社保缴费对经济和财政的影响

■编译／吴孝芹

社保缴费对经济和财政的影响

■编译／吴孝芹

提高社保缴费是否会对经济产生不良影响？传统观点认为雇主缴费、雇员缴费和所得税对就业有不同影响，社保缴费尤其是雇主缴费是失业增加的一大诱因，降低雇主缴费或工薪税有利于提高劳动力需求，降低雇员缴费则会增加劳动力供给。目前，部分欧洲国家正试图通过降低雇主缴费、引入一般税收融资来缓解对就业的消极影响。但实证研究显示上述效应并不显著。

如何以较低的社会成本为社保待遇提供融资，目前尚无良策。因此，深入研究社保缴费的影响范围（如谁的境况有所恶化）和影响程度（对劳动力供给和需求的影响），有助于通过比较各国税费政策识别最佳措施。本文将对经合组织（OECD）国家社保缴费的性质、意义和发展情况进行研究，分析其对劳动力成本、就业及私人储蓄的影响。

社保缴费

总体而言，1980—2013年，OECD国家社保缴费规模不断扩大，社保缴费占国内生产总值（GDP）比重和占税收总收入的比重均有所增加。于此同时，社会支出增速高于社保缴费，社保缴费占社会支出比重有所下降，部分国家主要通过一般税收为社会支出提供融资。1980年以来的社保缴费的发展变化情况详见表1。

从社保缴费占GDP比重看，2013年OECD国家社保缴费占GDP比重平均达9.1%，法国、德国和荷兰等欧洲国家比重更高。1980—2013年，社保缴费占GDP比重上升1.7个百分点，西欧国家增长（1.3个百分点）慢于其他OECD国家（2.3个百分点）。

从社保缴费占税收总收入比重看，2013年OECD国家社保缴费约为税收总收入的1/4。1980—2013年，多数国家社保缴费占税收总收入比重呈上升趋势。即使法国、意大利、西班牙、瑞典等国出现大幅下降引致西欧国家均值有所降低（1个百分点），但由于OECD其他国家上升幅度较大（23年平均提高6.5个百分点），1980年以来OECD国家社保缴费占税收总收入比重均值仍有所上升（2.2个百分点）。从变异系数可以看出，1980—2013年各国社保缴费占GDP比重和社保缴费占税收总收入比重差距均有所缩小，各国社保缴费的经济地位逐渐开始趋同。

从社保缴费占社会支出比重看，2013年，OECD国家36%的社会支出来自社保缴费，但各国差异较大。日本、奥地利、捷克共和国、爱沙尼亚、法国、德国、匈牙利、荷兰、波兰、斯洛文尼亚、土耳其等国社保缴费覆盖了一半以上的社会支出。而英语国家，社会支出主要通过一般税收融资，这些国家较少关注福利制度的社会保险功能，社会风险常通过私人计划来抵御。1980年以来，OECD国家社保缴费占社会支出的比重下降近10个百分点，表明社会支出增长快于社保缴费，西欧国家尤为明显。

从税收结构看，1980—2012年OECD国家社保缴费（包括工薪税）和一般性消费税（VAT）两类税收份额有所增加，个人所得税和选择性消费税（对消费烟、酒、能源等征税）两类税收份额有所下降，公司所得税和财产税基本稳定。1980年和2012年对个人收入的征税（包括个人所得税和社保缴费）保持在税收总收入的一半左右。

从社保缴费率情况看，2014年OECD国家社保缴费率平均为29.3%，总体而言，雇主和雇员分别负担64%和36%。主要为向老年、伤残和遗属计划的缴费，约为总缴费的2/3。多数国家还向失业和疾病计划缴费，少数国家向工伤和家庭福利计划缴费。

税、费或价格？

社保津贴应通过一般预算还是通过社保缴费或工薪税等专项缴费进行融资？这一争论由来已久。社保缴费论实则将社保制度视为保险形式，即退休收入或失业津贴等待遇与缴费关联。

社保缴费为立法强制征收时与税收相似，但两者亦存在差异。征税使购买力下降，却无任何直接回报。职业保险制度和国家保险制度的社保缴费性质也不同。职业保险制度的待遇取决于社保缴费及相应投资收益，待遇和缴费直接关联，可以将缴费视作获得个人待遇而支付的“价格”。而在国家保险制度中，待遇和缴费没有或较少相关，现收现付养老金制度尤为如此。因此，向国家养老金制度的缴费类似于“税收”。

对税收、缴费和价格的特征作比较，征税具有强制性，且回报与纳税没有直接关联。价格支付则完全基于个人或家庭自愿，支付与回报直接相关且完全等价。社保缴费介于两者之间，当缴费采取强制征缴形式时，就具备了“税收”特征，这一强制特征使得社保制度的再分配成为可能。国家社会保险制度，如采取收入关联缴费和待遇确定型的公共养老金制度即具备这一特征。当支付和回报直接关联时（如职业保险制度），社保缴费就具备了“价格”特征。

经济效应

负担转嫁给谁？与劳动有关的税费相当于在雇主劳动力成本和雇员实际工资之间楔入楔子，影响劳动力供求。传统观点认为高税费会降低就业，增加失业。因此，是否需要将劳动性税费转为对经济增长影响较小的其他税费形式引发热议。

社保缴费通常由雇主和雇员共同分担，表面看来，似乎提高雇员缴费会降低实际工资从而导致劳动力供给不足，而提高雇主缴费会提高劳动力成本从而降低劳动力需求。实际上，社保缴费或工薪税的实际影响取决于各自承担税费负担的大小。税费负担的转嫁情况由市场的供求弹性决定，弹性越小，对工资变化越不敏感，承受税费负担越大。

各国劳动力市场制度不同将产生不同的税费转嫁情况。工会力量强大的国家，税费负担主要转嫁给雇主。赛斯等（Saez etc.，2012）估算长期劳动力供给弹性处于0.12—0.4之间，里胥特等（Lichteretc.，2013）估算劳动力需求弹性约为-0.3。当劳动力供给弹性大于需求弹性时，税费负担主要由雇主承担。

表1 1980—2013年OECD国家平均社保缴费发展变化情况

尼克尔（Nickell，2003）对大量宏观研究结果分析发现，平均而言，税费每上升10%将导致劳动力成本增加5%，导致劳动力供给下降2%，对于税费变化，雇员的敏感程度远低于雇主，从而税费负担主要由雇员承担。

微观研究显示税费负担主要转嫁给雇主，而宏观研究却发现税费负担主要由雇员承担，两者出现差异的原因是微观研究着眼于雇主和雇员税费负担差异，而宏观研究侧重于对不同国家、不同时期进行比较。但也反映了即使在企业层面税费负担主要由雇主承担，但雇主可利用市场机制在行业或市场等宏观层面将负担转嫁给雇员。

“税收”和“价格”影响不同。若社保缴费和雇员累积待遇紧密相关，则缴费具备“价格”性质；若两者关系不大，则缴费具有“税收”性质。社保缴费与待遇水平关联程度不同所产生的影响也不同。两者关联性较强时，雇员可以对社保待遇进行评估，判断是否值得为之支付相应“价格”（社保缴费）。

社保税费变化对劳动力供给影响如何？莱曼等（Lehmann etc.，2013）对法国2003—2006年的所得税改革和工薪税改革分别进行了研究，发现所得税边际税率的劳动收入弹性为0.2，但工薪税的劳动收入弹性基本为0。工薪税收入弹性极小的原因有二：一是法国最低工资和集体谈判制度可能使实际劳动收入不受工薪税变化影响，二是通过工薪税为社保支出融资（价格特性）对经济的扭曲小于所得税。

奥格等（Ooghe etc.，2003）运用欧洲国家相关数据，验证了存在工资集体谈判时，具有“价格”特性的社保缴费对工资成本的影响远低于一般税收。原因在于当待遇水平与缴费直接关联时，工会倾向将社保缴费负担内化为实际收入的一部分。

养老金储蓄。当雇员将社保缴费视作获得社保待遇应支付的“价格”时，为了获得较高社保待遇而提高缴费水平是否会挤出私人储蓄？费尔德斯坦（Feldstein，1974）指出公共养老金会大幅挤出私人储蓄。盖尔（Gale，1998）发现美国养老金财富和私人金融财富替代性较小，但养老金财富和私人非金融财富（如住房）之间存在较强替代性。阿坦那西欧（Attanasio，2003））发现英国基本养老金制度费率变化对私人储蓄影响不大，但工资关联的补充养老金制度则会挤出私人储蓄。博塔奇等（Bottazzi etc.,2006）对意大利的研究显示私人财富和养老金财富之间具有较强替代性，当雇员能够清晰获得养老金信息时，替代性尤为明显。上述研究均在一定程度上将养老金缴费视为储蓄。

迪斯尼（Disney，2004）将养老金缴费分离出税收因子和储蓄因子，与个人待遇关联性越大，养老金缴费储蓄因子比重越大。发现储蓄因子比重越大，养老金缴费对经济的扭曲越小，养老金制度越具有“精算公平性”。可见，养老金缴费对经济的影响程度取决于其性质，“价格”特性越明显对经济扭曲越小，“税收”特性越明显对经济扭曲越大。

福利国家改革后果。当前福利国家改革致力于提高缴费和个人待遇之间的关联性，用“价格”特性替代“税收”特性成为趋势。社保待遇越具精算公平性，社保制度的税收楔子越小。引入强制性私人储蓄账户有助于提高劳动力参与积极性，有助于提高福利国家的财务可持续性。

但私人储蓄账户亦存在一定缺陷，会导致再分配和风险分担不足以及过度储蓄或因失业产生储蓄不足。建立私人储蓄账户的同时提供基本水平的养老保险有助于缓解上述问题。

总体而言，提高社保缴费和待遇的关联性有助于降低缴费对经济的扭曲。待遇的不同信息可获得性和社保缴费性质将对社保成本和行为反应产生不同影响。当缴费的“价格”特性大于“税收”特性时，对劳动力市场扭曲（如降低劳动力供给、将税费负担转嫁给雇主、提高劳动成本等）较小。

荷兰个案研究

如上所述，国家社保制度的再分配特性使缴费具有较强的“税收”性质，那为何不用一般税收代替专项缴费来为国家社保制度融资呢？关于公共养老金制度融资应通过专项缴费还是一般税收这一问题，荷兰进行了广泛讨论。该国公共养老金制度为65岁（2015年为65岁3个月，2021年为67岁）以上老人提供固定待遇。若老年夫妻一起生活，可领取待遇总额与净最低工资相当；若独自生活，待遇相当于净最低工资的70%。待遇水平与在该国居住时间相关，15—65岁之间少居住一年待遇扣减2%。65岁以下工作人口按应税收入的一定比例向公共养老金制度缴费，达到养老金领取年龄时缴费停止。这似乎反映了一定“保险”原则：缴费是为了获得待遇，当获得待遇时就无需再缴费。实际上，荷兰公共养老金制度缴费与应税收入关联，但待遇是固定的。而且，只要是荷兰居民，即便没有工作、没有任何缴费也有权获得公共养老金。待遇水平与缴费金额之间没有关联性，因此，公共养老金制度不应被视为“保险”制度。

1997年设置公共养老金缴费率上限（17.9%）是荷兰试图运用一般税收为公共养老金制度融资的一项政策举措。近20年，公共养老金支出迅猛增加，但由于设置缴费上限，增加的支出部分主要由一般税收融资。2015年，一般税收融资份额约为总支出的1/3。由于待遇与缴费金额没有关联，专项缴费和一般税收对劳动力市场的扭曲相同。但两者也存在差异，若通过专项缴费融资，65岁以上老年人无需再缴，公共养老金支出增加不会增加老年人负担；但若通过一般税收融资，由于老年人仍需缴纳其他税收，新增税收将提高老年人的税收负担，导致净收入下降。

一些党派和智囊机构建议提高公共养老金制度一般税收融资份额。荷兰社会经济委员会提出为应对迅速上升的公共养老金支出，应系统扩大公共养老金融资范围。老龄化引致的未来成本上升应当由包括老年人在内的整个社会承担，这有助于代内和代际公平。但为保障基本需求，净公共养老金待遇应与净最低工资指数化挂钩。这意味着新增老年人税收负担主要由那些除了公共养老金以外还有其他（养老金）收入的老年人承担。总体而言，用一般税收逐渐替代专项缴费将成为趋势。

目前政府尚未决定是否增加一般税收融资份额。尽管研究表明近20年老年人承担的融资增速快于年轻人，但增加老年人税收毕竟不得人心。此外，戴蒙德（Diamond，2001）对荷兰社保制度研究后亦提出，公共养老金制度本应放眼长期发展，但依赖一般税收融资会导致过多关注短期预算，从而使得公共养老金制度发展短视。（文献来自《国际社会保障评论》Kees Goudswaard and Koen Caminada，“Social security contributions: Economic and public finance considerations”）■

译者单位：中国社会科学院研究生院山东工商学院