农村集体经营性建设用地入市难点及对策研究

胡 淑 超

(天津土地交易中心,天津 300042)



·建筑业管理与政策研究·

农村集体经营性建设用地入市难点及对策研究

胡 淑 超

(天津土地交易中心,天津 300042)

针对当前我国农村集体经营性建设用地入市存在着主体不明晰、交易方式不完善、土地增值收益调节金征收及收益分配不平衡等难点问题，从制度保障、完善法律、加强管理等方面，提出了具体的解决对策，有利于创新土地制度改革、切实保障农村集体土地权益。

农村，建设用地，入市主体，使用权

近年来,中央不断加大农村土地改革力度,相继出台一系列政策文件进行支持引导。从2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》，提出了允许集体经营性建设用地在一定前提下实现与国有土地同等入市的原则；至2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，明确了农村集体经营性建设用地入市改革的任务，并要求各地探索完善用地产权制度。为深入推进该项改革工作，2015年国务院选取了33个县区进行土地制度改革，其中15个县区为农村集体经营性建设用地入市试点，并下发集体经营性建设用地入市改革试点实施细则。上述政策文件的颁布实施为农村集体经营性建设用地入市工作提出了总体要求，明确了具体方向，对于创新土地制度改革、切实保障农村集体土地权益具有重要意义。

1 农村集体经营性建设用地入市现状分析

自2015年国家试点实施方案批复以来，各地试点工作全面展开，取得了一系列实践探索经验。自2015年8月19日农村集体经营性建设用地首宗土地成功在浙江省德清县出让后，贵州湄潭、四川郫县等多宗地块集中入市，截至2016年8月底，全国15个试点地区共有171 宗农村集体经营性建设用地入市交易，入市土地总面积约2 700亩，总价款约34亿元。

国家层面和试点地区先后制定出台了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》《农村集体经营性建设用地入市管理办法》、合同示范文本等配套制度和政策法规，为农村集体经营性建设用地提供了法律和制度保障。

在试点地区探索经验不断增多，取得成效不断扩大的前提下，中央批复决定在坚守土地公有制性质、严守耕地红线、加强粮食生产能力、保障农民利益的前提下，将农村集体经营性建设用地入市试点范围扩大到33个试点地区。因此，如何全面综合评估试点地区可推广、可复制的经验，深入剖析现实存在的难点问题，并提出切实可行的对策建议成为目前亟待解决的问题。

2 主要难点问题分析

2.1 入市主体不明晰

推行农村集体经营性建设用地入市的主要动因之一就是保障农村集体和农民的土地权益，因此农村集体经营性建设用地入市权利主体应为代表其所有权的农民集体。根据《物权法》《土地管理法》有关规定，农民集体所有的土地依法应由农民集体经济组织、村民委员会、村民小组或镇集体经济组织代表其行使所有权，农民集体是农村集体财产的经营者和管理者。但由于集体是一个政治概念，法律人格难以准确定位，现行法律对农民集体的内涵及所有权行使方式等内容还没有明确规定，一些情况下农村集体经济组织甚至不具备独立法人资格，存在主体虚位的情况。同时部分集体经营性建设用地使用权权属不明,土地确权颁证工作尚未全面完成。

2.2 入市交易方式不完善

根据目前国家政策规定，允许集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、作价出资(入股)等方式入市交易，并规定其最高使用年限与国有建设用地使用权年限等同。在其使用期限内，享有与国有建设用地使用权同等的各项权能。根据目前试点地区入市成交案例来看，多数地区采取以招标、拍卖、挂牌方式进行土地直接入市，提高了交易过程的公平、公开、公正性，但由于以出让方式入市的土地，土地出让年限较长，出让金数额较大，对于意向竞买的小微企业或村内自然人资金负担较重，存在着投资失败后土地闲置浪费的可能。能否根据国家促进节约集约用地和支持新产业新业态发展用地政策，实行工业用地弹性年期出让、先租后让、租让结合等多种方式供地存在一定探索空间。同时，对于以租赁、作价出资(入股)方式入市，鉴于村集体与竞买人直接议价谈判经验不足，且对于土地租赁合同内容、具体交易事项等缺乏制式文本，具体操作方式还有待完善。

2.3 土地增值收益调节金征收及收益分配不均衡

土地收益分配问题关乎农民个体、土地使用权人、农民集体、地方政府与国家等多方利益，各方利益的均衡分配是关乎能否顺利开展农村集体经营性建设用地入市工作的一个重大问题。在过去的实践中，地方政府为了自身财政收入往往以国家名义低成本征地后再进行入市交易，现有国家层面出台了土地增值收益调节金征收、使用方面的管理办法，该办法对土地增值收益调节金的概念内涵、缴纳方式、缴纳比例、征收部门等做了原则规定，但地方政府能否主动作为，还利于民，主动将自身角色由参与者转变为监管者，将是影响农村集体经营性建设用地入市的重要因素。同时农民个体与农村集体组织之间既有利益共同点，也有利益冲突，如何平衡二者诉求也有待研究。

3 解决对策

3.1 科学界定入市主体

明确入市主体是开展农村集体经营性建设用地入市的前提,因此各地应结合实际，积极探索将用于入市的集体经营性建设用地与其他集体资产进行分离，由代表其所有权的农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权。以江苏苏州为例，当地农村集体经济组织成立了“集体土地资产经营公司”，由其负责管理乡镇企业所属土地资产的开发、利用、经营、管理和收益分配。这种通过企业化管理模式对集体经营性建设用地进行管理的方式，较好地实现了集体经营性建设用地入市交易后直接取得土地收益。上海市松江区则采取由村集体经济组织入股，成立集体所有制性质的镇级土地资产管理公司，以此作为入市主体代表农村集体经济组织进行入市交易。地方人民政府及相关职能部门应加强指导服务，保证入市主体充分、公平行使权利，履行职责。

3.2 健全土地增值收益分配监管机制

为实现国家和集体之间分享比例的大体平衡，地方人民政府应根据当地经济社会发展、基础设施投入、土地用途转变、土地等级、交易方式等因素综合考虑，加快完成土地确权登记工作，确定土地所有者及使用者的权属关系，并以产权为基础进行首次收益分配。首次分配需要政府根据情况合理确定土地增值收益调节金征收比例、调节金核算办法、征收部门，并定期向农村集体经济组织成员公示土地成交及调节金收取情况。农村集体经济组织应在首次土地收益中留取一定比例用于今后发展建设，并将收益纳入农村集体资产统一管理。其他收益在组织成员之间平等分配，并及时将分配情况、收益管理、使用进行内部公示，接受审计、政府和公众监督。政府作为农村集体经营性土地入市交易的监督者，对增加土地经济价值起到了一定作用，也应取得一定土地收益,因此再次收益分配应以政府参与调节为原则，政府设立科学合理的税费体系，并以此为途径来收取一定税费获取相应的土地增值收益。

3.3 完善土地使用权能内容

为增强土地使用权人利用农村集体经营性建设用地抵押贷款的合法性，银监会近期出台了《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》。该办法对农村集体经营性建设用地使用权抵押范围、抵押条件、抵押权实现方式等做出了原则规定。在该办法的引导下，各地应加快开展农村集体经营性建设用地使用权融资担保试点，探索建立集体经营性建设用地抵押融资体系，引导和鼓励当地金融机构积极参与集体经营性建设用地入市活动，并不断强化金融服务对农村土地制度改革试点的支撑作用。同时各地有关行政主管部门应结合实际,具体细化抵押权实现具体方式，进一步规范抵押中的评估、交易等程序和要求，引导土地使用权人的抵押融资活动，落实抵押权的具体实现途径。

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On difficulties in transferring rural collective construction sites to urban area and its strategies

Hu Shuchao

(TianjinLandTradeCenter,Tianjin300042,China)

According to some problems in transferring the rural collective construction sites into urban parts including the unclear main parts, imperfect trade approaches, imposing of land value-added revenue adjustment fund and imbalanced income distribution, and points out the solution strategies from the system guarantee, legal improvement, and management enhancement, so as to innovate the land system reform and guarantee the rural collective land interests.

rural area, construction site, main part of land transferring, utility right

2016-11-22

胡淑超(1985- )，女,硕士，工程师

1009-6825(2017)04-0233-02

F301.2

A