这些年，一些地方和部门自由主义、分散主义、好人主义、个人主义盛行，有的是搞家长制、独断专行，以至于一些人不知党内政治生活为何物，是非判断十分模糊。”[10]针对上述现象，强化信仰教育和政治理论学习无疑都是不可忽视的方面。“对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。”[11]革命理想高于天的信念一定要在广大党员干部内心中重新树立起来。同时还要加强政治理论学习，只有重视学习、坚持学习、善于学习，党的执政能力具备了扎实的理论根基，才能应对新挑战解决新问题。否则就会思想滑坡、理论素养无法提升。“不注意学习，忙于事务。思想就容易庸俗化。如果说变质，那么思想的庸俗化就是一个危险的起点。”

（二）国家治理方式的改革创新尚需深入探索

国家治理体系运作结构就是要回答治理体系的运转问题，如何让不同治理形式既能各司其职其责、又能形成制度合力，是衡量治理体系运作结构有效与否的重要标志。[12]现代国家治理体系的有效运作方式有很多类型，比如，党要管党的自律式、权力清单的许可式、横向互动的协商式以及追究问责的法治式等等。以横向互动的协商式为例，如何避免党内法规与国家法律间的冲突，是长期困扰我国法治建设的难题之一。四中全会《决定》提出要“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”。2012年《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》进一步提出，“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”备案审查衔接联动机制是为了避免党和国家立法机关冲突的一种前置协商程序，是“横向互动的协商式”治理运作结构的典型表现。尽管我国已经确立该制度的构建方向和依据，但由于该制度规定过于原则化，制度完善和实践操作都存在进一步细化规范的空间。比如，备案审查衔接联动机制的主体到底由谁承担？备案工作联席会议设置的可能性如何？其职权范围如何规定？[13]如何解决目前衔接联动机制中单向沟通较多、多方互动较少的问题？等等。这些问题都应在今后国家治理体系运作结构改革中被重点关注。

（三）全面依法治国事业仍要不懈推进

随着中国特色社会主义法律体系的基本建成，基本解决了依法治国中“有法可依”的问题，但实践中“有法不依、执法不严、违法不究”的现象依然大量存在。在全面依法治国未来的推进中，解决这些损害法律权威和破坏法治进程的问题，无疑应该从制度和思想两个层面齐力推进。

首先，要关注保障法律实施的制度建设；明代张居正说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律只有得到严格执行，才能彰显其价值和权威；如果不能真正贯彻执行，再完善的法律也是一纸空文，再多的法律也无济于事。四中全会《决定》指出，全面推进依法治国，重点就在于保证法律严格实施，做到严格执法。宪法是我国的根本大法，以宪法保障实施的制度建设为例来看。依据我国宪法的规定，全国人大及其常委会负责监督宪法的实施，四中全会《决定》强调要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，指明了下一步推进宪法监督制度建设的努力方向。然而，如何进一步明确全国人大及其常委会宪法监督的对象、范围和方式，等等？将宪法监督机制要求具体化、程序化，进一步提升宪法监督的规范性和有效性，都是未来宪法保障实施的制度建设需要重点关注的。

其次，还应重视现代法治思维的培育；“法治思维”的概念在党的十八大报告中正式提出，从理论上讲，“法治思维”是指人们以对法治的信仰为基础，习惯性运用法律的规定和精神分析和处理问题的思想模式。对于国家工作人员尤其是领导干部而言，更是要践行法治思维在自己的工作中，具体就是在行使权力的过程中不断审视是否达到了目的、权限、内容、手段和程序五项合法性要求。[14]当前部分干部仍然存在较强人治思想和长官意识，凡事一把手个人说了算，以言代法、以权压法、依法执政意识薄弱现象屡见不鲜。根治传统人治思维的惯性，树立法治思维，不仅要从思想上进行改造，更要重视外部法治环境的影响塑造。只要外在法治环境改善了，就“会反过来影响和促进公权力执掌者的法治思维”，实现法治的良性循环。[15]比如，依法治国首先是依宪治国，如何塑造人们对宪法的内心尊重和依宪行政的理念，毫无疑问，对各种违宪行为的及时纠正和惩处将会成为最生动的宪法思维教育示范课，诚如原最高人民法院院长肖扬在首届“大梅沙中国创新论坛”上指出，“对一次违宪行为的及时追究的重大意义，胜过一千次对宪法条文的宣讲的价值”。

四、结语

20世纪90年代，治理概念开始进入公共治理领域，并迅速成为取代传统统治理论的新思想。当下中国，改革已经进入攻坚期和深水区，作为国家社会发展领导核心的中国共产党，基于对新时期一系列新挑战的自觉思考，从国家宏观制度体系上主动进行一次顶层规划设计，正式提出了国家治理体系的概念和改革举措，为今后国家治理现代化明确了方向、指明了道路。

一是，牢固树立“四个自信”。中国特色社会主义无论是在政治制度，还是在经济制度方面，都是充满生机活力的高效能的制度，这已经在30多年改革开放实践中获得充分证明。从1978年到2008年的30年，中国的GDP年均增长率高达9.8%。2009年，中国人均GDP达到3000多美元，2010年，中国经济总量超过日本，成为世界第二大经济体。中国经济持续30多年的高速增长，创造了世界发展史上的奇迹，用毛泽东的话来讲就是“连我们的敌人也不得不承认，我们已经取得了伟大的胜利”。国家治理体系的理念立足于对现有国家治理模式的完善，为社会和谐稳定和国家长治久安提供了“一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”，[16]也必将更加凸显我国治理体系的竞争优势，对此我们应该有充分的信心。③正如习近平同志在庆祝中国共产党成立95周年大会上讲话时强调，“要坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，坚持党的基本路线不动摇，不断把中国特色社会主义伟大事业推向前进。”

二是，坚持深化改革、继续前行。十八届三中全会确立国家治理体系现代化为全面深化改革的总目标，明确指出未来各领域改革的核心理念和基本坐标。然而毫无疑问的是，“这项工程极为宏大，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成”，才能形成整体效应并取得总体效果。[16]比如，三中全会《决定》基于放权于社会和市场的指导思想，明确提出15个领域和330多项重大改革举措，就是要将社会和市场有机融入目前以国家为主导的治理体系之中。完成上述15个领域和330多项重大改革目标无疑任重而道远，唯有坚持不断深化改革继续前行，才能有效地解决当前和未来遇到的各种问题，最终实现国家治理体系的现代化。

注释：

①十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全文一共24次使用了“治理”一词，涉及到了治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。

②国家治理体系提出的核心不在于严格区分“治理”与“管理”、“统治”，更不是简单地摒弃“管理”、“统治”，而是要适应现代化的总体进程，有效提高国家治理的能力，推动现代国家治理体系的成熟化和定型化。参见何显明：《实现社会主义国家的有效治理：学习习近平总书记关于国家治理体系现代化的重要论述》，《中共浙江省委党校学报》2016年第4期。

③当下的西方国家，在“合法性危机”、“民主的危机”、金融危机后的“风险社会”、“否决体制”问题面前，现有的国家体制表现出难以适应全球化时代、互联网时代公共事务治理面临的挑战，已经成为欧美思想界相当普遍的共识。Charles A.Kupchan,The Democratic Malaise:Globalization and the Threat to the West，Foreign Affairs，2012，91（1）.美国作家费里德曼曾对比中美两国政府大量改革举措的实施效率，指出在中国很快可以解决的问题，美国“要花几年甚至几十年的时间”。以致作者如此表达对我国政治制度的羡慕：“我希望美国能做一天中国（仅仅一天），在这一天里，我们可以制定所有正确的法律规章，以及一切有利于建立清洁能源系统的标准。一旦上级颁布命令，我们就克服了民主制度最差的部分（难以迅速做出重大决策）。”“要是我们可以做一天中国有多好。”参见［美］弗里德曼：《世界又热又平又挤》，王玮沁等译，湖南科学技术出版社2009年版，第355—356页。

［1］党员队伍，在提高质量中增强活力［N］.人民日报，2013-09-24.

［2］张恒山.依法执政：中国共产党执政方式研究［M］.法律出版社，2012.

［3］邓小平.邓小平文选（第2卷）［M］.人民出版社，1983.

［4］郑永年.中国改革路线图［M］.东方出版社，2016.

［5］江泽民文选（第3卷）［M］.人民出版社，2006.

［6］“十二五”辉煌发展成就回顾［J］.科技智囊，2015（12）.

［7］展望“十三五”：规划先行、民生为本［EB］.新华网，2015-10-29.

［8］宋功德.党规之治［M］.法律出版社，2015.

［9］中国特色社会主义法律体系，白皮书［EB］新华网，2011-10-27.

［10］习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话［N］.人民日报，2014-10-9.

［11］习近平.紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义 学习宣传贯彻党的十八大精神［N］.人民日报，2012-11-19.

［12］应松年.加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化［J］.中国法学，2014（6）.

［13］马立新.党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨［J］.学习与探索，2014（12）.

［14］姜明安.再论法治：法治思维与法律手段［J］.湖南社会科学，2012（4）.

［15］姜明安.政府官员应具备法治思维［J］.理论学习，2012（5）.

［16］习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［N］.人民日报，2014-1-1.

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1007-9106（2017）06-0040-06

* 本文为国家社科基金重点项目“依宪治国重大理论和实践问题研究”（编号：15AFX007）。

冀明武（1980—），男，法学博士，郑州大学博士后，南阳理工学院教师。