河道堤防工程维修养护存在的问题及对策

张长芝，陆 平，闫继栋

（1.济宁市泗河管理处，山东 济宁 272100；2.嘉祥县大张楼镇农业综合服务中心，山东 嘉祥 272403；3.济宁市洙赵新河管理处，山东 济宁 272100）

河道堤防工程维修养护存在的问题及对策

张长芝1，陆 平2，闫继栋3

（1.济宁市泗河管理处，山东 济宁 272100；2.嘉祥县大张楼镇农业综合服务中心，山东 嘉祥 272403；3.济宁市洙赵新河管理处，山东 济宁 272100）

为在新形势下做好堤防工程管理工作，根据全国水利建设与管理工作会议精神，参考河道堤防管理与维护有关规程，结合多年的管理工作，就如何建立科学合理的堤防管理模式谈谈自己的几点体会。

堤防工程；维修养护；管护模式

济宁市地跨黄、淮两大流域，位于南四湖流域最下游，承泄4省8市34县 （区）3.17万km2的来水。境内水利工程众多，河流纵横交错，有流域面积50 km2以上的河流93条，其中大中型河道8条，堤防长度1 718 km。全省15条大中型河道，济宁占8条；全省11条大型河道济宁占5条，是全省河道管理的重点市之一。多年来，济宁市委、市政府高度重视河道管理工作，在依法规范管理等方面做了大量工作，使河道工程在保障防洪安全、供水安全、生态安全、粮食安全等方面发挥了重要的基础性作用，为全市经济社会发展做出了重要贡献。

1 存在问题

1.1 维修养护无法可依

为做好河道工程管理，国务院1988年颁布了《中华人民共和国河道管理条例》，山东省1991年颁布了《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》，并先后于1998年、2004年进行了修改；水利部先后于2002年、2003年颁布了《堤防工程养护修理规程（征求意见稿）》行业技术标准和《水利工程管理考核办法》；山东省水利厅先后出台了《关于加强水利工程规范化管理工作的意见》《山东省水利工程规范化管理考核办法》《山东省河道堤防规范化管理考核标准 （试行）》《山东省河道运行管理督查办法（暂行）》《山东省堤防工程管理细则（试行）》。总的来看，河道堤防管理工作的法律体系正在逐步完善，在今后的立法工作中要加强堤防维修养护方面的立法。而《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等法律、法规均没有对工程维修养护做出明确规定。

1.2 维修养护经费投入不足

维修养护经费投入缺少长效机制，投入数量不足。《中华人民共和国河道管理条例》（以下简称河道管理条例）和《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》都规定了可以收取河道工程修建维护管理费，由于种种原因该项费用的收取和使用还有很多不尽人意的地方，堤防维修养护经费不足。

1.3 维修养护人员不足

2004年水管单位改革实行管养分离。根据当时的要求，管养分离后，工程的养护工作由养护中心承担，工程养护中心走企业管理模式，逐步走向市场。实际上，管养分离后，维修养护市场不发育，许多管理单位的人员全部成为管理者，缺少直接从事维修养护的人员，养护中心成立不起来；再加上养护经费没有落实，所以导致了管理单位的维修养护职能弱化。表现在管理单位本应及时养护维修的工作不能及时进行，导致机电设备带病运行、隐患和损坏程度加重，最后变成岁修工程，请有资质的企业进行养护维修，增加了维修养护成本。

2 解决办法

2.1 加强河道管理法律法规体系建设

目前要做好河道工程维修养护工作，使维修养护工作有法可依，首先要对《河道管理条例》进行修改，其次再由水利部制定《＜河道管理条例＞实施细则》，形成堤防工程维修养护的法律体系。《河道管理条例》是1988年颁布实施的，距现在已有29年的时间了。29年来，国家和社会形势发生了巨大变化，《河道管理条例》已不适应新的管理情况，需要进行修改。堤防和公路都是线性工程，建设和管理有很多相似之处，相比之下公路管理的法律体系比较系统、完善，其立法思路比较符合线性工程建设、养护、管理的客观规律，对堤防管理的立法具有很大的借鉴意义。

修改《河道管理条例》时，要从管理机构与职责、堤防建设、堤防养护、水政管理（堤防保护）、法律责任等几个方面有针对性地修改，使修改后的《河道管理条例》成为堤防管理工作的纲领性法规，统领整个堤防的维修养护和管理工作。水利部的《堤防工程养护修理规程（征求意见稿）》行业技术标准已具有堤防管理实施细则的雏形，可以成为与新《河道管理条例》相配套的部门规章。

在制定堤防管理法律制度的同时，还要制定堤防养护修理技术规范、考核规范和定额制度，以从技术和经济的角度来完善堤防养护维修制度。目前，堤防养护修理技术规范方面有《堤防工程养护修理规程（征求意见稿）》，定额方面有水利部、财政部2004年5月颁布的《水利工程维修养护定额标准（试点）》，工程考核方面可以按水利部、水利厅的考核规定执行。

2.2 维修养护经费安排实现正常化

2011年中央一号文在水利工程建设和管理体制改革方面提出了指导性意见。“区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。”今后应在《河道管理条例》中明确规定维修养护经费的来源。对于国有公益性的、准公益性水管单位由财政负责单位的基本支出和维修养护经费。

2.3 建立切实可行的维修养护模式

根据长期的管理经验，堤防的维修养护有以下两种模式：

一是管理单位自行维修养护，走专管群管相结合的道路。水利部在《堤防工程养护修理规程（征求意见稿）》中规定“堤防工程管理单位（或堤防工程养护企业）应对堤防进行日常保养和防护，及时处理表面缺陷，保持堤防的完整、安全和正常运用。”“岁修工程由具有相应技术能力的施工单位承担，堤防工程管理单位也可自行承担，但必须具有相应技术能力并明确项目负责人，建立质量保证体系，确保施工质量。”

二是市场化运作，实行物业管理的模式。将堤防的维修养护全部交给有资质的物业公司，对物业公司加强考核。由于目前维修养护市场尚未发育，这种模式难度较大。

2.4 做好工程划界确权

堤防和护堤地是管理单位进行工程管理的物质基础，是维修养护工作的实物载体。没有堤防和护堤地，维修养护工作也就无从谈起。为做好工程维修养护工作，外业工作首先要对水利工程进行划界确权，明确工程的管理范围。

3 维修养护需要遵循的三项原则

《堤防工程养护修理规程（征求意见稿）》提出堤防工程维修养护坚持“日常养护，及时修理，养修并重”的原则。除此之外还应增加依法原则和预防原则。

依法原则，就是使堤防工程维修养护工作全程有法律为依据，这对于管理规范化、现代化，提高管理效率和管理水平有重要意义。

预防原则，就是在对堤防工程进行充分调查摸底的基础上，摸清堤防工程的变化规律，针对这个变化提前做好维修养护工作，达到“上医治未病”的效果。这对于节约资源，降低运行成本，提高运行效率具有积极意义。

（责任编辑 迟明春）

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2017-03-14

张长芝（1974—），女，工程师