山西省生态公益林补偿机制探讨

冯 飞

（山西省国有林管理局，山西 太原 030012）

山西省生态公益林补偿机制探讨

冯 飞

（山西省国有林管理局，山西 太原 030012）

通过对山西省主要流域的生态公益林保护现状和策略分析比较，结合省情、林清，探索流域生态公益林补偿机制和方法，为进一步建立全省流域上下游生态公益林横向补偿机制打下基础。

山西； 生态公益林； 补偿机制

山西地处黄河中游、黄土高原，生态植被脆弱，多年来粗放的煤炭开采模式，使得山西也背负了沉重的“资源负债”和“环境负债”。近年来流域生态补偿机制，推进流域上下游建立横向生态补偿机制是党中央、国务院作出的一项重要决策部署。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，通过河长制，让本来无人愿管、被肆意污染的河流，变成悬在“河长”们头上的达摩克利斯之剑。流域公益林的横向补偿则是促进流域治理的有效措施，是践行绿色发展理念的重要财政制度创新。山西对森林保护力度前所未有，但环境污染重、生态受损大、环境风险高等问题仍然突出。加强流域生态公益林保护、改善环境质量，关键是补偿机制的创新。流域生态公益林补偿机制，体现了“成本共担、效益共享、合作共治”，上下游地区通力合作，共同治理和保护流域生态公益林，是一项重要的制度创新。

1 流域公益林生态补偿机制的原则

流域生态公益林补偿机制的建设，必须以党的十八大精神以及习近平总书记有关生态的系列重要讲话精神为指引，牢固树立自然价值理念，按照“保护科学、取得实效”的原则，强化共同治理，突出流域生态公益林治理重点，系统开展补偿工作，落实联防共治机制，确保重点流域生态持续改善。

1.1 可持续发展的公平原则

所谓流域，其上下游之间是有机联系的、不可分割的主体功能区，可能是由一个或多个跨行政区的地方构成。因此，在考虑流域生态公益林横向补偿机制中，一定要从全局出发，从长远出发。上游既有可能是公益林的破坏者也有可能是公益林的保护者，下游受益者通过合理回报上游生态公益林保护者体现出公平的原则，这也是可持续发展的关键所在。

1.2 受益者补偿、破坏者赔偿的追责原则

流域内，不管上游还是下游，都享有利用资源的平等性，上游地区如果破坏了生态公益林，势必对下游水生态造成影响，就要赔偿下游的损失；反之上游由于保护了生态公益林，下游也随之获益，则应当由下游给予上游一定的“生态红利返利”。“谁受益谁补偿、谁破坏谁赔偿”，有效地对上游地区的生态公益林保护提供了资金支持和政策管制，使得保护有偿、破坏受罚成为现实。

1.3 以水养林、以林补水的互补原则

在流域内衡量生态公益林补偿的金额，不仅要把生态公益林的建设作为重要依据，更要看流域水量和水质的变化。流域内的生态公益林的主要目的就是涵养水源、净化水源，因此在横向补偿绩效评价中一定要和“河长制”有机结合，把生态公益林建设和上游水质水量挂钩，使之共同作为流域横向补偿的依据。

2 流域公益林生态补偿机制的难点

2.1 补偿标准尚未明确

随着《山西省永久性生态公益林保护条例》的实施，将全省各流域内的生态公益林列入立法保护实属全国首创。从全国来讲，对于流域内公益林生态横向补偿还在探索之中，尚没有统一的、可借鉴的经验；从技术上讲，生态公益林价值非定量化，补偿的标准很难确定；从效果上讲，将流域生态公益林和流域水资源绩效考评的有机结合也不好认定；从省情上讲，山西面临的经济下行压力大，各地区发展不均衡，如果不考虑差异性，机械地确定补偿标准，很难落实实施。应进一步完善补偿标准，差异性地制定补偿实施细则。

采用SPSS 17.0软件对数据进行分析处理，计量资料以（均数±标准差）表示，采用t检验；计数资料以（n，%）表示，以P＜0.05表示差异具有统计学意义。

2.2 补偿资金难以保障

就山西省情而言，省级财政和各市县级地方财政面临的经济下行压力较大，难以保障稳定的流域公益林补偿资金体系。多数生态公益林集中在流域上游的贫困山区和经济不发达地区，光靠地方财力去保护流域内的公益林显得捉襟见肘，而且在保护公益林的过程中也使得一些市县（市、区）失去了经济发展的机遇；国家项目对于公益林的支持力度有待于提高，已有的标准可以满足现有的管护体系，但是很难调配出流域内的生态公益林横向补偿资金。

2.3 补偿机制难以认同

长期以来，无偿、低廉使用自然资源和环境容量的观念已经根深蒂固，使得对于流域内的公益林，特别是上游公益林的转移支付和生态补偿很难接受，对流域内公益林的管护投入也普遍偏低。

3 流域公益林生态补偿机制的措施

3.1 完善生态保护法律体系

《山西省永久性生态公益林保护条例》，以法律规定的形式将山西省境内的汾河、沁河、苍头河、偏关河、县川河、朱家川河、岚漪河、蔚汾河、湫水河、三川河、昕水河、涑水河、南洋河、御河、桑干河、壶流河、唐河、滹沱河、清漳河、浊漳河及其支流和黄河、海河流域其他支流源头及两岸的林地划定为流域保护的重点，并探索制定流域公益林生态横向补偿机制实施细则。

要进一步加大宣传力度，将流域上下游公益林保护的思想一体化，得到地方政府和群众的普遍认同，特别是建设流域水资源利用一体化、流域生态公益林保护一体化的保护体系，使受益方提供补偿，保护方得到补偿成为常态化。

3.3 探索横向补偿支付模式

将流域生态公益林的补偿资金作为政府支出纳入地方财政预算，开征流域内生态公益林补偿税和设立生态公益林补偿专项资金是一种合理配置资源、促进成本效益法则转化为环境改善和就业机遇的有效的经济手段。省政府通过差别性向各地方政府征收生态公益林补偿税，或省政府牵头设立流域生态公益林补偿专项资金，由省财政出资一部分，地方财政配套一部分；利用已有的国家森林生态效益补偿和天然林保护工程及地方项目资金重新分配提取一部分；通过社会经济市场化运作筹措一部分；共同组成专项资金，统一管理，统一划拨，专款专用，集中全流域力量给予流域重点地区的生态公益林以有力保障。

3.4 扩充补偿资金来源

财政转移支付是宏观调控的重要手段。省政府和下游受益方应该加大对上游生态公益林保护地区的转移支付力度，强化煤炭、造纸、医疗等森林资源利用型和环境污染型受益企业对生态公益林保护方的转移支付制度。积极争取各大企业的碳汇资金，甚至是一些发达国家或国际组织的碳汇项目，用于补充补偿资金的缺口；还要积极争取国家级项目资金和中央财政转移支付资金。

3.5 实行精细化管理模式

搭乘中央全面脱贫的政策快车，以精细化管理为指导思想，通过将中央扶贫资金、配套资金和贫困地区流域内生态公益林管护有机结合，利用生态补偿和生态保护工程资金，使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员；开发林下产业，通过精细化管理保证公益林生态效益的最大化，使“以林脱贫、以林养林”的模式可持续发展。

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F316.20

C

1005-4707（2017）04-006-02

冯 飞（1988-），男，2014年山西师范大学毕业，现任山西省国有林管理局助理工程师。

2017-06-10；

2017-07-20。

10.3969/j.issn.1005-4707.2017.04.002