环境标准侵权责任法效力规则研究

马腾

（广东外语外贸大学 广州市绿色经济与环境能源法研究中心，广东 广州 510420）

环境标准侵权责任法效力规则研究

马腾

（广东外语外贸大学 广州市绿色经济与环境能源法研究中心，广东 广州 510420）

环境标准是国家有权机关或者法律授权相关部门制定的用于防范和控制污染，保护自然生态环境的技术规则，它是《环境保护法》规定的重要制度，也是判断侵权行为主体承担赔偿责任的法律依据。对环境标准的侵权法效力的解释一方面要立足于我国现实的立法基础，同时也要兼顾司法实践中成功经验。对于合规排污行为的可归责性判断，一方面要充分认识到公法规则和私法规则的互补性和规则之间相互支援特征，另一方面也要注意不同领域的环境保护要求对环境标准要求的差异性，以在未来的立法改进中要将不可量物损害和其他类型的环境损害行为加以类型化区分，实现立法的科学、合理和体系要求。

环境标准；效力；归责性；体系解释

2014年4月24日公布的经过修订的《环境保护法》于2015年1月1日开始正式实施。新《环境保护法》是贯彻落实中共中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中改革生态环境保护管理体制的重要制度依托。该法中直接涉及环境标准的条款一共七条，①参见《环境保护法》第15条、第16条、第28条、第44条、第55条、第60条和第68条等条文。这足以说明环境监管标准在《环境保护法》中的重要地位。2009年颁布实施的《侵权责任法》在其第八章用四个条文规定了环境污染民事责任。毫无疑问，环境标准作为公法上的规则，其效力及于公共监管领域。但是在私法领域的效力如何？对这一问题的思考继而又会引发另外的四个问题：一是环境标准的法律性质如何判断；二是行为人违反环境标准的行为事实，在侵权责任法上判断环境污染民事责任时将有何法律效果；三是环境标准与造成环境损害后果的存在何种关系；四是行为人遵守环境标准能否成为免除环境污染损害责任的抗辩理由。对于上述问题，最高人民法院在2015年5月1日颁布，自2015年6月3日开始实施的《最高人民法院关于环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（下文简称“环境侵权司法解释”）中于第1条、第4条进行了相关的司法解释。法律文本上的规定并未消除理论上的争议，也没有消除规则体系上的矛盾。笔者拟以现有法律规则为中心展开研究，就环境标准的相关问题进行探讨，并提出立法完善建议。

一、环境标准法律性质争议与检讨

无论立法还是司法，语词含义的确定性和准确性是第一位的。研究环境标准在侵权责任认定中的法律效力问题，自然首先要对其进行科学、明确地界定。梳理国内学界有关环境标准的内涵界定，具有代表性的主要有以下五种观点：（1）综合条件下的技术规范说。该观点认为，环境标准是由特定的国家机关在综合考虑本国的自然环境特征、科学技术水平和经济条件的基础上制定的具有法律约束力的各种技术规范。[1]（2）五重目的说。该观点认为环境标准是指国家为维护环境质量、控制污染，保护人体健康、社会财富和生态平衡，就环境质量以及污染物的排放、环境监测的方法等其他需要的事项，按照国家规定的程序和标准制定的各种技术指标与规范的总称。[2]（3）三重目的说。该论认为环境标准指为了保护人群身体健康、保护社会财富和维护生态平衡，就环境质量和污染物的排放、环境监测方法及其他需要的事项，按照法律规定程序制定的各种技术指标与规范。[3]（4）环境要素限制说。该观点认为环境标准指国家为了保护公众人体健康、社会物质财富，维持生态平衡，对大气、水、土壤等环境质量，按照法定程序对环境要素间的配比、布局和各环境要素的组成以及进行环境保护工作的某些技术要求加以限定的规范。[4]（5）最低监管限度说。持有该观点的学者认为现代社会工业化进程不可阻挡，伴随着社会经济的不断发展，环境污染不可避免。在这种条件下，国家只能通过制定环境保护标准将排污限制在自然和社会可以“忍受的限度之内”，[5]因此，“无论是产品质量标准，还是环境标准，政府所制定的标准，只是一个最低限度而非最高限度的‘安全阀’，它所规定的是产品质量、环境洁净程度的下限而非上限。尽管达到标准不一定就可以免除民事责任，但是达不到标准，则一定要为此承担相应的民事责任。”[6]

上述各种观点都有其一定的界定的基础，存在着一定的合理性。第一种观点坚持综合条件下的技术规范说，考虑到环境标准制定的自然环境、社会环境和社会经济发展等各方面的条件，比较科学。因为：首先，环境标准作为规范存在，毕竟与以人为基础的社会是联系在一起的，脱离社会基础，其存在毫无意义。环境标准的制定也是以人的活动为基础，并与人的活动相互联系。其次，环境标准的制定具有条件性，具体言之，环境标准本身也具有历史性，是时代的产物。因此，不考虑社会经济条件发展实际的环境标准无疑是与现实脱节的，不具有执行性。但是这种观点认为技术规范具有法律约束力，是法律规范，这种认识值得进一步探讨。正如有法律规范反对者所认识的，从标准的外在名称、形式、结构和内容，以及制定和颁布的程序看，都不具有法律规范的外形；[7]环境标准是环境行政的手段或工具，必须经过环境立法的确认并由环境保护部门决定适用后才具有相应的法律效力，是判断行为人是否承担环境行政责任的依据。”[8]“五重目的论”和“三重目的论”从制定环境标准的宗旨和目的出发，其基本沿袭《环境标准管理办法》第3条“为防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，国务院环境保护行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府依据国家有关法律规定，对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求，制定环境标准”之规定而展开，具有规范基础。但是值得注意的是，《环境标准管理办法》第3条所列举的目的是防治环境污染、维护生态平衡和保护人体健康，是否需要再叠床架屋地列举其他，值得商榷。正如有学者所指出，维护社会物质财富仅仅是“控制污染、保护环境”的具体表现形式和间接后果，不宜作为环境标准的目的之一，值得赞同。[9]“环境要素限制说”强调环境标准制定的法定程序性和对技术要求的强制限定性，从一定意义上说，它抓住了环境标准的公法特征和强行法上的效力。最低监管限度说在学界有一定的赞成者，该论者将环境监管标准看作是环境监管中的最低限度的“门槛性”标准，与之相对应的是“社会最优标准”。以该观点，违反最低限度的环境标准要求就需要承担损害赔偿责任。[10]

笔者认为，环境标准是由有权机关按照法律程序所确立的公共利益所要求保护公民健康和生态平衡的技术指标和规范。事实上，对于环境标准的制定，一般来说有多重目的，但是主要的目标是公众健康指标和污染防治目标。它们首先都属于不特定多数主体的利益，是公共利益范畴。从主次上来说，社会公众最关心的莫过于环境污染对人的健康的影响和危害。从国外环境标准制定的经验来看也具有上述特征。例如美国国会在制定《清洁空气法》时强调其目的是要“确立公共利益所要求保护人们健康的质量标准。”[11]值得注意的是，美国联邦环境保护当局在制定环境标准时也考量其他的因素如成本、社会经济发展条件、经济可行性和国际环境标准等诸多因素，但是这些标准仍然要基于公众健康要求和社会公共福祉。[12]

环境标准仅仅是一系列的技术指标和相应的规范构成，不具有法律属性，没有法律拘束力。值得注意的是，对于环境标准是否属于环境法的渊源，学界一直存在争议。但是多数学者坚持认为，环境标准是纯粹的技术规则，不应列为环境法的渊源。“环境标准是由相关领域专家在科学认知基础上进行判断制定而成的，由一系列符号、代码、编号和其他技术规定组成的技术性规范，本身并不属于法的规范，具体适用需要依附于法定环境行政决定即公法上的判断。”[8]笔者认为这种观点科学、合理。环境标准作为一种技术规范，本身只是一个法律事实。尽管很多环境标准都具有强制性，但是也不能当然认为其具有法律属性。

环境标准和环境法律规范之间存在相互依存关系，共同实现环境保护法的宗旨和目的。在现实实践中，我们经常发现十分矛盾的现象，一方面，理论和实务界都基本认可环境标准的技术规范性质，不具有法律属性，但是另一方面我们又经常发现法院在民事审判中依赖环境标准，并将是否超标作为判断损害是否存在的依据。更有趣的现象是，关于环境标准在侵权责任法上的效力，司法机关一般都接受违反环境标准对侵权责任构成具有实质性意义，在侵权责任法上有“可归责性”；但是遵守环境标准的事实却不能成为阻却侵权责任的抗辩事由。也正是因为这一争议问题长期存在，因此最高人民法院在《关于环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中第1条对之进行了明确规定，不能作为免责抗辩事由。但是司法解释对这个问题的解释是否有“一刀切”之嫌？与我国现行立法上的相关规则是否在体系上一致，不无疑问。对此笔者在下文有述，此处不赘。

二、违反环境标准的可归责性判断

违反环境标准的环境侵权行为的可归责性（行为违法性）判断是与环境标准在侵权责任法效力认定密切相关的一个重要理论问题，也是考察符合环境标准是否具有否定侵权责任之免责抗辩的关键。一般认为，在特殊侵权行为中，对行为违法性的判断本质上突出了行为的可归责性，它有别于一般侵权行为的可归责认定。[13]而有学者就环境侵权领域中的“合法”排污加害行为，就其违法性方面的要件的解释是，即使排污行为符合环境标准规范，也不能说明该加害行为不具有违法性。[14]理由主要有：规范本身不具有妥当性；规范所设定不是以保护他人为目的的义务以及对违法性本身的扩张性解释等。[15]

对于上述理论上的争议，以及环境侵权司法解释第1条确定的尽管符合环境标准的行为为何仍然可能构成环境侵权责任并不得以合乎环境标准而进行抗辩，在法理上需要进一步探讨。对此问题，主张公法和私法接轨论的学者认为，公法和私法之间不是截然对立、相互割裂的，而是一种相互支援的关系。既然如此，那么在保护个体利益不受他人侵害这一目标上，公法和私法应该一致。因此可以得出“在常态下管制规范所确立的公法上的行为规范试图保护的私人利益的范围与侵权行为法试图保护的私人利益范围大致吻合；而在常态下管制规范所确立的行动规范与社会生活上的注意义务基本吻合。”[15]（下文称该理论为“注意义务吻合论”）该论者从公法和私法的统一性出发，基于二者的关系，探讨环境标准在侵权法效力解释上的正当性，其提出，在环境侵权领域，因为实行无过错责任原则，上述管制规则的讨论结论是否仍然有价值？从一般侵权行为方面考虑，管制性规则总是透过过错以及违法性要件影响侵权行为的成立与否；若承认无过错责任并非等同于结果责任，则管制规则对这类侵权的判断仍然有其价值。[15]

针对环境标准在侵权法上效力解释的理论分歧，有学者根据上述公法、私法接轨论的认识进一步指出，环境标准本身就是排污企业最核心的注意义务，对注意义务的违反必然要在侵权责任法上有所体现，只不过要通过“可归责性”来加以转介和评价，即用“可归责性”替换“注意义务吻合论”中探讨的“违法性”要件，以弥补其不足。[10]如果以此继续推演，则违反环境标准将具备侵权法上的可归责性，遵守管制标准的行为将具有阻却侵权责任的效果。对于这一解释，虽然在“不可量物”损害领域有充分的解释力，但是在其他环境侵权领域却说不通。[10]这一结论也无法解释环境侵权司法解释第1条规定的内容。因此，持“注意义务吻合论”观点的学者将否认遵守环境标准合规抗辩效力视为例外情况，并通过扩大违法性要件（即上文所述环境侵权中的可归责性）的内涵对其进行解释。依此理论，排污行为的可归责性既包括违反防止侵害性管制规范，还包括违反其他“社会生活上的注意义务”。[15]根据这种解释，对可归责性内涵的扩张意味着排污行为的合规只是阻却可归责性的必要条件，但是不是充要条件，行为尽管合规，但可能因为违反其他社会生活上的注意义务而具备可归责性，并因此而承担侵权责任。这一理论受到了一些学者的批评，因为该理论“实际上借助社会规范对合规行为进行道德评价，这在环境法上值得警惕”，该学者同时提出了解决方案，认为应在风险理论视角下，宜根据危险行为的可标准化程度而将其分为可标准化程度较高的风险领域和可标准化程度较低的风险领域，根据不同领域协调环境标准和侵权责任法在控制风险方面不同的效用，进而判断环境标准的侵权法效力问题。[10]上述解释也有学者对之进行回应，认为在司法实践中法院之所以在不可量物污染领域承认合规抗辩的效力，在不可量物之外的其他环境侵权领域不承认合规抗辩的效力，不是因为不可量物侵权的“可标准化程度较高”，而是因为不可量物的污染物排放标准与环境质量标准基本吻合或者合二为一，法院承认合规抗辩的效力不是承认“污染物排放标准”的法律效力，而是承认“环境质量标准”的法律效力。违反环境标准的行为事实和可归责性之间的联系本质上是因为污染行为造成环境质量的下降，“只有造成环境质量的下降（即环境被污染）导致损害的行为才具有可归责性，单纯超过污染物排放标准排放而没有造成环境质量不达‘标’（环境质量标准）从而导致损害后果，其行为仍然不具有侵权责任法上的可归责性。”[16]

上述争论一定意义上凸显了环境标准在侵权责任法效力认定中的复杂性，另一方面这些争论也将环境侵权司法解释的第1条的规定推到了争议的“风口”。污染物排放者合规排放仍然需要向受害人承担损害赔偿，这在司法实践中早有定论，[17]学界更有原国家环境保护总局于1991年做出的执法解释为据：“国家或者地方规定的污染物排放标准，只是环保部门决定排污单位是否需要缴纳超标排污费和进行环境管理的依据，而不是确定排污单位是否承担赔偿责任的界限。”但是所有这些解释努力却让问题显得更加扑朔迷离。美国法学家霍尔姆斯曾指出：“良好的政策应让损失停留于其所发生之处，除非有特别干预的理由存在。”[18]环境侵权司法解释否定环境标准合规抗辩的一般性规定，其合理性如何，怎样正确认识规定的合理性方面，在现今社会条件下又有哪些不妥，值得进一步研究。

学者陈伟不赞同公法和私法两分论和危险行为可标准化程度区分论，并提出法院所承认的合规抗辩的“规”不是环境标准，而是“环境质量标准”，并因此而导致损害的行为具有可归责性，[16]这一观点值得进一步探讨。首先，环境标准虽然是公法上的规则，但是否定其私法上的效力值得商榷。事实上，行政责任、民事责任、刑事责任尽管在责任性质上存在本质的不同，但是责任之间内在的统一性必然存在，尤其是行政责任和民事责任之间存在着规则的一致性和重合性，行政责任、民事责任之间的衔接性亦客观存在。污染物排放标准的制定、相关数据的设定以及行政合规监管要求，其监管的目的是基于公共利益保护的要求，但公共利益也是相关私人利益的集合。[19]其次，抛弃现有的环境标准制度的立法经验和相关法律规则而另外确定一个标准，不仅有叠床架屋之嫌，而且在操作上也有很大难度。再次，环境质量标准本身也包含一些考量的因素，以其观点，“只有造成环境质量的下降（即环境被污染）导致损害的行为才具有可归责性”，这对于司法裁判者来说，是一个难以判断的因素。

因此笔者认为，在公法私法接轨论基础上而产生的“注意义务吻合论”和“危险行为可标准化程度区分论”在建立在现实立法基础上相对较务实的理论构架，它也能够解决我国环境标准侵权法效力解释上的困惑。从法律规则的科学、合理和体系化要求来说，未来对于环境标准侵权法效力的解释应该有所改进。

三、环境侵权司法解释合规抗辩条款的体系解释

正如上文所论，环境侵权司法解释的第1条关于合规抗辩规定，坚持了无过错责任原则。根据该条规定，及时污染排放主体的排放行为符合国家或者地方环境标准，但是如果造成损害，需要承担责任。对此有很多的法院判决支撑。例如吉林市龙潭区人民法院在葡萄种植户王某诉被告某生产硫酸的化工企业的案例中，尽管被告辩称其是达标排放，但是法院仍然判决其承担损害赔偿责任，①参见吉林市龙潭区人民法院（2004）龙民一初字第1377号民事判决书。法官做出这一判决的依据引用的就是原国家环境保护总局于1991年批复的执法解释。

但是这些类似判决所援引的法律规范包括环境保护司法解释第1条否定合规抗辩的规定在整个法律体系上是否一致，与已有的相关立法规定在体系上是否一致？这些规定在理论上是否就圆满自足？这些都是我们不得不考虑的问题，因为不可否认，这一问题的探究仍然需要科学的理论作为基础，毕竟只有这样才能保证法律调整社会生活的准确性和正确性。[20]

本质上，司法解释“一刀切”式地否定排污主体排放合规抗辩是与环境侵权责任中无过错责任理论交织在一起。从环境侵权责任适用无过错责任立法规定的源头来看，实际上从《民法通则》开始，无过错责任原则便居于主流观点地位，但是争议也从未停止过。[21]《民法通则》第124条规定：“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”后来于2007年颁布实施的《物权法》第90条亦明确规定：“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”对于上述条文中的“国家保护环境防止污染的规定”和“不得违法国家规定”内容如何理解？其与环境侵权司法解释第1条中的“国家或者地方污染物排放标准”的规定是否一致？

对此，赞成环境侵权适用无过错责任原则，排除违法性要件的观点认为，《民法通则》中的“国家保护环境防止污染的规定”是指《环境保护法》中所确立的原则、规则和制度，而不是具体排污标准，《民法通则》第124条解决的是法律适用而不是行为标准问题。[22]包括上述《物权法》第90条，都是条款本身没有独立规范内容，靠所引致的具体法律规范确定其效果。[23]反对适用无过错责任的观点认为，《民法通则》和《环境保护法》所规范的内容和立法旨趣不同，前者规定环境侵权责任构成，后者规定责任形式，环境侵权是一般侵权，使用过失责任原则，“国家保护环境防止污染的规定”正好是过失客观化的表现。[24]另有观点认为环境侵权责任应该实行过错和无过错责任相结合的归责原则，已如前述。这种观点在《侵权责任法》制定过程中也有很多支持者。有观点认为，环境侵权的归责原则确立应该考虑我国目前经济发展的阶段特征，无过错责任原则可能过于严苛，不利于企业进步，阻碍社会经济发展。甚至有代表明确指出合规排污应减轻或者免除侵权责任，否则可能削弱企业环境保护的意识，加重企业负担并导致企业经营举步维艰。如果达标排放仍然造成损害，应由国家出台更高标准，否则应由国家承担责任而不是企业。[25]

从法院做出的司法判决和环境侵权司法解释条文规定来看，上述问题实际上仍然未有消解。笔者认为，无论是司法机关做出的司法解释还是司法判决，都必须相关的理论问题有清晰的梳理，对既有的立法规定有体系化的把握，否则不仅可能造成既有立法规则之间相互矛盾，还可能导致立法阻碍现有经济发展，正如有学者所指出，否认排污行为合规抗辩，否认环境标准的法律效力将使环境侵权沦为绝对责任，危害工业化发展。[26]

本质上说，《民法通则》第124条、《物权法》第90条和环境侵权司法解释第1条等条文中所规定的“国家保护环境防止污染的规定”、“国家规定”和“国家或者地方污染物排放标准”在规则解释上具有一致性。首先，这样的规定是立法保持统一性和体系化的需要。尽管目前我国广大民众环境保护的意识越来越强，立法的规定也比较完善，但是从环境保护立法技术方面来看还存在一些问题，如公民环境权在立法中尚未有明确规定，环境保护还没有形成体系化立法，[27]一些规则之间相互存在冲突等，这些都不利于环境保护法制法治进步。其次，是实现具体案件正义的要求。统一这些措辞的内涵，使其含义确定、明晰，有助于司法机关在案件审理中把握统一尺度，实现案件的公正处理。上述“国家保护环境防止污染的规定”、“国家规定”和“国家或者地方污染物排放标准”不仅关涉在侵权法上的法律效力这一重大问题，而且还涉及行为可归责性的判断。

但是内涵一致性的判断并未填充法律规则和法院实际裁判之间的裂隙。法院在裁判中，虽然同为环境侵权案件，但是有些法院将违反环境标准作为承担责任的前提。如经过安徽省蚌埠市禹会区人民法院一审、蚌埠市中级人民法院二审维持的沈海俊诉机械工业第一设计研究院噪声污染责任纠纷案，法院在其判决中认为，原告卧室内的噪声污染没有超过国家规定标准，不构成噪声污染，被告不承担侵权责任。[28]

再如关于《物权法》第90条的规定和《侵权责任法》所规定的环境侵权的规定，有观点认为二者不存在竞合，不能认为内涵具有一致性，各有其作用空间。如全国人大常委会法工委民法室公布的《侵权责任法》立法说明中就指出，从侵权责任纠纷角度研究环境污染责任，应根据污染源性质，适用不同归责原则，居民之间生活污染适用过错责任，主要由《物权法》中的相邻关系解决，不适用《侵权责任法》第八章规定；而企业环境污染适用无过错责任，主要由《侵权责任法》和其他相关单行法调整。[29]这种解释一定程度上回应了本文所探讨的否定环境标准合规抗辩规则之间的相互矛盾、规则和司法实践之间相互不一致的问题，抓住了环境侵权本身复杂性特征以及因此而需要在类型化方面进行更细致划分并做出规范对策之核心，也符合现代社会风险特征和风险分配原则要求，但是其不足之处也显而易见：若在环境侵权领域环境标准的规范对象限于企业，《物权法》第90条规定只适用于生活污染领域，则相关环境侵害可能因为未违反标准而难获救济，如沈海俊诉机械工业第一设计研究院噪声污染责任纠纷案即其适例。而不可否认的一个现象是，当前在环境侵权领域的立法规则，无论是基于民法基础还是社会法基础，无论是选择过错责任原则还是无过错责任原则，其实主要的还是考虑到行为自由的保护和利益衡量。但是由于这些论证都忽略了环境侵权自身科学性方面，“这种表面上看起来无比正当的价值分析和逻辑思辨往往会不当地扩大或限缩某一归责原则的适用，陷入非此即彼的绝对化思维，从而将具有内在差异的污染类型强制捆绑，导致学说、立法和司法实践出现种种难以协调之处。”[23]同时，在理论上也难以服人。

四、结语

研究环境标准在侵权责任法上效力这一问题，旨在确定环境标准在环境侵权责任构成判断中的影响，发挥环境标准制度环境侵权认定的制度功能。从理论上说，环境标准法律效力的判断主要的方面仍然是其在环境行政中，它是环境行政执法中的根本尺度之一。从比较法的角度来看，世界其他国家的环境标准制度也都是环境监管制度的重要组成部分，并且是环境执法的根本依据。环境标准在侵权责任认定中的效力性判断，并不是纯粹地技术标准确定和量值判断，实际上其中已经隐藏了价值判断。申言之，无论是水污染、土地污染标准还是空气污染标准，污染物的最高允许值以及最科学的标准的确定，都包含了社会和人能够容忍的限度。不仅如此，这些标准的确定还受制于科学技术发展水平，受制于一国经济发展水平，受制于一国的环境保护政策等因素。但是从法律社会保护一致性视角出发，无论是公法规则还是私法规则，其目的具有一致性和互补性，公法和私法不仅有各自独立的方面，同时也有相互对接的方面。从环境保护法立法的基本理念和法理角度来说，环境标准是由环境和环境中的人的关系决定的，但是本质上仍然是人与人之间的关系，因此环境标准也应该是判断人的行为是否会导致他人、生物或者组成环境的破坏的标准，进而成为判断侵权损害的标准。因此，正视《环境保护法》、《环境标准管理办法》、《标准化法》和《最高人民法院关于环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中关于环境标准侵权法上效力判断的相关规定之间存在的问题，明确环境标准在侵权责任法体系中的地位和适用规范，是需要解决的重要关节。

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［责任编校：周玉林］

D922.68

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1002－3240（2017）05－0108－06

2017-02-21

马腾，广东外语外贸大学广州市绿色经济与环境能源法研究中心研究员，主要从事环境法学、侵权法和生态法学的研究。