探讨逐年货币补偿安置方式利弊及实践操作

吴立恒,李湘峰

(水电水利规划设计总院,北京100120)

探讨逐年货币补偿安置方式利弊及实践操作

吴立恒,李湘峰

(水电水利规划设计总院,北京100120)

逐年货币补偿安置方式突破了水电移民的传统安置模式,是水电移民工作“以土安置 ”方式的有益补充,是破解水电工程“移民难,难移民”困局的有益尝试。分析了逐年货币补偿安置方式的利弊及适应性,并以西南SHK水电站为例,研究了该电站实施逐年货币补偿安置的实践操作,并进行了总结。在实践中,该方式还存在许多不完善的地方,但其是解决水电移民地区“少土”或者“无土”安置的又一途径,在开发我国西南水电资源的工作中具有一定价值的借鉴意义。

移民安置方式；逐年货币补偿；利弊；实践

目前,我国水电工程开发已逐步向着高山峡谷等边远山区、贫困地区推进。由于这些待开发地区土地资源较为紧缺,人地矛盾突出,采用传统的大农业安置方式将面临土地环境容量有限、土地开发工程量偏大及开发费用经济性差等局面。为解决移民安置问题并促进水电建设健康发展,有必要开阔土地资源相对匮乏区域的移民安置思路,通过采用“少土”或“无土”等非农安置措施来达到妥善安置水电工程移民的目的。逐年货币补偿移民安置方式作为当前水电移民工作的有益尝试,已在我国部分水电工程进行了探索试点,取得了良好效果,但也存在对逐年货币补偿安置方式利弊分析不足、风险保障措施不完善和实践操作方式较为随意等一系列问题。

1 逐年补偿方式利弊及适应性分析

逐年补偿就是将征地补偿费用由一次性支付调整为在一定期限内通过实物或货币进行逐年支付。在我国其资金计算方法及补偿标准研究的理论依据主要是资金的时间价值理论和马克思的地租地价理论。根据逐年货币补偿发放体现形式划分,逐年补偿安置方式可分为逐年实物补偿和逐年现金补偿。目前,我国在广西长洲、湖南托口等水电站采取的是前者,在金沙江中游等项目采取的是后者。

由于逐年补偿安置方式将征地补偿费用由一次性支付调整为在一定期限内逐年支付,且可以避免土地环境容量对移民安置的制约。因此,对电站建设单位而言,可减少电站前期投资压力及融资成本,减少移民搬迁规模,并缩减移民安置规划设计及实施时间,从而可以尽早发挥电站效益；对移民而言,可以从“依靠种地”的模式上解放出来,不需从事田间劳作即可获得一份长期固定的补偿收入,共享电站建设效益,还可以利用闲置的劳动力进一步拓宽收入来源；对地方政府而言,可以不再为移民配备生产土地,不需要考虑土地开发或者土地调剂以及因此而配套的水利设施建设措施等,从而减少了地方政府建设管理难度,避免了工程建设腐败的滋生。如西南shk水电工程,位于典型的人多地少的少数民族地区,建设征地涉及的3个乡镇人均耕地不足,移民安置环境容量严重匮乏,同时电站存在淹没耕地数量多而直接淹没影响人口数量极少的特点。若进行有土安置,按照移民搬迁后生产生活水平不降低的原则,必须新开垦或调剂同淹没数量一致的耕地300 hm2以上,且需扩迁1 000 余人；而采取逐年补偿安置则仅需对淹没的300 hm2耕地进行逐年补偿,并减少了移民搬迁规模900多人,实施效果良好。但对电站建设单位而言,其缺点是移民身份会随着电站运行一直保持下去,从而加大电站长期补偿的心理压力。由于要在电站运行期发放逐年补偿费用而增加电站运行成本,且该费用会随着土地补偿政策和物价水平总体呈上升趋势,运行期结束或电站报废停产,则还需要一笔资金解决移民生产恢复问题；对移民而言,逐年补偿金额与移民心理期望会有一定的差距,且会伴生劳动力闲置后的自身发展及心理调整问题；对地方政府而言,需要面对移民劳动力闲置与就业、移民后续发展、社会维稳等系列问题。

从各地探索试点来看,尽管逐年补偿安置方式存在一些问题；但在正确的政策引导及规范操作下,仍是一种行之有效的安置方式,受到了移民、地方政府和项目法人的欢迎。根据该安置方式自身特点及利弊分析,对于大量占用土地而库周、移民安置区土地资源容量有限,具备后续发展或就业机会,且项目资金有保障的水电工程项目可以尝试推行逐年补偿安置方式。

2 实践操作探讨

从各地探索试点来看,由于缺乏统一的规定,各地在实践操作时做法不统一,在补偿标准、补偿对象、补偿期限、调整及保障机制等方面各不相同,有的差异还较大,移民间的攀比现象较严重,社会维稳压力大。因此,有必要对逐年补偿实践操作进行研究探讨。

首先,实践操作的前提是要有充分的调研和坚强的政策保障。仍以西南地区的shk水电工程为例,为做好水电站移民安置逐年货币补偿实施工作,在省移民主管部门的组织下,县级地方政府及移民部门首先对库区进行了调查摸底,征求了库区部分群众的意见,并将调查的情况向省、市移民部门进行了汇报。同时,省级移民主管部门组织地方政府以及电站建设单位,对国内其他水利水电工程实行移民逐年补偿试点的库区移民情况进行了考察调研。考察后向省政府提交了调研报告,省人民政府高度重视,多次召开省长办公会议,召集发改、财政、国土、林业等相关部门进行研究,并责成省级移民主管部门提出具体实施办法。省级移民主管部门在征求地方政府和电站建设单位意见,并组织有关专家充分论证并多次修改完善后的基础上,制订了《shk水电工程征占耕地逐年补偿方案》,报请省委并经省委常委审核同意后执行。由于严格履行了移民意愿、实地调研和操作办法制定等程序工作,加上省政府及相关部门的大力政策支持,shk水电工程征占耕地逐年补偿方案得到了较好的实施。

其次,实践操作中应明确逐年补偿具体实施兑现办法。逐年补偿兑现办法应明确补偿对象、补偿标准、调整机制、实施时限、费用来源、兑付程序及方式等内容。补偿对象应根据《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国村民组织法》和近年来土地确权的成果,并根据《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》(发改能源〔2012〕293号文)有关“因地制宜稳步探索以被征收承包到户耕地净产值为基础逐年货币补偿等少土、无土安置措施”的规定确定。通过各地实践试点看,建议纳入逐年补偿的土地范围为“被征收承包到户的耕地”,而补偿费支付对象应根据各省关于土地补偿费在农村集体经济组织内部分配的相关规定以及承包土地有关种植收益的权属规定确定。在我国本轮承包期内,建议补偿费支付对象按照农户被征占耕地的种类、面积确定；而不宜按照以人为单位进行平均分配。随着我国电价体制改革和承包制度的改善,或者对于除耕园地以外其他农业收入为主的地区,可由各省区考虑当地的实际情况,据实研究将其他土地纳入逐年补偿范围的可行性；对于补偿标准,鉴于目前我国各省区(除西藏自治区外)已按照《国土资源部关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》(国土资发〔2005〕144号)的规定制定了被征收土地年单位面积产值的政府定价,且考虑到我国征地属于政府行为的特征以及补偿损失对等置换等原则,逐年补偿基础标准应以各省区公布的征收土地年单位面积产值为基本依据,并考虑土地产出成本、生产习惯改变、实际购买力变化等因素合理确定；关于补偿标准调整机制,应根据省级统计部门公布的物价指数变化情况或者省级政府公布的征收土地年产值变化情况进行了据实调整；关于实施时限,开始时间应以土地被征收之日起算、结束时间应以电站报废时为止；关于费用来源,应根据费用支付时间以及工程概算管理的相关规定,并考虑尽量减少项目前期融资压力的原则进行合理划分(即对于电站建设尚未发电期,逐年补偿支付资金在工程概算中计列,对于发电盈利期逐年货币补偿资金从发电成本中列支)。关于兑付程序及方式,地方政府和电站业主应根据制订的逐年补偿实施方案签订补偿合同,地方政府根据合同要求及时编报资金使用计划,电站业主按照合同要求及时根据资金使用计划将费用拨付给地方政府；地方政府负责将逐年补偿费用汇入移民个人账户。

最后,实践操作中应建立完善的补偿风险保障措施及移民后续发展规划。为避免电站因市场、气候等原因导致效益下降而难以支付补偿费的情况,建议从电站收益中预提2～3年的补偿费作为补偿风险金,解决被征地农民的生活保障问题。关于采取逐年补偿后出现的劳动力剩余问题,为保持社会的稳定,地方政府有必要也有责任结合库周剩余优势资源开展剩余劳动力转移培训或库区产业发展工作。以西南某工程为例,省政府及业主共同委托设计单位对库区后备资源进行了调查,调查发现库周具有丰富的旅游业、林果业、渔业、畜牧业等资源,经规划,利用逐年补偿后的剩余集体资金及库区发展基金付诸实施后,不仅增加移民人均年纯收入5 000元,而且也解决了移民的就业稳定问题,地方政府和移民均反映很好。

3 经验总结及工作建议

3.1 实施逐年补偿安置的经验总结

一是各级政府和移民部门高度重视移民工作,加强移民的政治思想和宣传动员工作,向移民解释水电开发的意义和移民安置后的前景,随时纠正移民群众中存在的思想问题,稳步推进移民工作,破解了水电开发工作中存在的“移民难,难移民”的困局,引导移民工作向着有利于水电开发的方向前进。

二是严格操作规程,公开办事程序,不得违背移民期望,徇私舞弊,弄虚作假,充分尊重移民意愿,尽量满足移民的合理诉求,达到移民安居乐业的目的。

三是要制定符合法规政策规定且符合当地实际情况的逐年货币补偿实施兑现办法,并严格执行办法明确的补偿对象、兑现标准及标准调整机制。

3.2 工作建议

一,建议国家和省级层面完善逐年补偿政策及实施办法。完善逐年补偿标准实施兑现、动态调整、逐年补偿移民后续发展等工作机制,为逐年补偿提供法律和政策保障。

二,进一步研究优化逐年补偿资金总额及来源构成。不仅要保证按规定足额支付土地补偿费用；也要控制电站业主电站建设就运营期总成本,合理划分逐年补偿期限截止交接时间及各方职责及责任范围,以及资金归属范围及税费优惠政策。

三,进一步探讨逐年补偿资金管理及利益分配模式。未来可结合电站债券、土地入股、资产收益等政策,进一步优化逐年补偿资金管理及分红模式,对于管理经验丰富、市场经济较为发达、风险承担力较强的地区,可积极探索地方政府成立逐年补偿资金管理运行公司,参与电站建设运营,分享电站收益、共担电站风险的新管理运营模式。

综上所述，逐年补偿是针对水电工程移民安置区耕地资源匮乏,农业生产安置环境容量不足而采取的一项新的生产安置方式。逐年补偿安置方式有利有弊,但总体而言,该方式是对传统移民安置方式的一种创新,是妥善解决我国部分水电工程开发地区移民安置和民生问题的有效途径。

[1]2016-3-17 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[S]．

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(责任编辑陈 萍)

DiscussiononAnnualMonetaryCompensationResettlementModeandItsPracticalOperation

WU Liheng, LI Xiangfeng
(China Renewable Energy Engineering Institute, Beijing 100120, China)

Annual monetary compensation resettlement mode breaks through the traditional mode of hydropower resettlement. It is not only a good complement to land resettlement way, but also a useful trial to solve the dilemma of "Difficult Immigrant and Hard to Resettling" for hydropower project. The advantages and disadvantages of annual monetary compensation resettlement mode is analyzed, and taking the SHK hydropower station in Southwest China as an example, the practical operation of this resettlement mode is studied. Although there are many drawbacks in the implementation of this resettlement mode, but it is an effective measure to solve resettlement problem in less land or no land areas. It has a certain value for reference in the development of hydropower resources in Southwest China．

resettlement mode; annual monetary compensation; advantages and disadvantages; practice

2016- 09- 29

吴立恒(1987—),男,河南新乡人，工程师,硕士,主要从事水利水电工程移民政策方面的研究．

TV697.4

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：0559- 9342(2017)06- 0013- 03