南亚地区水资源开发与管理的跨境合作

[英国] S.普理查德

南亚地区水资源开发与管理的跨境合作

[英国] S.普理查德

总结了南亚地区水资源跨境合作的相关研究，阐述了该地区水资源合作系统的复杂性，各国在水资源合作中达成的共识和存在的问题。指出虽然南亚各地区间的政治经济现状存在显著差异，但跨境水资源合作仍是可行的。介绍了相关研究提出的主要建议及展望。

水资源；跨境水资源；合作系统；南亚地区

在水资源共享方面，南亚地区是世界上整体性最差的区域之一。相关研究表明，若对水资源共享事宜处理不当，会加剧国与国之间的不信任。通常认为，水资源在南亚国家之间的分配是一种“零和博弈”，对这种宝贵资源的共享将会导致国与国之间关系紧张。各国之间的彼此不信任经常导致合作受阻，他们通常也都不情愿分享数据。

详细研究了南亚地区水资源、能源和环境系统，记录了跨境水资源合作的实际案例，重点介绍了实现合作的途径，以及这种区域性合作方式所能带来的效益。研究表明，跨境合作完全可行。

1 复杂的系统

从古至今，一般认为跨境流域是一种复杂且互相关联的系统，也是国与国之间竞争与合作的根源之一。人口的增长和有限的水资源供应不断加剧着人们对于冲突的恐慌，但近期历史表明，合作多于冲突，合作通常以协议和合约形式进行。

南亚河流系统包括恒河和印度河等，这些河流流经了7个国家，为超过10亿人提供水源。这一地区的河流管理存在诸多相同的挑战，因此本应该创造更多合作的机会(鲜有例外)，然而研究表明，这种合作尚未实现。

南亚区域性合作主要集中在灾害响应、跨境电力交易和区域交流等领域中。这些地区已经开展了协同合作，但这种合作受到诸多限制。研究总体结论表明，虽然南亚地区各国之间存在政治分歧和经济发展不对称，但在该地区开展水资源相关的合作是完全可行的。

2 共识的增进

近期，南亚地区发生了洪水、地震和干旱等自然灾害，其中包括数次跨境自然灾害。各国之间展开密切交流和协同合作，有助于规避灾害造成的损失，特别是洪水灾害。一直以来，洪水灾害困扰着数以百万计的人口，而南亚又是世界上最容易受洪水侵害的地区。

研究指出，尽管南亚各国面对相同的灾害风险，但跨国防洪合作的例子在该地区较为少见。由于缺乏有效的预警机制，各国之间存在信任危机。例如，尼泊尔和巴基斯坦的专家对印度在跨界河上修建大坝的行为以及相关数据、信息的分享表示质疑。巴基斯坦和阿富汗之间并不共享或交换水文数据，尽管喀布尔河(从巴基斯坦发源，流经阿富汗，最后流回巴基斯坦)同时给两国带来了洪水风险。尼泊尔曾经向孟加拉国传真过水资源数据，不过近年来，由于员工人手有限，这种信息交换越来越少。

尽管现状并不乐观，但有迹象表明，各国正朝着“增进共识”的大方向迈进。各国渐渐认同，对于高效的洪水预报来说，跨境合作是刻不容缓的，但实际进展却非常缓慢。

现在的洪水预警一般是基于河流上游水位，但在将来，通过气象数据计算出上游降雨到下游发生洪水所需的时间，可以提供更长的洪水预见期。这将为受洪水影响地区提供更高效的预警，但同时也需要跨境合作。

印度和尼泊尔就开展了一个合作项目，向受洪水影响地区的人们发布预警，使他们可以在洪水到来之前有足够的时间转移到更高海拔的地区。该项目已经成功减少洪水造成的人员伤亡。该项目团队在尼泊尔有过建立早期预警的经验，与印度当地政府建立了一定的联系，且有一批资深的专家。项目一开始聚焦于少数几个村庄以证明系统的有效性，在此之后，其他村庄也相继加入。

此外，区域范围的干旱预报工作也正在推进中。其中一项重要的工作包括与相关地区(孟加拉国、不丹、印度、尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡)的政府部门合作，建立一个干旱监测系统。

3 数据共享

跨境合作面临的另一个障碍是河流数据的共享。长久以来，这种合作都备受争议，甚至牵涉到泄密的问题。例如，出于安全因素考虑，印度恒河并未公布其径流数据。

此次研究给出了一个双边协定的范例，涉及中国、印度、孟加拉国和巴基斯坦。鉴于径流数据的重要性，上述国家已经同意通过官方渠道分享数据。这种合作是一个很大的进步，然而，在数据解析与使用、以及向相关洪水高风险地区传递信息方面，还需要进行更深入的合作。总的来说，这次合作仍是在跨境河流数据共享方面一次重要的思想转变。

4 水电交易

跨境水电交易可以成为一种能源交易形式，甚至可能是解决南亚能源短缺问题的方案之一。虽然南亚具有非常丰富的水能资源(估计300 GW)，但仅有一小部分得到利用，整个地区仍受到能源短缺困扰。

南亚地区各国必须合作对其水电资源进行开发。确保能源安全只是合作的原因之一，合作还会带来经济效益并促使该地区国与国关系的友好发展，甚至还能对可持续水资源管理进行整体规划。

该地区鲜有跨境水电开发合作的范例，合作的内容与预期的目标各不相同。巴基斯坦与印度一直以来都在水电开发方面存在颇多争执，以至于印度已经转而与尼泊尔和不丹合作进行水电项目开发。

印度和不丹合作的案例十分重要，被认为是水资源管理跨境合作、互惠互利的典范。印度的电力供应缺口较大，每年的能源赤字达3%～4%。印度已经援建了不丹数个大型水电项目。这些项目在一年中的绝大多数时间向印度出口电力，并在每年1月到3月从印度进口电力。该项合作带来了共赢。尽管不丹的水电潜能仅为印度的1/5，却对印度的能源安全起到了至关重要的支持。研究报告援引了2015年7月印度北部电网崩溃导致的重大断电事故作为例子，不丹当时紧急调配水电站的额外发电量，为印度北部电网维修提供了保障。

不丹将水电发展作为其经济和社会发展规划的重要组成部分，该国已经从水电出口以及与印度签署的相关协议中获取了利润。不丹作为南亚地区最小的国家，其GDP从1992～2013年间翻了5倍。不丹的大部分水电站为环境友好型的径流式电站。接下来要修建的水电站将在设计阶段考虑气候适应性、风险降低以及生态保护等因素，以保障公众的最大利益。不丹相关部门制定了制度和法律上的相应条款。

研究表明，印度和不丹良好的双边关系是两国合作开发水电资源取得成功的关键因素。双方的友好关系可以追溯到印度被英国殖民的时代，之后，印度在政治与军事上对不丹的支持，进一步稳固了双方的互信。这种在能源上的相互依赖，使两个国家的关系步入良性循环。

该案例充分显示出通过互惠互利合作方式进行水资源开发以满足基本发展需求并促进经济发展的现实性，这种合作方式进而会加强双方保护环境的责任感，增加对环境保护的经济投入。政治因素、与经济发展相适应的政策以及水电项目的技术要求，是合作中的关键点。

5 关键建议

研究中所列举的案例反映了跨境合作的不同形式，其合作的规模也有差异，不同项目存在不同的政治、社会和经济背景。研究给出的主要建议主要包括以下几方面。

(1) 成功的跨境水资源开发与管理合作都需要得到支持。研究中援引的绝大多数成功项目，都要让合作各方确信可以从项目中获益之后，他们才愿意为项目提供支持。

(2) 在项目的早期阶段就应寻求政府的介入。

(3) 对于不同的项目，政府介入程度视具体情况而定。在洪水早期预警系统项目中，应与当地政府联系。

(4) 需要重点关注与社区的商讨，确保其对项目的支持。

(5) 跨境水资源项目具有一定敏感性，这是合作中面临的重要挑战。为了减少这种情况的发生，项目发起人和设计者应该首先通过官方渠道或非官方渠道建立一套透明化机制，并在各利益相关方之间施行。

(6) 需要提高数据获取与分析能力。

(7) 成功的跨境解决方案一般都具有成本高、规模大的特点。较小的项目虽然可行性强，但通常很难产生必要的政策牵引效应，以至于无法得到切实产出，从而难以获得成功。

(8) 国际政治是绕不开的问题。双边关系会影响跨境合作的可行性。

(9) 在政策交流和水资源管理案例中，需要有见识、有责任感的媒体积极参与。如今正在进行中的数个项目都在吸引这样的媒体去关注水资源相关议题。

(10) 跨境合作需要惠及双方，但不一定都是经济上的利益。例如，在洪水预警的案例中，对上游地区的好处在于让其意识到预警机制能有效地避免洪水对下游地区的侵害。

研究得出结论，虽然南亚地区各国之间存在政治分歧和经济发展不对称，但在此地区开展水资源相关的合作是完全可行的。地区间面临的挑战大体相似，因此要对所面临的威胁及合作带来的利益达成共识，才能在流域相关国家之间形成更多的合作伙伴关系。而且，通过对成功的跨境水资源合作进行扩展和深化，还能够完善水资源政策并增强其弹性和灵活性。

王子昂 译

(编辑：李 慧)

2017-02-20

1006-0081(2017)04-0003-02

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