试从“小官巨腐”现象谈基层腐败治理

张鹏远

摘要：近日来，随着一系列腐败案件的曝光，“小官巨腐”成为了热门词汇。在这一系列腐败案例中，有不少案例具有以下特点：涉案人员官职不高，但涉案金额往往很大，影响往往很恶劣。从这一现象入手，研究了“小官巨腐”现象背后隐藏的基层腐败问题。分析了基层腐败的特点和危害总结了基层腐败产生的原因，最后提出了解决基层腐败问题的几点建议。

关键词：基层腐败 腐败治理 小官巨腐

一、“小官巨腐”现象背后是基层腐败作祟

近来屡上头条的河北省秦皇岛市北戴河供水总公司原总经理马超群案中，调查人员在其家中搜出现金1.2亿元、黄金37公斤、房产手续68套，其中7套在北京二环，马超群家中七人涉案。就是这样一个名不见经传的地方官员，掌管了北戴河供水系统长达17年，其腐败金额如此之高，足见腐败程度的严重。我们要善于从现象中看到本质，而“小官巨腐”现象的背后，反映出了我国基层腐败问题的滋生蔓延。

“小官”只是人们基于经验常识的理解，并没有准确的定义，本文出于研究的针对性，将小官定义为基层官员。基层官员可以从广义和狭义两个方面理解。广义的基层官员是指任职于县处级及之下的国家机关的国家公务员，以及农村党支部和村民委员会之中的工作人员，也就是所说的“村官”。狭义的基层官员往往是指职位最低的国家官员，也就是只包括县处级及之下的国家机关的国家公务员。根据《公务员法》中第二条的规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”本文出于研究的专业性和针对性，采用狭义的基层国家官员的观点。基层腐败，就是指基层官员的腐败问题。

二、基层腐败的典型特征

1.一把手腐败

据统计，在涉腐“巨贪”中，乡科级的一把手占到了总数的六成，高于副职干部。各机关中的一把手由于其职位的特殊性，是最容易滋生腐败的群体。基层一把手腐败给群众、集体和国家所带来的损失，相比于副职官员以及普通官员都要多得多。

2.集团式腐败

在腐败案中，腐败者多出于畏惧而通常采用秘密单独行事。但在基层腐败中，由于往往涉及具体操作层面，腐败者会抱着人多好办事的心态进行集团式腐败。当其中一个或一些官员落马时，往往能“拔出萝卜带出泥”。2010到2012年间，河南许昌市东城区拆迁领域60余人相继被检察机关批捕、起诉，加上数人潜逃，东城区征地办全军覆没，日常工作全面停顿。所有的涉案人员，以拆迁之名“团购”了许昌市东城区的拆迁事务，为自身谋取利益，贪污、受贿的涉案金额动辄数百上千万元。

3.涉黑式腐败

基层腐败官员为了保证腐败行为不被发现，往往喜欢结交所谓“道上朋友”。地方黑势力，为了地位的稳固，也乐于结交所谓的“靠山”，基层官员虽然职位不高，但在地方特定事务中往往具有发言权，掌握着实权。官黑相勾结，尤其是基层司法机关同黑势力的勾结，就造成了地方群众的敢怒而不敢言，危害—方，后患无穷。代表案例就是有基层官员“首腐”之称的关建军案，关建军为原山西阳泉市城区公安局巡警大队大队长，在长达13年的时间内参与黑社会性质犯罪，疯狂的聚敛财富，涉案金额高达惊人的2.95亿。

4.形式多样，领域集中

基层腐败很多涉及到操作性的事务，腐败的形式更加隐蔽化、多样化。例如在用人时，任人唯亲，搞权钱色交易；在工作中，徇私舞弊，消极渎职，大搞形象工程；在财政上，挪用公款，谋取私利，侵占集体财产；在行政执行时，乱罚款、乱收费、乱摊派；在生活里，作风腐化，道德沦丧。同时，基层腐败在房地产、国土资源、城市建设等领域相对集中。这些领域由于制度设计的不完善，权力运行的不规范，市场和政府关系界定的不清，加之众所周知的多“油水”，造成了腐败问题的相对集中。

三、基层腐败的真实危害

1.造成经济损失

基层腐败会造成国有资产的严重损失，久而久之，会腐蚀国家的根基，阻碍经济建设和社会发展。基层腐败官员插手房地产、国土资源等领域，严重打破了市场应有的公平秩序，市场无法在资源配置中起到决定性的作用，就会造成资源配置的不合理、不合法。河南省上蔡县是国家级贫困县，是艾滋病情严重的地区，而其原县委书记杨松泉，在任职的五年中，涉腐金额高达1000多元，而2005年，上蔡县全县的财政收入也不过8369万元，其中更有相当数量涉及“防艾”有关的资金。基层腐败，不仅严重制约了当地经济的建设，也影响了当地社会的发展和人民的实际生活，更会扩大了贫富差距，造成了经济待遇的不公正，产生长远的经济危害。

2.损害党和国家机关的形象

基层组织是直接与人民群众相联系的组织，代表了党和国家机关的形象。基层腐败会直接损害党和国家机关的形象。任其发展，就会逐渐动摇国家统治的根基，影响国家政权的政治合法性，使政治权力难以转化为政治权威。基层腐败官员在决策时肆意践踏民意，独断专决，严重危害了同社会成员的血肉联系，会激化社会矛盾，对民主的表达有毁灭性的作用，“门难进，脸难看，话难听，事难办”正是部分基层部门的真实写照。国家机关应以履行社会公共职能，实现公共利益的最大化作为出发点。而基层腐败行为，是对国家机关办事效率的严重损害。在基层组织的日常工作中，很大一部分是偏重于執行性的工作，是国家政策向政策目标转化的最后环节，在这个环节中出现腐败现象，将影响政策目标的实现，降低国家机关办事效率。

3.腐化社会风气，动摇社会稳定

基层腐败官员由于职位处于最低级，往往是密切与人民群众打交道的职位，其腐败行为会腐化社会风气。不仅会在基层官员间形成一种心照不宣的腐败氛围，还会影响到人民群众的认识，当贪腐成为社会群体所默认的事实时，整个社会都会失去应有的活力。官场潜规则就是通过一种类似“劣币驱逐良币”的方式，迫使那些清正廉洁的官员逐渐麻木、逐渐腐化。稳定问题—直都是大问题，邓小平理论中强调“稳定压倒一切”的观点告诉我们，在改革的同时必须时刻维持稳定。基层腐败对国家发展中各个领域产生负面影响，综合起来必将影响社会的稳定，失去了稳定，发展就没有了保障，就无法做到国家的长治久安。

四、基层腐败的解决对策

1.推行精神文明教育，自觉抵御不良文化

腐败问题既是社会问题，更是人的问题。腐败官员作为腐败的主体，是直接的腐败行为的实施者，是腐败的源头。如果能在此处通过以人为本的方式，推行精神文明建设，加强基层官员的自我约束、自我管制，自觉抵御不良官场文化的腐蚀，才能从根本上杜绝腐败。官本主义是长期支配我国传统社会的政治文化和政治体制，其实质是官员的权力本位。十八届四中全会中提出全面推进依法治国，加强法治教育也是防治基层官员腐败的重要手段。同时展开廉政教育，提高基层官员自我约束、自我管制的能力，这样在面对复杂的官场，以及以官场潜规则为代表的不良官场文化的侵蚀时，才能做到清正廉洁，不与腐败分子同流合污。

2.完善基层权力运行机制

构建基层腐败治理体系，重点是完善基层权力的运行机制，让权力在阳光下运行。首先，确定基层权力的边界即确定基层国家机关的职责范围，规范基层官员的职责权限，科学基层配置国家机关及其内设机构的权力和职能，明确各自的职责定位和工作任务。逐步推行基层权力清单制，给权力划定边界，同时要理顺政企之间，政事之间，政资之间，政社之间的关系。其次，坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，推进基层政务的全面公开，包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，所有项目和环节的公开，最大限度的接受各方监督。最后，要明确各个级别官员的具体职责，出了问题要实行严格问责制，追究到个人，不能打着机关决策的幌子混淆视听，逃避问题。

3.完善基层官员监督制度

首先，要明确监督对象是全部的基层官员，覆盖了七大类国家机关。其次，应把基层官员和基层组织的行为作为监督内容，具体应至少包括四方面的内容：岗位责任、政治责任、法律责任和道德责任。要对基层官员的职业生涯进行全面的监督，包括“进”、“管”、“出”三个环节。再次，要逐步整合各監督主体的力量，鼓励监督，支持、引导监督，让各个社会力量间形成合力。最后，对基层官员进行民主监督需要法治的保障。习近平在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时就强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”所以，要用法律推动基层监督，用法治预防基层腐败。

4.重视制度建设，构建基层腐败治理体系

坚持用制度管权管事管人，是防治基层腐败的根本之策。在加强顶层设计的同时，要用制度保证才能将理论转化为实践。基层监督往往缺乏的就是制度的保证，造成了实际监督的形式化，起不到实效。基层制度完善和制度创新是基层制度建设的基本内容，也是决定性内容。不断完善和不断创新制度才能保持活力。好的制度需要配套的法律，制度化、法律化是构建基层腐败治理体系的核心。

我国正处于转型期，也往往也是腐败高发期。中国正在经历从一元社会到多元社会的过渡，基层工作中难免会出现缺乏法律、政策规定的新问题。这些新问题很可能被部分腐败官员所利用，进行寻租，满足私欲。要建立基层腐败自动预警机制，是指在基层工作中出现问题，可能导致或者已经导致腐败现象产生时，能够迅速发现腐败现象，针对具体腐败情况，整合社会力量及时处理，扼杀腐败苗头或者处置腐败对象。基层腐败自动预警机制需要多方面力量的合作，也是建立在上述预防基层腐败对策基础之上的，是综合性的预防网络。

五、结语

自建党建国以来，党和国家都对腐败问题格外重视，无数的历史教训也告诫我们，面对腐败问题绝对不能不加重视、任其发展，必须下重拳、下决心的反腐。基层腐败不是一天两天的问题，其解决也绝不是一朝一夕、三招两式的事，必须从腐败现象出发，分析其特点、危害，研究其产生的原因，然后有的放矢、对症下药，构建基层腐败治理体系。