国外养老保险参保期研究及启示

■文／赵巍巍

国外养老保险参保期研究及启示

■文／赵巍巍

与退休年龄一样，参保期是参保人员领取养老金的主要条件之一，也是计发养老金待遇的重要参数之一。参保期，因各国养老保险制度模式不同，包括缴费期、服务期或者居住年限，以及视同缴费期。无论是针对企业雇员还是公职人员的养老保险制度，都有参保期限的规定。参保期有按年、按季度、按月、按周、按天、按收入积分等多种规定形式，大多数国家采取按年的规定形式，即参保年限。

普设期限 长短各异

对于实行社会保险制度的国家，绝大多数国家的基本养老保险制度中都有领取养老金的最低缴费期规定，一些国家有领取全额养老金的缴费期规定。

最低缴费期。这是养老金待遇领取条件之一，是领取养老金的最低门槛。如果达不到这个门槛，就无法领取养老金。一些国家规定，达不到最低缴费期可以返还部分个人缴费或者领取一次性待遇，如日本、韩国、墨西哥、中国等。

各个国家最低缴费期的规定不同，从无门槛、3个月、1年，到30年不等（见附表）。多数国家的最低缴费期在10—20年。从权利与义务的角度来说，最低缴费年限的设置有助于人们认识养老保险中权利与义务的相互关系，使应参保人积极参保缴费，从而扩大基本养老保险的覆盖面，提高基金的征缴率，增加养老保险基金的积累额。

全额养老金缴费期。“全额养老金”的概念，是相对部分养老金或者减额养老金来说的，通常指某些国家定额发放的、标准统一的基础养老金，像英国的国家基本养老金，日本、韩国的国民年金，荷兰、挪威的全民养老金等，都是国家每年规定一个具体的额度，缴费达到规定的年限，就可以获得这个定额养老金，如果达不到规定的年限，则获得减额的养老金或者部分养老金。其概念内涵后来被学界延伸了，对于实现目标替代率获得的养老金也视作全额养老金，如法国、德国等较长年限养老金。因此，“全额养老金缴费期”可以看作是要享受某一定额度养老金或者实现目标替代率需要满足的最高缴费期。

全额养老金缴费期的设置标准通常与本国就业人群平均职业周期相近，即劳动者从开始进入劳动力市场到法定退休年龄的平均期限。领取全额养老金或长期缴费年限养老金的缴费期都较长，一般为30—40年之间，如英国35年，荷兰、挪威、卢森堡、丹麦40年；也有部分欧洲国家预期寿命长、人口老龄化程度高，受人口老龄化和高福利影响，超过40年，如法国将近42年，比利时45年，瑞士男44年、女43年。

不断调整 增多减少

缴费期对个人养老金水平及整个制度的基金平衡发挥着重要作用，它既是个人养老金的领取条件之一，也作为重要参数参与待遇的计算，更影响着养老保险基金的积累。受人口老龄化的影响，缴费期作为一项重要参数也在不断调整。

缴费期发挥着“门槛”的作用。缴费期与养老金领取年龄（或退休年龄）一起，构成了参保人员领取待遇的主要条件。通常只有达到规定的最低缴费期和退休年龄，才能够享受养老金。为控制参保人提前退休，部分国家设置了提前退休需要满足的缴费期，如卢森堡规定65岁退休需要参保120个月，60岁退休则需要参保480个月且其中有120个月缴费期，57岁退休需要有480个月缴费期。德国目前法定退休年龄是65岁零4个月，但是可以63岁提前领取养老金，前提是缴费期达35年。对于特殊岗位或者职业的，可以享受低于正常规定的缴费期，如智利规定艰苦条件下的岗位，最低缴费期10年即可（正常规定20年）。

缴费期发挥着制度的激励作用。通常，影响参保人退休后的养老金水平的主要因素是缴费基数（工资收入）和缴费期。大多数国家都将缴费期作为待遇计发的重要参数。缴费期越长，养老金待遇水平相对越高。将缴费期作为激励条件之一，是为了鼓励人们多工作、长缴费，客观上可以促进就业。对于实行全额养老金的国家，超过最低缴费期但不足领取全额养老金的缴费期，将获得减额的基本养老金，通常按一定比例减少。如日本规定，缴费超过25年但不满40年，领取的国民年金给付额则相应减少，如果参保只有25年，其待遇就相当于全额养老金的六折。韩国规定，国民年金缴费期满10年不足20年，享受减额的基本养老金，比例为基本养老金的50%—95%之间。法国规定，未达到领取全额养老金的缴费年限而退休者，每提前1年养老金将减少5%；对于1953年后出生的人，养老金最高可减少25%。荷兰和卢森堡领取全额养老金缴费年限需要40年，不足40年，每减少1年，领取养老金荷兰将减少2%，卢森堡减少2.5%。

有些国家虽然没有全额养老金及相应缴费期的规定，但是将缴费年限纳入计发办法中予以体现，最典型的就是美国。美国的养老金是从一个人21岁起至66岁退休止，取其中最高的35年平均调节年薪进行计算的，如果工作不足35年，那些没有收入的(即没有缴纳社会保障税)年度的年薪按0年薪计算，总共计算35年的平均调节年薪；所以，工作年限越少，平均调节年薪就越低。参保人员若想获得高的平均调节年薪及高的养老金，就要积极就业、缴费。

最低缴费年限的设置都不是很高，很少调整。各国最低缴费年限的设置都不是很高，10—20年之间的居多。最低缴费年限是领取养老金的最低门槛，不宜设置太高也不宜设置太低，设置合理既可以突出社会保险公平性，确保那些就业不稳定的人员退休后可以获得一份养老金，也可以鼓励劳动者积极就业，履行缴费义务。通常，最低缴费年限作为“门槛”，一经设置很少有调整变动的情况。

国际上，缴费期的设置和调整与本国基本养老保险的制度模式、人口老龄化程度、待遇水平、就业状况等因素密切相关，有些国家在逐步延长领取全额养老金的缴费期，但极个别国家在降低最低缴费期。改革和发展趋势如下：

第一，逐步提高全额养老金的缴费年限。通常将提高全额养老金缴费年限作为应对人口老龄化的手段之一。有些学者提到的国外延长缴费年限，实际指的是全额养老金的缴费年限。例如，西班牙从2013年起以每年延长3个月方式，将领取全额养老金的缴费年限由35年逐步提高到2027年的38年零6个月。法国从2014年起，由165个季度逐步提高到2035年172个季度。英国2010年后，将领取全额国家基本养老金的年限降低为30年（男女统一），建立新的国家基本养老金后需要满足35年。另外，有些国家逐步增加提前退休领取养老金的缴费期。比利时规定，享受提前退休待遇的缴费期由2013年的38年逐步提高到2016年的40年。

各国养老保险最低缴费年限规定

第二，个别国家降低了最低缴费年限。最典型的是日本。2012年前，厚生年金的最低缴费年限为25年，由于门槛过高，一些家庭妇女、失业者难以获得厚生年金的领取资格，索性放弃就业；为了鼓励这部分群体就业，日本从2012年起将领取厚生年金的最低缴费年限降为10年，并且计划从2017年8月，也将国民年金最低缴费年限由25年降低到10年。

第三，个别国家逐步统一男女缴费期。英国实行新的国家基本养老金后，将原来的最低缴费年限由男性11年、女性10年统一调整为男女均10年。波兰计划到2022年，将女性21年最低缴费期逐步提高到25年，与男性统一。

借鉴经验 长短相宜

1951年我国试行的《劳动保险条例》规定，享受退休金的最低条件是参加工作10年以上。1997年国务院改革企业职工基本养老保险制度时，将按月领取基本养老金的最低缴费年限规定为15年。基本养老保险待遇与个人缴费挂钩，多缴多得，长缴多得。从制度设计上，我国缴费年限的设定符合国际普遍做法，既不偏高也不偏低，发挥的功能与其他国家基本一致。借鉴国际经验和改革趋势，有利于完善我国养老保险制度。

适度延长最低缴费年限有可行性，但不宜过高。从劳动者职业生涯期角度看，适度提高15年的最低缴费年限有可行性。从一个人的生命周期看，在目前的教育条件下，一般是24岁之前为学习阶段，25－60岁为工作阶段，60－80岁左右为老年生活阶段。在有劳动能力、参加工作的平均35年时间内，应当保持持续缴费状态，积攒领取养老金权益。相对于大多数人的从业生涯，很多人的工龄都可以达到二三十年，15年的最低缴费期很容易实现，也使得相当一部分人员断保后不立即接续养老保险关系，等临近退休前几年再重新开始缴费，以补足15年的缴费年限，致使基金积累较少。特别是随着人口预期寿命延长，享受养老金的时间拉长，不利于养老保险基金的长期平衡。适度提高缴费年限，更可以使参保人在较长时间内均衡缴费负担。

尽管最低缴费年限有提高的可行性，但作为享受养老金的“门槛”，最低缴费年限不宜设置过高，要低于大多数人的平均职业周期，要考虑到灵活就业人员、自由职业者等群体的就业状况。从国际上看，作为最低缴费年限，我国15年的规定已经不低。社会保险首先要强调公平性，让所有从业人员都有公平机会参加社会保险，满足规定条件后享受待遇。对于固定职业者而言，每月按时从工资里缴费直到退休，一般参保期都应该超过15年。伴随经济结构转型升级，不稳定就业的人员逐渐增多，这些人工作灵活机动，收入不稳定，如果最低缴费年限设置太高，很大一部分自谋职业者、农民工以及就业困难人员的累计工作年限可能达不到规定的缴费年限，退休时无法获得基本保障，将陷入老年贫困。

综合考虑，建议择时、适度延长最低缴费年限，但不宜过长。

充分发挥缴费年限的激励作用。从国外养老保险制度设计看，缴费年限发挥着制度的激励作用，特别是实行全额养老金的国家，要想实现退休后较高的替代率，就需要缴费的时间更长，否则就只能享受减额的养老金。我国现行制度规定，缴费每满1年，养老金水平可增加1%，但是实践证明这种计发办法发挥的激励作用有限。建议完善计发办法，按照缴费年限区间增加计发比例，缴费年限越长，待遇越高，增强参保缴费吸引力。比如，西班牙公共养老金缴费年限满15年的，可领取计发基数50%的养老金；满16—25年的，每多缴一年养老金增加3%；满26—35年的，每多缴一年养老金增加2%。值得参考和借鉴。在经济新常态下，相比延长最低缴费年限，进一步加强缴费年限“长缴多得”的激励机制更易被参保人接受。另外，建议完善我国现行待遇调整机制。“12连调”取得一定成效，但也导致许多地区出现缴费年限短、基数低以及一次性趸缴15年纳入制度的退休人员经过待遇调整后，获得的养老金高于缴费年限长、数额高但较迟退休人员，有失制度规则和公平，影响了缴费年限“长缴多得”机制的发挥。

加强政策宣传和解释。我国是收入关联型养老保险制度，待遇水平与参保者工资收入、缴费年限都相关，没有全额养老金及相应缴费年限的概念。但实际上，在我国养老保险制度计发办法中，已经体现了全额养老金缴费年限的理念，根据2005年养老保险改革时的制度设计，一个按照社会平均工资累计缴费35年的退休者（60岁退休，计发月数为139个月），目标替代率达到59.2%左右。在退休年龄保持不变的情况下，一个人要想获得近60%的替代率，需要按照社会平均工资累计缴费35年。这就是国家规定的要获得59.2%的目标替代率所要求的年限，也符合我国劳动者平均职业生涯期，类似于全额养老金缴费年限。因此，是否另行引入全额养老金及相应缴费年限的概念值得商榷和研究，建议加强宣传，让人们明白，仅缴费15年是达不到预期待遇水平的，只有缴费达到35年，才可以实现更高的养老金水平，鼓励人们长缴费。■

作者单位：人社部社保所

近日，《工伤康复》编委会议在江苏宜兴九如城康复医院举行。该书是人民卫生出版社“康复医学丛书”项目之一，由广东省工伤康复中心、宜兴九如城康复医院共同承办，国家公务员局原副局长陈刚、广东省工伤康复中心主任暨宜兴九如城康复医院名誉院长唐丹担任主编。（向春华）