可持续水电开发利益分享探究

张锐连，施国庆，赵 思

(1.河海大学中国移民研究中心，江苏南京211100；2.河海大学社会稳定风险评估中心，江苏南京211100；3.环境保护部环境工程评估中心，北京100012)

可持续水电开发利益分享探究

张锐连1，2，施国庆1，2，赵 思3

(1.河海大学中国移民研究中心，江苏南京211100；2.河海大学社会稳定风险评估中心，江苏南京211100；3.环境保护部环境工程评估中心，北京100012)

水利水电工程建设会带来原有的生态、经济、社会、环境、人文条件的改变，导致受影响人群的原有生产生活方式受到限制或变化，特别引起贫困群体和弱势群体的生计不可持续。为实现水电开发的可持续性，需对水电开发的利益分享进行探究，让受影响群体享受到水电开发的真实效益，从而实现其生计可持续。从利益分享的概念、利益分享必要性以及利益分享的实现等3个方面，对水电开发利益分享进行了系统介绍，以期引起利益相关者的重视，并采取相应措施，以实现水电开发的经济、环境、社会发展的可持续。

水电开发；可持续；利益分享；移民

0 引 言

我国的淡水资源总量为28 000亿m3，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，位列世界第4位。但是，我国的人均水资源量只有2 300 m3，仅为世界平均水平的1/4，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。为此，合理地开发水资源对于我国长久健康发展至关重要。

水能资源同时作为水资源和能源资源的重要组成部分，与国民经济、社会发展、生态环境等问题紧密相连，其重要性不言而喻[1]。水电对于经济社会的可持续发展发挥着重要作用。水电不仅具有提供能源、水资源的直接功能，而且还有可以发挥减贫、促进区域发展的间接作用。讨论人的可持续发展以及水电开发的经济、环境和社会影响时，不可避免地要对水电开发的利益分享进行阐述和解读。为此，本文基于前人关于水电开发利益分享的研究，从利益分享的概念、利益分享必要性以及如何进行利益分享等3个方面进行分析，突显可持续水电开发利益分享的紧迫性。

1 利益分享的概念

依据不同的标准，大致可将利益划分为2大类：第一，依据利益主体的差别把利益划分为个人利益、社会群体利益、社会共同利益。第二，按照利益的客观内容，可以划分为物质利益和非物质利益。其中，物质利益是指经济利益；非物质利益是指文化利益和政治利益等[2]。在可持续水电开发情境下，物质利益包括经济利益；而非物质利益则包括环境利益和社会利益。马克思把利益区分为2种不同类型，即“人类的幸福”和“人们自身的完美”，如果说“人类的幸福”是“应当”的利益，那么“自身的完美”是“既有”的利益，2种利益之间相互统一，并不冲突，体现出应有的东西和存在的东西可以达到统一[3]。如果说补偿是对水电开发受影响群体“应有的东西”的基本恢复，那么利益分享是对“存在的东西”的重新分配。

1.1 补偿与利益分享的异同

为了从经济学角度来区别补偿和利益分享，将利益分享看做是对受影响群体恢复搬迁前的生活标准所必须给予的补偿。在成本收益分析中，利益分享是分配的一种形式，通过降低净收费或增加项目支持者的成本来实现。

利益分享是指水电收益的其他方式，主要是出口增长、税收回报和廉价的电力等，能够广泛地被那些通常不受考虑的群体平等分享，包括当地利益分享、国家利益分享、跨国利益分享以及代际利益分享等[4]。水电工程中，地方利益分享是指项目通过提倡者的努力，使受到水电投资影响的地方社区受益，地方社区的利益分享随着时间不断演化。在水电工程中，分享利益最初从“涓滴效应”利益到地方社区，然后伸展到为了最小化负面影响进行的缓解和补偿。目前所强调的是可持续发展要求，不仅仅是缓解和补偿，进一步是最大化发展效益以及更多的公平产出[5]。

1.2 资金来源

利益分享的资金来源主要包括直接收益(如电费或水费、直接平等分享项目回报)，收入流，所在国的政府预算转付到受影响国家、地区和行业、电力设施和水库用地征收固定资产税，对受影响社区的实物资助等。

水电工程所产生的效益包括发电、防洪、供水、灌溉、航运等多种效益。根据价值转移理论，移民分享的范围应该是淹没区资源对水电工程的贡献值，而不是资源对移民产生的自身效用价值[6]。水利水电工程的开发建设产生的效益包括发电效益、灌溉效益、供水效益、航运效益以及治涝、防凌、养殖、旅游等方面的效益[7]。效益分享机制不单是为移民的利益而建立的，作为对水电工程建设做出贡献的其他利益相关者都应分享工程效益。水库移民的搬迁安置给安置区的非移民造成了损失和影响，原住居民在吸纳外来移民人口的同时，土地资源缩减、就业机会降低、教育资源竞争等因素在一定程度上影响了原住民正常的生产生活状态[8]。水电站建设需要花费大量的资源，包括人力资源、物力资源和财力资源。首先，能够带动当地劳动力就业，解决部分剩余劳动力；其次，能够带动相关建筑行业发展，如水泥、五金、机械设备等；再次，能够充分发挥当地政府的财政资金效用，最大化地实现地方政府的GDP增长，从而促进区域经济发展，为利益分享提供了资金来源。

2 利益分享的必要性

2.1 现实挑战

水电工程能够产生可持续性的收益，包括发电、防洪，灌溉、渔业、工业和国内供水、航运、娱乐、旅游、税收、土地费用和公司利润等。但是，这些收益在利益相关者之间认为是不同的，特别是在政府、社区和企业之间。相关研究指出，最初的水电工程受益人可能远离大坝坝址，而项目受影响地区却承受着大部分的负面影响，承担着工程带来的相关的经济社会损失冲击，通常享受不到工程所带来的电力。水利水电工程建设固然可以产生很多的效益，但这并不意味着那些受工程建设影响的人能够因为这些发展项目的实施而脱贫致富，相反他们可能“因迁致贫”[9]。我国计划经济时期，水电工程建设中普遍存在“重工程，轻移民”和“重搬迁，轻安置”的倾向[10]。

水电工程建设完成后，部分水库作为饮用水水源地，我国法律法规对水源保护区做了详细规定，划分一级保护区、二级保护区和准保护区等[11]。由于水源地保护的制度法规，区域内的人大多会失去原有的生存土地，而被鼓励从事商业活动和林业种植等，以保护或改善水库地区的环境状况。

在我国的多数水电项目中，地方社区仅仅只是负向影响的承担者，而非利益的享受者，即对他们的社会经济生活是弊大于利的。当预期的宏观效益不能受惠于地方社区时，该社区中的弱势群体经常会受到最大的影响。当然，一个水电工程所带来的影响可能是积极的也可能是消极的，可能是直接的也可能是非直接的。一方面，可以通过建设道路、学校、医院、文化和娱乐设施刺激经济增长。另一方面，在水电项目建设阶段，突然大规模的外来劳动力的流入会导致当地人口局势的紧张。

2.2 未来前景

就性质而言，补偿既不是对迁移物体的“利”，也不是对他们发展的“投资”，仅仅是对这些迁移人口所被拿走的东西的不充分的恢复。移民的福利损失来源于多方面，包括实物资本、人力资本和社会资本的损失。而目前对于移民的补偿往往只针对实物损失，远远不能弥补移民的福利损失，导致移民在安置后更加贫困[12]。在官方词汇中，补偿被赋予近乎神话般的美德，仿佛能连根拔起地治愈所有疾病，消除由于强制迁移所造成的经济贫困。

利益冲突是人类社会一切冲突的终极根源，也是所有冲突的实质所在。社会主义和谐社会要求“人人享有公平的发展机会、共享社会发展成果”，坚持以人为本，坚持科学发展观[13]。水电移民利益分享机制既符合我国社会主义和谐社会的发展理念，又适应了开发性移民安置的基本要求[14-16]。

利益分享能够确保地方社区和受影响群体有机会从水电工程中直接受益，同时实现可持续发展。利益分享作为一种长期安排，能促进地方发展，能在大坝运营过程中应对不可预期的环境状况，同时确保地方社区和受影响群体接受到足够的利益。利益的公平分配能为地方社区和其他所有利益相关者提供一个合作范围，避免冲突，协同合作，最大化地寻找地方发展机会，最终实现可持续性。

3 利益分享的实现

3.1 机理和原则

利益分享机理和原则的研究主要集中在理论层面，包括利益分享机理和利益分享原则2个方面。移民参与水电工程经济效益共享的机理依据概括为：第一，水电工程运营可以带来远高于等资本金平均效益的经济租金；第二，移民作为经济财产、社会文化和精神心理全方位的受损者，不应该排斥在经济租金共享者之外[17]。

从水库淹没区来看，由于工程的兴建，使土地、矿产等部分资源使用权的价值客观上转移到水利水电工程上。在工程兴建后，淹没区内的资源使用权转为水利水电工程所有，其使用价值取决于水利水电工程的效用价值。淹没区内被淹没资源的价值被转移到水利水电工程后，这部分资源价值得到了极大的提升[18-19]。因此，对水利水电工程建设而产生的受影响群体的补偿应该是对淹没区资源所产生的价值的补偿，而不仅仅是对淹没区资源本身价值的补偿。水利水电工程建设往往会造成一部分人受损，一部分人受益，这种受损群体与受益群体在一定程度上存在交叉，但更多的是分离，这样就常常引发一些社会问题。解决这些问题的关键在于如何分配这种资源优化配置所带来的增值部分，经济学中把这种情况称为补偿原理，具体操作上体现为补偿机制[20-22]。

水利水电工程移民利益导向机制本质上是通过利益的识别和有效供给，达到促进移民搬迁、安置和发展的一种诱导机制，主要有补偿、扶持、奖励、优惠、改善安置区设施条件和提高安置区社会融合水平等多种表现形式。朱东恺等人强调利益补偿机制也要强调可持续性。为此，利益补偿机制设计要遵循适度原则、造血原则以及公平与效率兼顾原则。朱文龙提出，所有对工程建成及正常运行有积极贡献的所有投入，按照核算后的投入量比例，合理分享工程效益[23]。国外有学者认为，公众参与水电开发非常重要，是一种新兴的人权，公众参与权利尤其是受项目影响移民的参与权利应该在国家立法中阐明，受项目影响的潜在各方在设计初始阶段就应该被考虑进去。

3.2 利益分享机制

国内学者提出水电工程移民共享工程效益的机制，包括水电税费共享、移民发展基金、移民入股水电开发、移民享受长效补偿、移民享受优惠电价等[24-25]。世界银行原移民专家迈克尔·塞尼提出了利益分享7个主要机制：①直接拨出一部分收入流，以资助特定的搬迁后发展计划；②通过固定拨款设立循环发展基金，分享本金所产生的利息；③通过各种形式的共有权，在当地企业中分享股权；④向地区及地方政府支付特别税以及一般税，以补充本地发展计划；⑤定期及法定授权的电力分配；⑥批出优惠电费率、较低的水费或其他形式的实物福利；⑦分享项目的非财务效益。迈克尔·塞尼之所以描述上述几个持续的利益分享做法，是为了证明向迁移人口提供更多的融资不仅仅是一个乌托邦式的、深奥的理想，也是现实的、可行的，且在几个国家也已经实施。

货币利益分享机制包括受影响社区分享部分水电项目大坝运营所产生的货币流。货币利益分享机制包括分享收入、发展基金、不动产税和优惠电价。非货币利益分享是指来自于项目，但并非直接的项目收入。从经济学角度来说，这些利益是项目支持者的成本。货币利益分享是指与地方社区分享水电工程运营产生的部分现金流，包括直接支付/红利分享、优惠电价、环境或生态服务支付、社区发展基金。非货币利益分享是指项目主体为确保当地社区从非货币项目中受益于水电工程建设和运营所采取的办法。在某些情况下，利益分享方案可以直接与当地或区域发展计划相关联，特别是与地方政府的货币收入分享。当水电公司向政府输送一定比例的电力销售时，政府收入可以成为实施地方发展计划的资金来源之一。因此，当地社区将受益于特许权转让。

4 结 语

水资源的可再生性和清洁性将会促使未来水资源的大力开发。同时，伴随着社会的快速发展，以人为本理念的深入实施，人文关怀的践行，经济、社会和环境和谐发展的要求，利益分享对于可持续水电开发至关重要。但当文本理想化与实践可行性，以及地方政府、项目业主短期经济视野与水电开发受影响群体的长远生计考虑相交织的时候，矛盾、摩擦会使项目实施陷入两难境地。因此，对可持续水电开发利益分享的研究显得尤为重要。可持续水电开发利益分享的必要性和可行性需要更多的专家、学者深入探讨和不断实践。

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ResearchonBenefitSharingofSustainableHydropowerDevelopment

ZHANG Ruilian1,2, SHI Guoqing1,2, ZHAO Si3

(1. National Research Center for Resettlement, Hohai University, Nanjing 211100, Jiangsu, China;2. Social Stability Risk Assessment Center, Hohai University, Nanjing 211100, Jiangsu, China;3. Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

The construction of water conservancy and hydropower projects will change original ecological, economic and social, environmental and cultural conditions, which will lead to the original production and life style of affected people being restricted or changed, especially the unsustainable livelihoods of poor and vulnerable groups. In order to realize the sustainable development of hydropower, it is necessary to explore the benefit sharing of hydropower development so that the affected groups can enjoy the real benefits of hydropower development and realize sustainable livelihood. The benefit sharing of hydropower development from three aspects of the concept, necessity and realization of benefit sharing are systematically introduced so as to attract the attention of stakeholders and take corresponding measures to realize sustainable economic, environment and social development．

hydropower development; sustainability; benefit sharing; resettlement

C914

A

0559- 9342(2017)09- 0015- 04

2017- 04- 28

国家社科基金重大项目(13&ZD172)；2016年度江苏省普通高校学术学位研究生科研创新计划项目(KYLX16_0690)

张锐连(1991—)，男，安徽凤阳人，博士研究生，主要从事移民管理与社会风险评估研究；施国庆(通讯作者)．

(责任编辑杨 健)