莱索托高地水利工程项目的实施与管理

[莱索托] J.索亚 等

莱索托高地水利工程项目的实施与管理

[莱索托] J.索亚 等

莱索托高地水利工程项目共分为2期，其主要功能是向南非豪登地区供水。工程包括一系列大坝、隧洞及相关基础设施，旨在开发利用奥兰治河及其在莱索托高地的支流。一期工程于2004年启动，二期工程正在实施之中。基于一期工程取得的经验教训，对二期工程的实施策略进行了调整。重点介绍了二期工程的实施及管理机构、整体规划、采购与项目管理方法、社会与环境影响、工程建设内容及目前的进展。

调水；水利项目；项目管理；管理方法；莱索托高地

1 概 述

莱索托高地水利工程项目(LWHP)一期工程主要包括：卡茨(Katse)大坝(185 m高拱坝)、莫哈尔(Mohale)大坝(135 m高混凝土面板堆石坝)、穆埃拉(Muela)水电站及大坝、马特索库(Matsoku)导流围堰及隧洞、输水隧洞(超过100 km)以及相关基础设施。从技术上讲，一期工程取得圆满成功，但在采购和移民安置过程中出现了不少问题。

基于一期工程的经验，成立了一个统一的项目管理部(PMU)，对工程、建设、环境、社会(移民安置及补偿)及公共卫生等进行全方位管理。二期工程PMU于2013年7月正式成立。目前,社会与环境基线研究已基本完成，而针对社会与环境影响及移民安置与补偿措施，也已开展了广泛的公众咨询。此外，正在进行社会、环境、公共卫生及工程专业服务方面的咨询服务。

二期工程主要包括调水及水电工程。调水工程主要水工建筑物包括位于库贝鲁(Khubelu)河与奥兰治(Orange)河交汇处下游波利哈利(Polihali)地区的一座高约165 m的混凝土面板堆石坝，以及连接波利哈利水库和卡茨水库的一条长约38 km的重力隧洞。除此之外，二期工程还包括：公路、桥梁、营地、电线和通讯等先期基础设施，以及接驳道路(以恢复因新建水库中断的通道)，并实施相应措施以缓解工程对环境、社会和公共卫生的影响。目前，已证实科邦(Kobong)抽水蓄能方案在技术上可行，实施水电工程期间将进一步研究该方案在经济上和战略上的可行性。预计二期工程将于2025年底前完工。

2 工程实施机构

1986年，莱索托与南非政府签订了LHWP条约及相关协议，对LHWP的设计、施工、运行维护以及向南非出口水等方面作了规定。条约同时规定了项目的管理单位，以代表两国政府实施该项目。在两国协议框架下签署的项目合同规模大、相互关联且错综复杂，因而成立了以下管理单位来实施项目。

(1) 莱索托高地水利委员会(LHWC)，代表两国政府并提供建议。

(2) 莱索托高地开发局(LHDA)，负责莱索托境内项目的实施、运行与维护。

(3) LHDA董事会，负责监督LHDA的工作。

(4) LHDA董事会二期工程分委会，协助董事会履行职责。

(5) 卡利登跨河隧道局(TCTA)，负责南非境内项目的实施、运行与维护，以及调水工程的筹款工作。

(6) 项目管理部(PMU)，在LHDA的领导下代表其负责二期工程各项活动的日常管理。PMU由工程、环境管理、社会经济发展、财务管理及公共关系等领域的专家顾问组成。该顾问团队由CDM国际公司领导，其母公司位于美国马萨诸塞州的波士顿，并由ARQ工程公司、博雅公关公司、卡尔德诺环境管理公司以及马福贝咨询公司为各领域提供专业指导。

(7) 独立监察委员会(IOC)，对项目实施过程进行独立评估和质量控制。

(8) 专家组(PoEs)，针对工程、环境及社会管理问题向LHDA提出意见。

3 一期工程的经验与教训

LHWP一期工程的技术标准高，在设计与施工过程中成功解决了一系列技术难题。项目实施过程中取得的主要成就包括：

(1) 成立了高水准的工程咨询合资企业，由南非、莱索托以及若干国际公司组成；

(2) 成功设计并建设了高标准的大坝和隧洞，尤其是卡茨大坝，已成为莱索托及周边地区的标志性工程；

(3) 培养了一批专业工程师，其中部分人员如今在莱索托和南非从事高级技术工作；

(4) 在南非和莱索托若干工程公司内开展了能力建设，后来这些公司的部分职员在国外从事重要大坝及隧洞工程；

(5) 基础设施建设，特别是在莱索托某些原本交通闭塞的地区，修建了高质量的公路，带动了当地旅游业和工业的发展；

(6) 施工人员生活区、运行设施、访客中心、酒店和宿舍等遗留设施在筹划之初就被设计为两用功能，施工完成之后，这些设施仍可作为永久性基础设施保留下来，支持莱索托持续增长的经济；

(7) 施工期间为本地带来了大量的就业机会。

尽管取得了较大成绩，但和其他开创性工程一样，一期工程也存在不足之处，主要问题如下。

(1) 社会、移民安置及补偿工作基本上由非工程类单位进行管理。尽管移民规模相对较小，但仍存在重大执行难题，尤其是置换耕地的土地存量不足。而接受实物(粮食)或现金补偿的移民则可能因为丧失生计难以维持后续生活。

(2) 施工人员对偏远地区的影响利弊并存。他们虽然带来了经济发展的机遇，却也扰乱了当地土著居民的社会生活。

(3)工程领域存在官员腐败现象。

4 二期工程的策略变化

根据LHWP一期工程的经验，莱索托及南非政府针对二期工程重新协商并签署了一份新协议，为后续开发奠定了基础。在新协议中的一些条款中，试图借鉴一期工程的有益经验并解决期间遇到的问题。从一期工程中吸取的经验教训可总结为以下5条。

(1) 成立“技术分委会”(TSC)，针对二期工程实施过程中的技术、工程、环境及社会等问题，向LHDA提供建议和帮助，并作为LHDA董事会的专家顾问履行职责。

(2) 成立PMU，作为唯一且统一的技术协助单位，负责专业服务采购，监督并管理二期工程所有方面的实施。PMU提供技术、行政及项目管理的专业指导，涉及工程、采购、财务管理、合同管理、社会经济发展、环境、公共卫生、公共关系及沟通等众多专业领域。

(3) 基于一期工程的教训和国外的实践经验，制定了全面的反腐政策(ACP)，所有合同中都引入了ACP，且在采购过程中严格执行该政策。

(4) 在采购所有商品和服务时都将寻求竞争力、透明度、成本效益及质量之间的平衡，并优先考虑莱索托和南非国内的供应商，其次是南部非洲发展共同体(SADC)成员国，最后才是其他国家。

(5) 聘用工作人员时，在技术和专业知识达到要求的前提下，优先考虑莱索托、南非以及SADC成员国的员工。

PMU负责项目所有方面的实施。作为唯一且统一的实施部门，PMU可以及时了解并平衡不同领域之间相互竞争的需求，尤其是环境、社会和工程领域，需要紧密合作，才能保证工程的顺利进行。每一项工作都相互依赖，也都可能影响到整个项目。因此，所有工作都必须作为一个整体进行规划、设计和管理。PMU团队中的非工程类人员和工程人员的数量相当，而社会领域的工作人员最多，这对一个大型基建项目来说或许很不寻常。PMU团队的成员来自社会科学、人类学、医学以及公共咨询等领域，并与当地社区开展紧密合作。

采购过程同样要寻求竞争性、透明度、成本效益及质量之间的平衡，同时还必须优先考虑本地和区域内的商品和服务供应商。基于世界银行的采购模型，PMU制定出一套采购流程，以平衡各方面的需求。

除此之外，还规划了一项重要的“青年专业人员实习”培训项目，安排实习人员与顾问和承包商在相应岗位一起开展工作。该项目提供了在多种职业岗位上积累工作经验的机会。

施工项目的整体规划积极尝试最大程度利用“剩余”价值，并使项目的核心工作实现最优成本效益。因此，在规划公路、供电、通讯等基础设施和永久性建筑时，都同时考虑了施工期间以及完工之后的用途。

5 项目采购

项目实施需要采购大量专业服务(咨询公司或联营企业)，签署大量施工合同，其中调水工程总共需要超过50项合同，涉及以下领域：① 社会、环境及公共卫生基线研究；②环境及社会影响评价； ③移民安置行动计划及实施合同； ④岩土工程勘察、工程设计及施工监理； ⑤水库划界； ⑥专家组；⑦施工合同；⑧文化遗产及考古；⑨ 安全、健康、环境及质量(SHEQ)管理与审计；⑩ 纯粹受控保险公司的保险服务；○11 IT及项目管理信息系统。

LHDA已为二期工程的实施制定了采购政策和流程，包括反腐政策。其主要目标是采购具有相应技能和专业知识的咨询服务、服务提供商以及承包商，使他们按照国际认可的标准履行职责与义务，同时遵循LHWP条约及二期工程协议的精神和目标。

6 项目管理方法

PMU在其初始报告中提出，二期工程的管理方法应与一期工程有所不同，项目团队应制定实施策略，以平衡大坝与隧洞施工中的工程技术与环境社会的不同需求。LHWP涉及两个主权国家，各自有其不同的目标。该项目将为南非的商业与工业中心豪登(Gauteng)提供可靠的水源。莱索托可通过向南非出口水获得经济利益，并通过该项目获得发电效益、基础设施建设以及就业机会，从而促进其经济发展。在获得效益的同时，绝不能给库区及周边受影响的社区带来遗留问题，也不能使受影响的社区和环境因工程建设而遭到破坏。

为此，工程的重点之一是针对受影响社区开展可持续社会发展及生计恢复项目。二期工程将证明，大型跨国境基础设施项目能够与生态环境保持和谐关系，而且在施工结束之后，不会降低受影响人群的生活水平。

为了实现这一目标，在项目启动之始，PMU就积极推动社区参与项目，以建立有效的联络和信息传播机制。此外，现场联络团队也开始与当地社区互动，了解当地民众的看法，并将调研结果反馈回来。

基于二期工程的可行性研究，根据2011年8月两国政府签订的二期工程协议，PMU制定了项目策略，并编制出一份完整的合同清单，以保证项目目标顺利达成。同时，项目整体规划对成本进行重新估算，并记录各个合同之间的依赖关系以及影响全局的重要活动，如项目出资方对采购文书(通常为招标书)、投标评估报告及合同预算等的审核。

考虑到项目工期紧且项目主管部门复杂的采购计划审批流程，PMU根据世界银行的文书格式和国际咨询工程师联合会(FIDIC)咨询师及承包商服务协议模型(即所谓的“白皮书”和“红皮书”)，编制了一套标准的采购文件模板。

整体规划根据TSC和LHDA董事会的每月例会编制，连同招标书、投标评估报告以及其他技术文件一并提交待TSC和LHDA董事会审批。通过编制一系列政策文件和策略，系统、流程及协议的标准化原则得到进一步落实。这些政策和策略包括：①沟通政策与策略；② 补偿政策；③ 采购政策、策略与流程；④ 安全、健康、环境与质量(SHEQ)策略。

除了制定并实施自己的质量管理系统，PMU还基于Oracle Primavera′s Unifier平台开发出集中式项目控制管理系统。该信息管理系统以数据库为基础，提供一套综合解决方案，可对合同成本与索赔管理、进度与时间管理、变更与变化管理以及风险管理等内容进行记录、追踪并生成报表。该系统还可以根据项目组织架构，对项目相关的所有信息与文件进行分级管理，保证客户、咨询师、承包商及服务提供商之间的信息传播管理安全可控。项目管理团队也可以在该集成系统中查询、报告并记录所有合同的项目控制管理信息。

以集中式、标准化的方式，采购并管理50多个合同，涉及环境影响研究、移民安置与补偿方案、典型工程设计、施工监理、施工以及其他的专业服务，这才是真正意义上的项目管理。

为了保证工程技术顾问遵守并执行标准化项目管理的理念，PMU编制了顾问手册，并在最初的合同启动会议上分发到每一位顾问手中。该手册为会议纪要、进度报告、项目规划(均在Primavera P6平台下进行)、文件编号、发票收据、支付凭证、税费申报表、绩效评估、可交付成果审核验收单、合同验收流程等提供了指南、流程和模板。同时手册还为服务供应商提供了与公众、媒体、受影响人群等进行沟通交流的指南，以及与土地所有者接触时应注意的礼仪。

尽管顾问和承包商通常会有各自的质量和文件管理系统，在项目实施过程中，仍计划将这套基于Oracle Primavera′s Unifier平台的项目管理信息系统(PMIS)在重点工程所涉及的顾问和承包商中推广，以实现项目全过程中所有数据和文件的实时共享、传输与跟踪。

7 项目整体规划

根据调水工程整体规划，专业服务采购将于2014～2016年期间进行，咨询合同将持续到2024年，期间会分多次完成。承包商采购将于2015～2018年期间进行，各项合同也将于2018年底至2024年期间陆续完成。项目计划于2024年底实际竣工(即开始供水)，于2025年底全面完工。

2016年6月，环境与社会基线研究已基本完成，而针对环境、社会及工程合同的专业服务咨询采购则正在进行之中。

8 社会影响

二期工程需要向当地社区征收土地，其中绝大部分土地将被奥兰治河和库贝鲁河支流及河谷的波利哈利水库淹没，淹没区面积约为5 000 hm2。由于耕地、树木、牧区及其他自然资源将被淹没，且获取资源及利用设施的通道将受阻，移民安置可能对当地人口的生计及社会经济状况造成重大影响。

进场公路、供电线路、办公区域及住宅安置等基础设施建设将需要永久性土地征收，而施工期间可能会临时占用部分土地。

LHWP二期工程条约要求双方采取“任何合理措施，保证项目的实施、运行和维护工作符合环境保护要求，维持现有环境质量，尤其应该重视保持受项目直接影响的人群和社区的现有福利”。因此，授权LHDA保证移民安置相关风险得以妥善控制,受影响人群生计得以恢复。二期工程补偿政策定义了损失范围，明确了补偿及搬迁细则。目前正在与莫科特隆(Mokhotlong)地区受影响人群、当地管理部门及其他利益相关者进行协调，以期最终完成补偿政策。

通过与受影响社区及村户充分协商，实施补偿及移民安置项目，从而保证搬迁村民得到妥善安置，家园重建，受损的资产及生产能力得到补偿，受影响人群的生计得以恢复，其他影响得到减缓。

2013年1月启动了一项以当地流域(包括大坝淹没区)及大坝下游地区所有村户为对象的社会经济基线研究。该研究于2014年完成，其中一项重要的可交付成果是存储为微软Access格式的数据库，包含所有受调查村户的信息，以供未来服务供应商以及LHDA开展工作之用。该地区的公共卫生基线研究已于2014年启动，2015年完成。

PMU召集经验丰富的移民咨询专家，协助移民安置与补偿项目的筹备与实施。咨询专家将密切联系受影响社区，开展如下工作：① 识别并确定所有受影响村户；② 登记受影响土地及资产；③ 确定补偿条件；④确定安置点和谋生方式的选择倾向。

在这项有广泛参与基础的规划工作完成并验收之后，咨询专家将协助PMU和LHDA实施移民安置项目。在项目实施全过程中，LHDA将发挥社区联络作用，以保证所有受影响的社区都能够有效地参与项目。LHDA同时还将任命一名专业顾问开展卫生影响评价，制定公共卫生行动方案(PHAP)。该方案将明确减小卫生影响的详细流程，并针对施工过程中及完工后的卫生干预制定详细的措施。

9 环境影响

大量科学研究表明，由于二期工程基础设施项目规模庞大，必须充分认识并缓解工程对当地社区及生物环境和物理环境的影响。在波利哈利水库蓄水并淹没上游库区之前，LHDA要求对现有生物及社会环境进行公开、审慎的基线评价，涉及水质与流量、地形、社会经济条件、动植物群、考古以及公共卫生。这些研究于2013年2月启动，2015年基本完成。

未来若环境发生变化，可利用二期工程基线研究所收集到的数据，根据国际最佳实践经验进行对比衡量。这些研究的主要目的包括：

(1) 在项目区内确定现有生物及社会的基线情况；

(2) 记录项目启动之前的信息，未来出现变化时，可根据国际公认的标准进行对比衡量；

(3) 为在项目区开展详细的环境与社会影响评价(ESIAs)提供依据。

基于这些基线研究，委派顾问开展环境与社会影响评价，包括项目各个部分的环境管理方案。这些研究同样可以为项目施工规范的制定提供依据。

10 工程建设内容

工程咨询专家将审阅二期工程的可行性研究报告，以及一期工程设计、施工及后续调研的相关报告，并在此基础上开展初步设计、招标设计及施工设计。初步设计过程中需要研究的特殊工程及设计事项如下。

10.1 波利哈利大坝

波利哈利大坝工程合同涉及：①位于奥兰治河上的混凝土面板堆石坝(坝高163.5 m)；②混凝土面板堆石副坝(坝高49.5 m)；③侧槽溢洪道；④补偿出水口以及水电站(装机3～8 MW)；⑤低水位出水口及相关施工基础设施(包括进场公路、采石场、电厂开关站、工人宿舍及其他施工区域)。特殊工程及设计事项包括以下几点：

(1) 洪水水文特性、溢洪道水力条件及布局研究、低水位出水口、分洪、补偿泄洪及小水电；

(2) 混凝土面板堆石主、副坝的设计包括堆石坝体内部分区、施工要求与规程、帷幕灌浆布局、坝基几何结构、大坝布局及相关建筑物的最终布置等；

(3) 施工区域与营地的位置及要求。

10.2 波利哈利调水隧洞

波利哈利调水隧洞工程包括：①波利哈利水库的取水口和闸门竖井；②调水隧洞(长约38 km、直径约5 m)；③通风及排水竖井；④已建卡茨水库的泄水建筑物及闸门竖井、与湖泊相连的水下通道；⑤水道施工支洞以及相关的施工基础设施(包括进场公路、采石场、电厂开关站、工人宿舍以其它施工区域)。需要处理的特殊事项如下：①取水口、出水口以及水流控制系统的设计与施工；② 隧洞水平及垂直方向的洞线布置、衬砌与设计；③ 施工支洞及通风竖井；④ 水电潜能；⑤ 施工区域与营地的位置及要求。

10.3 先期基础设施

先期基础设施工程合同包括：①进场公路(最初只是对现有17 km的碎石路进行改造，之后修建了永久性公路)；②主要桥梁及相关公路；③住房及相关基础设施(永久保留的职工生活区、工程师及客户宿舍、为所有承包商施工区域及工人营地提供大宗商品服务的场所)；④大容量电源与通信(为营地及施工区域提供电源及通信接入点)；⑤接驳道路及桥梁(将在项目后期修建，为当地受水库影响的社区提供替代交通线路)等。每一项施工都是一个大合同，例如，奥兰治路桥的长度将超过500 m，主桥面将高出河床100 m。

与一期工程一样，二期工程的基础设施建设将在施工期寻求最佳成本效益并在施工结束后尽量延续设施的长期“剩余”价值。将对项目住房及相关基础设施的长期价值进行评估，以确定哪些工程为永久性建筑物，哪些只作临时用途，项目竣工之后将逐一拆除。永久性设施包括运营人员住房、职工生活区的社区设施、位于波利哈利的一家酒店以及波利哈利运营人员的办公楼。

10.4 先期岩土工程勘察

可行性研究中的岩土工程勘察范围受项目规划和资金限制。波利哈利大坝及调水隧洞工程合同签订之前，先行授予了岩土工程勘察合同，包括补充钻孔、在坝址开展地震折射波勘探以及岩土工程试验、波利哈利调水隧洞洞线布置所需的补充钻孔及岩土工程试验等。此外，还将对生产大坝堆石及混凝土骨料的采石场进行勘察。

基于这些勘察所编写的事实报告，将在大坝及隧洞初步设计期间分发给设计咨询专家。一旦收集到可用的中期事实信息，也将提供给专家。设计咨询专家将为这些勘察项目编写岩土工程报告说明，并在设计中参考这些岩土信息。如有需要，还将根据设计咨询专家的要求扩大岩土工程勘察的范围。

10.5 水电工程

根据二期工程协议，水电工程为建设科邦抽水蓄能发电站。该电站以现有的卡茨水库作为下库，同时在科邦河谷新建上库。也可能存在其他方案，但规划基本相似。

科邦抽水蓄能电站的实施受二期工程联合可行性研究的结果影响。工程与经济可行性研究已经完成，并建议进一步开展其他方面的研究，包括市场调研、整合研究、岩土工程勘察以及法律及商业安排。

世界银行已同意资助LHDA开展相关的研究。双方已签署一份项目协议，目前正在委托咨询团队开展进一步研究。

蔡金栋 译

(编辑：陈紫薇)

2016-10-11

1006-0081(2017)02-0039-05

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