基于耕地生态质量的基本农田划定对策分析

毛志根，徐文斌，耿礼伟

（1．仪征市国土资源局，江苏扬州 211400；2．扬州茂源土地评估规划咨询有限公司，江苏扬州 211400）

为了确保社会经济发展对农产品的供应要求，保证食品安全以及社会健康发展，经过多年的论证，我国制定了一套较为完善的农田保护机制。其中，基本农田保护的中心思想在于保持基础农田生产力。科学划定基本农田保护范围是守住耕地红线的重要保障，对基本农田实行永久保护是实施基本农田保护体系的主要内容；考虑区域耕地合理性、耕地生产潜力及其他因素优化基本农田空间布局，是新一轮土地利用总体规划的核心。

1 基于耕地生态质量的基本农田划定目的

满足人们对农产品的需求是基本农田划定的终极目标，确保耕地生态质量的基本农田划定可有效推动农业可持续发展。基本农田是国家按照一定时期内的人口与国民经济对农产品需求的预测、依据土地利用总体规划而确定的，约束城市化进程对城市（城镇）周边地区优质耕地的挤占而不得占用的耕地。划定与管护永久基本农田，又是对现行基本农田保护制度的完善，是对最严格耕地保护制度的强化、管控及落实。严格执行基本农田划定标准，建立健全永久基本农田保护补偿机制，是给子孙后代留下沃土良田；利用基本农田划定数据平台全面开展土地治理工作，对稳定耕地面积、保障耕地生态质量具有重大意义[1]。

2 基本农田划定问题解析

2.1 基本农田划定量化标准不一

基本农田保护率=基本农田面积/耕地面积，依据国家规定基本农田保护率应占其行政辖区耕地面积的80%以上。然而各地由于存在地域差异、地方经济差异，其在政策落实方面各有不同。主要表现为：（1）平原地区地势平缓，其土壤肥力比较充足、适合农业生产，基本农田可达到甚至超过国家规定的80%；（2）山地与丘陵地区耕地分布零散、耕地质量普遍较差，这些地方为完成80%的硬性任务而不得不滥竽充数，将不符合标准的质量差、产能低、生态弱的耕地也划定为基本农田；（3）即使是按照统一标准划定，耕地质量差异较小的省域也由此导致经济发展越快其所收的建设用地束缚越大的结果。

2.2 基本农田保护界限不准确

不管是在基本农田划定技术应用方面，亦或是基本农田规划形式，缺少完备性，给基本农田划定工作增添了难度，进而无法满足基本农田划定的标准[2]。部分地区存在基本农田划定标准不规范现象，导致保护区划分界限不准确；部分地区存在基本农田划定面积与现实面积在登记册中面积不相符现象，导致保护区界限存在争议。

2.3 基本农田划定与经济建设协调力度不高

改革开放以来，建设用地给地方经济带来较大推动作用。由此部分地区为片面追求地方经济快速发展出现严重违背基本农田保护宗旨的现象，刻意将一些质量较好的耕地从基本农田划定中抽离出来用于城市建设。究其原因是，地方政府对把控基本农田划定与城市经济、社会发展的协调性缺乏前瞻认识，对把控基本农田划定与城市规划的衔接性缺乏普世意识，其基本农田划定标准的左右摇摆导致基本农田布局稳定性差。

3 基于耕地生态质量的基本农田划定对策

3.1 建立健全基本农田划定数据库

守住数量红线、守好质量底线是耕地保护的基石，量化标准划定基本农田是守护耕地生态质量的第一步。在此基础上，建议实行基本农田可追溯体系，即建立健全基本农田数据库。基本农田数据库是将基本农田数据建库并录入属性信息，具体属性包括地类、质量等级、地块界址、农田承包人（或土地经营权转让人）、保护责任人等信息。在土地调查平台的基础上利用GIS技术建立一个完整便于查询和维护的基本农田保护信息系统，并实现图形数据与属性数据的一体化，确保数据动态监测的可操作性，以此实现基本农田可追溯。

3.2 适当调整基本农田划定的弹性

各地根据自身经济发展需求、耕地分布与质量等级等条件，可适当调整基本农田划定的弹性。基本农田划定技术规程（TD/T1 032～2011）规定了基本农田划定（补划）的任务、原则、实施主体、技术方法、技术要求、流程、成果规范等，但在基本农田符合自然质量高、生产条件好的基本要求，综合考虑土壤肥力、防洪抗旱排涝能力、稳产增产高产能力、光温生产潜力、水利设施、交通区位及社会经济发展等条件，以及省级保证80%的基础上，在对待基本农田的硬性指标上面市或县级可改变传统的平均分解办法，经济发展水平高、城镇化发展速度快的地区可适当降低基本农田保护率；其他经济、城镇化水平适中地区可适当降低综合条件差的非重点地区基本农田保护率；而综合条件好的重点地区可提高基本农田保护率。

3.3 增强基本农田的生态功能

基本农田既是生态用地的重要组成部分，又是城市景观生态功能网络、生态安全格局的基本单位之一，在调节城市气候、净化空气、调节降雨和径流、土壤肥力更新、废水处理等方面发挥无可替代的生态服务功能。可适当将用于改善城市生态的园地、荒滩地、林地、草地等纳入基本农田保护区范围内，以其“基本农田不得占用”的优势形成田园景观与城市景观相映成趣、和谐共存的“田园城市”。

[1] 钱凤魁，王卫雯，张靖野，等．1986～2015年基本农田领域研究态势的可视化分析．自然资源学报，2017，02（17）：1～11

[2] 奉婷，张凤荣，李灿，等．基于耕地质量综合评价的县域基本农田空间布局．农业工程学报，2014，30（01）：200～210，293