北京“大城市病”的成因及治理

崔剑平

（北京建筑大学， 北京 102612）

北京“大城市病”的成因及治理

崔剑平

（北京建筑大学， 北京 102612）

北京作为首都以及全国最发达的大城市，人口和产业聚集，对城市的承载力造成巨大压力，人口、资源与环境的不协调发展是北京“大城市病”的成因，因此，需要通过疏解非核心功能、调控产业、优化城市空间、加快轨道交通体系建设和推进京津冀地区协同发展来解决。

北京；大城市病；成因；治理

1 北京“大城市病”的表现

1.1 人口过度膨胀

虽然近年来北京制定并实施了严格的户籍制度，对调控户籍人口增长起到了一定的成效，但是常住外来人口增长迅猛，常住人口总量不断攀升。1996-2016 年，全市常住人口由 1259.4 万人增长到 2172.9万人 , 即在 21年间人口总量增长了913.5 万人，远超出了《北京城市总体规划（2004-2020）》所确定的到2020年北京人口不能超过1800万的规划目标。过快的人口增长稀释了基础设施和公共服务资源的供给增量，对于城市建设和运营造成了很大压力。

1.2 交通拥堵持续加剧

2010 年开始，北京采取了小客车的限购措施，但对缓解交通拥堵的成效不大。2016 年机动车保有量达到 571.8 万辆，相比 2006 年增长 284.2 万辆，11 年间增长了 101%，车辆增速已经超出了道路面积的增速，交通压力进一步加大。从空间特征来看，交通拥堵区域重点集中在中心城区四环路以内，特别是医院、学校、火车站、长途汽车站以及商圈等周边道路。从时间特征来看，居住在中心城区以外的大量人员早晚往返于工作地点和居住地，使道路拥堵呈现出早晚高峰的现象，给出行带来极大不便。1.3环境污染日益突出

虽然近年来加大了对大气环境的治理力度，空气质量有所改善，但是要达到国家标准还有一定差距。近年来区域性雾霾天气频发，已经成为春冬季节的常态，在极端气候条件下甚至达到重度污染的程度，严重影响了城市的正常生产生活，危害了居民的身心健康。2016 年空气中除二氧化硫（SO2）年均浓度值优于国家标准外，细颗粒物（PM2.5）、二氧化氮（NO2）年均浓度值分别为 73、 48 微克/ 立方米，分别超过国家标准的 109%、20% 。

另外，水污染问题也是十分严重的，改善水环境质量已经到了刻不容缓的地步。从地表水污染情况来看，境内河流的污染情况重点集中于下游河道，生化需氧量(BOD)、化学需氧量 (COD)、氨氮（NH3—N）等污染物指标明显超标。

1.4 要素资源相对短缺

北京可利用的土地资源相对稀缺，是高度城市化阶段进一步实现城市增长的约束因素。北京土地面积为 1.64 万平方公里，其中平原面积仅占 38%，可开发建设面积为 0.94 万平方公里，占总面积的 57.3%。由于城乡建设用地增长速度过快，已经突破了《北京市土地利用总体规划（2006-2020 年）》中设定的 2700 平方公里的约束性指标。因此在未来建设用地将进一步紧张，土地集约利用程度会呈现出由中心向外围梯度递减的态势，在土地资源总体稀缺的情况下，各类产业功能区开发模式落后，分头出让，各自建设，土地资源碎片化现象严重。

另外，北京还是典型的资源性缺水型大城市，水资源短缺是多年来城市承载力的短板。近年南水北调进京，水资源总量较前些年有了较大提高，此前年均用水缺口都在 10 亿 m3以上，现在年均用水缺口为4亿m3；人均水资源占有量不足300m3，远远低于人均 1000m3标准的国际缺水警戒线。近年来，通过超采地下水等非常规措施缓解用水缺口，实现了水资源在约束条件下的供需平衡，同时也造成了地面沉降等地质问题。从用水结构来看，城市用水量所占比重虽然明显上升，但是紧缺与浪费并存，河湖补给不足与河道断流等问题未能得到有效解决。

2 北京“大城市病”的成因分析

北京城市病产生的原因很多，主要有三个方面：

2.1 人口快速增长是造成北京城市病的核心原因

北京人口增长的原因很多：第一，首都行政权力中心的吸引。第二，经济发展水平较高，对生活服务业的需求多。第三，科技、教育、文化资源丰富，吸引了许多怀抱梦想的圆梦者。第四，与周边的发展水平差距大，产生了周边区域人口往北京集聚的动力。

这些问题的根源归结还是经济问题。北京近十年新增的外来人口 80%都实现了就业，如果北京没能提供足够的就业岗位，这些人在北京将难以持久的生活下去。北京提出的要发展服务经济、总部经济、知识经济、绿色经济，的首都经济战略很正确，但是由于目前北京经济发展方式还是比较粗放的，因此转变发展方式的任务依然艰巨。

2.2 城市规划不科学、不合理

改革开放后，北京进行过三次城市总体规划的编修工作，政府和市民对“北京城市总体规划”的每次修订都寄予了很高的期望，但是总是难以实现。北京平原面积是东京的3倍，GDP 却只有东京的 1/10。北京的空间结构布局不合理，城市综合承载力太小，经济活动主要集中在中心城区，郊区得不到足够的发展。而中心城区功能又过多，城六区平原面积占 21.3%，经济产出占 70%、消费占 77%、服务业占 80%。同时由于对大城市发展规律的认识不够，因此建设的卫星城距离中心城区太近，以至于成了“睡城”。

2.3 体制机制掣肘

北京要解决大规模人口的城市运行和发展问题，就要发展经济，发展产业。而发展经济不可避免地带来人口集聚，人口集聚必然会带来城市基础设施需求增加、公共服务需求增加、能源消耗加大，同时带来生态环境的压力。为了维持城市运行建设和环境治理，又需要更多的财力，需要发展更大规模的产业，这又会带来新的、更多的人口集聚，产生恶性循环。这样的体制不仅使北京市承受着这样的压力，而且已经延伸到区县和乡镇。

3 北京“大城市病”的治理思路

1、明晰城市战略定位，下决心做“减法”。解决北京功能过度集中的问题，核心是要明晰首都城市战略定位，要坚决克服“舍不得”的思想，对不符合首都城市战略定位要求的功能要下决心“减”，通过非核心功能的疏解，有效控制人口规模，缓解资源和环境压力。

2、调控产业、提质发展。现在直接调控人口缺乏法律依据，也不符合公平公正自由的社会道义，通过调控产业，特别是把一些不适合首都功能定位的产业转移出去，进而调控人口。

3、优化城市空间，重心外移。要“疏堵结合”，将中心城区设置为“限建区”，暂时搁置开发，从目前看已经不具备再开发的条件，未来在轨道交通进一步完善，城市综合承载力提高后，再进行开发。当前，要集中建设城市“副中心”，使重心外移，打破单中心格局。

4、补短板，加快轨道交通体系建设。一是，中心城区加密，按照每 1公里能看到地铁口的密度把地铁路网加密；二是，要加快城际铁路建设。国际大都市经验表明，距离15 公里以内核心区以地铁为主，距离15 公里到 30 公里以快速铁路为主，距离30 公里到 70 公里以市郊铁路为主。

5、推进京津冀协同发展。京津冀协同发展是解决北京大城市病的需要。中央把京津冀协同发展定位为国家重大发展战略的重要原因之一就是要解决北京大城市病，要通过在京津冀大区域内引导首都城市功能的合理配置，并发挥首都的辐射带动作用，促进京津冀区域转型发展，解决区域发展面临的环境困境。

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