当前我国政府工程管理存在的问题及改善方向

李 静 文 华 曹 兴

(西南科技大学土木工程与建筑学院，四川 绵阳 621000)



当前我国政府工程管理存在的问题及改善方向

李 静 文 华 曹 兴

(西南科技大学土木工程与建筑学院，四川 绵阳 621000)

介绍了政府工程管理体制的基本模式，结合相关工程案例，从决策制度、采购制度、法规制度、造价管理等方面，分析了我国政府工程管理制度存在的问题，并提出了改进措施，有助于增强政府职能，激发市场活力。

政府工程，管理制度，融资模式，造价管理

政府工程指政府为满足公众文化需求而投资兴建的市政工程或公共建筑工程，在国外也称“公共工程”。其主要类型有：政府机构办公楼、社会福利设施、公共事业、市政工程、交通运输以及国防军事工程。当前，随着经济的发展以及人民需求的不断增加，单一的融资模式已经难以满足市场需要，政府工程类项目已逐步由单纯的“财政性基本建设基金”投资兴建模式向吸收社会资金模式转变。如现在流行的BOT以及ABS融资。这有助于增强政府服务职能，激发市场投资活力。

1 政府工程管理体制的基本模式

目前政府工程管理的模式按照机构的规模与专业程度可分为临时型、基建处型、工程指挥部型、项目法人型、企业代建型以及政府部门事业单位型。其中，临时型是由政府有关部门牵头，组建的一个临时性的基建班子。优点在于组建迅速，可以迅速投入运转，短时间内取得良好的经济效益和社会效益；基建处型则由常年有建设任务的政府部门直接负责项目的实施；工程指挥部型又称工程管理委员会或业主委员会，负责人多由行政领导担任，管理人员从政府部门抽调，可以发挥政府强大的协调能力；项目法人型是指为某一建设项目专门设立独立的机构，负责工程建设的项目策划、资金筹措、建设施工、经营管理、债务偿还和资产保值增值全过程；企业代建型是指政府招标由专业化项目管理企业负责投资管理和建设组织实施工作，建成后交付使用单位；政府部门以及事业单位型是指由政府设立单独部门直接进行管理。举例说明，临时型多用于重要性较低的政府工程或者抢险工程。基建处与工程管理指挥部多用于政府大型公共建筑、市政工程、环境治理工程等，为目前主要的管理模式。项目法人型常见的如城市轨道交通公司；企业代建型多用于公益性项目设施管理；政府部门事业单位型如城建局。

2 典型政府工程案例探讨

以四川省的内遂高速公路为例，分析我国目前地方性政府工程存在的弊端。该工程总投资65.504 5亿元，由内江、资阳、遂宁三市政府按BOT方式招商并组织实施，待特许经营权合同期满后将再移交政府；路线全长约119 km，路基宽度24.5 m，路面为沥青混凝土路面。内遂高速公路是四川省中、南部地区的重要干线公路，是四川省内高速公路网规划的重要组成部分。然而其在通车一个多月内多处路面出现破损，完工不久便开始着手修缮。

经过相关部门的初步分析，发现路面在短时间内出现破损的原因是在施工中使用了内江地区出产的石灰岩集料。该集料外观同普通的石灰岩集料相似，但其在经过高温拌和与高压碾压后强度大大降低。同时在雨水渗透后，集料中的软质岩石和水云母等发生软化、崩解，使石灰岩集料迅速破碎，从而导致沥青路面出现结构性破坏。

出现这样的问题，从根本上反映了施工技术人员责任落实不到位，施工经验不足以及专业知识的欠缺。同时还暴露出以下缺点：1)施工企业没有建立针对性的质量控制方案，施工过程中监督检查工作流于形式；2)由于是多地政府共同出资，出现了政府责任落实不明确，在施工过程中的参与度较低，与施工单位缺乏沟通的情况；3)相关监督部门没有切实负起责任，工程分部分项以及竣工验收存在严重漏洞。

就该项目而言，政府工程的管理方式还有很大的改善空间。其中政府、施工单位、监管部门在项目中的责任和权利应更加明确。政府部门在参与建设的同时要做好协调工作，接受社会监督；施工单位要有一套完整科学的施工工艺流程与质量控制标准，使整个管理做到严格有序；监管部门应该制定一套科学合理的监管方案，切实负起监督责任。

3 我国政府工程管理制度存在的问题

3.1 我国政府工程管理决策制度存在的问题

决策工作作为管理首要阶段，决定着整个项目的立项与否。目前，我国政府工程决策的主要问题在于某些领导及政府部门急于体现政绩，缺乏一定的科学规划以及顶层设计。这种方式短期可以为地方区域带来经济利益，但长期会造成社会资源的分布不均与极大浪费，损害政府在公众面前的形象。总的来说，政府工程决策机制存在的问题主要为以下几类：

1)决策理念的欠缺。决策，即组织或个人为实现某个目标，对未来的方向性、内容性问题进行选择和调整。决策作为外国政府项目最重视的一点，在我国常常被忽视。由于决策理念的欠缺，导致相关项目的决策是被动的，经常是在遇到问题后才采取补救措施，这些现象在一些小型和地方项目中普遍存在。

2)前期咨询不到位。很多政府工程为节约成本、推进建设项目的进度，在决策阶段很少咨询专业的项目管理机构。没有对其经济性、社会价值进行基于全寿命周期的综合评价。完工后的返工以及二次改扩建极大的造成了资源浪费。

3)决策程序混乱与监管不严。政府工程的决策者是政府部门的管理人员，其决策往往带有主观意志性。在政府内部，管理人员容易官官相护，缺乏决策制度的约束。而一旦遇到问题，各部门间相互推诿，共同逃避责任。

3.2 我国政府工程管理采购制度存在的问题

广义的政府采购是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称。与一般采购不同，政府的采购在满足自身需求的同时还是一种宏观经济调控措施。目前我国政府工程采购出现的问题包括以下几个方面：1)政府工程采购比重较低，起步较困难。2)采购体制不合理，采购主体不明确，政企不分，地方保护主义严重，限制外地企业竞标，对投标人保护力度不足。3)受计划经济影响，缺乏市场激励机制，且不同部门存在着交叉管理现象。4)监督主体不明确，约束力不足。5)监督方面人员数量、专业素质不足。

采购制度的不合理，导致政府管理主体责任的不明确，交叉管理，缺乏一个统一的组织管理部门。“三超一低”的现象(即超概算、超标准、超规模和低效率)仍时有发生，同时大规模的政府采购也给腐败创造了条件。

3.3 我国政府工程管理法规制度不完善

法规制度的不完善体现在两个方面，一方面是目前建筑行业的法律条文存在着冲突，表述不清、用词不准、权利与义务规定不明确的情况。另一方面是针对现有法律，建筑行业各参与方仍存在行为不规范、招标过程采用各种手段违规、相关政府部门非法干预承发包以及执法机构执法不严的问题。

3.4 造价管理问题突出

政府工程的造价问题主要表现在以下几个方面：1)造价管理部门针对不同项目采取不同的管理模式，管理模式混乱，造价水平不高。2)围标、串标行为仍时有发生。“低价竞标，高价结算”成了部分企业盲目竞争的手段，破坏了招标促进公平竞争、增强质量、降低成本的初衷，扰乱了建筑市场的经济秩序。3)审价过程存在问题，审价机构多而混乱，技术水平不一，对整个行业的造价控制作用不大。

4 改进政府工程管理体制措施

前文提到，我国政府工程管理体制主要在四个方面有着主要的弊端，从而造成了我国政府工程管理体制与发达国家的差距，要解决这些问题，还需从四个大方面系统地进行改进。

4.1 规范决策机制的措施

建立规范的决策机制，通过对项目建设过程中可能出现的情况进行评估，结合经济发展趋势预期判断，做出科学化的决策意见。从源头上杜绝“三超一低”。

树立正确的决策理念，规范咨询制度，完善决策监督，加大社会参与度，保证决策程序公开、透明，推进决策机制法制化建设。

4.2 改善融资模式

改变政府为单一投资主体的模式，选择合适的政府工程融资模式，在改善组织架构的同时，落实投资者的权利与义务。目前可供选择的政府工程融资模式如下：

BOT模式:政府与私人部门间签订特许权协议，在特许期内，签约方负责项目经济活动，政府实行监督、调控权期满项目移交政府。优点在于可以减少政府的责任，避免风险，也使与企业间协调更加容易。缺点在于磋商过程长，投资方利益不确定、风险大。适用于技术成熟，投资回报稳定的项目。例如发电厂、煤矿、石油、桥梁、高速公路、港口、机场、隧道、污水处理等项目。

TOT模式:该模式是将已有项目移交投资者以获得资金投资新项目。投资者取回投资和一定利润后交回项目。TOT模式的优点在于融资对象广泛，吸引外资成功率高。缺点在于资产转让与国有资产正确估价难以统一。适用于收益良好的基础设施，如污水处理、节水设施、环保设施。

PPP模式：公私合作模式，政府和私企权利共享，利用私企的专业技术和管理经验。政府的财政支出更少，企业的投资风险更轻。PPP模式的优点在于项目经济效率和时间效率显著提高。缺点在于长期合同缺乏灵活性，增加了政府风险负担。适用于政策性较强的城市基础设施项目，或者收益率相对不高的经营性基础设施，如体育馆、博物馆、展览馆。

BT模式：政府将项目交由企业进行融资、建设，建成后交钱买回项目。BT模式优点在于减少前期投入，提升了管理水平和工程质量，加快建设速度。缺点承包商决定着工程质量，容易产生质量问题。

4.3 规范采购制度

规范采购制度包括：完善相关法律法规；完善配套规章制度，规范程序，完善严格的评审、监察及交货追查制度；加强专业人才资格认定和培训，提升采购人员素质；出台招标投资法实施条例和政府采购条例；完善招标、评标办法，编制详细、公开透明的供应商资格审查标准；建立统一的管理模式，将采购、监管分离；接受社会监督，信息公开化。

4.4 规范工程造价管理制度

逐步规范工程造价管理，以国际化工程管理为改善方向，重点在以下几个方面改进：1)营造市场化的有序的造价环境；2)政府应退出对具体的造价活动的干预，转移职能，重视监管工作；3)实行全过程造价管理；4)规范计价模式，淡化定额的作用，以市场的价格信息为参考标准，推荐应用企业自身的定额；5)细化清单计价的项目划分，以增加清单计价的可用性。

5 结语

目前我国政府工程管理体制存在诸多问题，这也是我国经济快速发展所必须经历的过程。这些问题的解决需要从决策、融资模式、采购制度、造价管理四个方面入手，对其不断改革和完善，并且注重市场的反馈。从更深的方面说，还要完善相关的法律法规。新技术的应用也有助于信息的公开、管理程序的规范以及决策的高效。

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The existing problems and improving direction of Chinese government’s engineering management

Li Jing Wen Hua Cao Xing

(CollegeofCivilEngineeringandArchitecture,SouthwestUniversityofScienceandTechonology,Mianyang621000,China)

The paper introduces the basic model for the management system of the government projects, combining with the engineering case, analyzes the problems in the government project management system in China from the decision-making system, purchase system, regulations and cost management, and points out the improvement measures, so as to enhance the government functions and activate the market.

government project, management system, financing model, cost management

1009-6825(2017)09-0253-02

2017-01-16

李 静(1996- )，女，在读本科生

TU712.1

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