船舶港内作业监管法律问题探讨

刘燕起 刘进军

船舶港内作业监管法律问题探讨

刘燕起 刘进军

介绍常见船舶港内作业的海事监管案例及现状，并结合法律法规变化对港内作业监管进行法律分析，提出相应建议，以期对船舶港内作业的海事监管有所帮助，并为相关法律法规的完善提供有益借鉴。

港内作业；行政处罚；海事监管；海洋环境保护法

船舶港内作业涉及船舶防污染作业、港内安全作业及装卸货作业等众多内容，是海事监管的重中之重。随着国家海洋管理体制改革和行政审批制度改革的不断深入，船舶港内作业海事监管面临着新形势、新要求。笔者结合海事监管实际和相关法律法规，从法律角度分析常见船舶港内作业的海事监管。

一、船舶压载水排放监管

1.压载水可能造成的危害

压载水排放是一项常见的港内作业。船舶非法排放压载水有一定危害：船舶压载过程可能造成外来水生物种或病原体随压载水从摄入地排入其他海洋生态系统中，容易对当地海洋生态系统造成入侵，危害海洋生态安全。

2.压载水擅自排放处罚案例分析

一些船舶在未向海事部门申报的情况下就在港内进行压载水排放作业。在海事监管实践中，一些地方的海事部门对这种行为进行过处罚。这些海事部门认为其行为违反了当时的《海洋环境保护法》第七十条“进行下列活动，应当事先按照有关规定报经有关部门批准或者核准：（二）船舶在港区水域内进行洗舱、清舱、驱气、排放压载水、残油、含油污水接收、舷外拷铲及油漆等作业”，根据当时的《海洋环境保护法》第七十四条“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门予以警告，或者处以罚款：（一）不按照规定申报，甚至拒报污染物排放有关事项，或者在申报时弄虚作假的；有前款第（一）、（三）项行为之一的，处二万元以下的罚款”进行行政处罚。这里的争议焦点在于压载水是否属于《海洋环境保护法》所谓的“污染物”。《海洋环境保护法》并没有对污染物的概念做详细阐述。毋庸置疑，船舶压载水可能会造成海洋生态损害，但笔者认为这并不是证明压载水是《海洋环境保护法》所谓“污染物”的充足理由，当时的《海洋环境保护法》第六十二条“任何船舶及相关作业不得违反本法规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质”将污染物、压载水进行了一定的区分。由此，笔者认为依据当时的《海洋环境保护法》第七十条、第七十四条对船舶擅自排放压载水进行行政处罚有值得商榷的地方。2015年7月1日，修改后的《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》（新“8号令”）第五十九条“船舶不遵守防污染的法律、法规和规章以及操作规程，存在下列情形的，由海事管理机构对船舶所有人或者经营人予以警告，或者处以1 000元以上1万元以下罚款：（二）不按照规定在港区水域内洗舱、清舱、驱气、舷外拷铲及油漆作业或者排放压载水”，进一步明确了对不按照规定排放压载水的处罚。因此，一些海事部门根据新“8号令”第五十九条对船舶未向海事部门申报擅自排放压载水的行为进行了行政处罚，笔者认为这样做是符合法律法规要求的。

3.《海洋环境保护法》修改后法律分析

在国家“简政放权、放管结合、优化服务改革”的总体部署下，《海洋环境保护法》于2016年11月7日由第十二届全国人大常委会进行了修订，取消了原法第七十条规定的5项有关船舶作业活动的审批，仅保留了散装液体污染物危害性货物过驳作业的审批。虽然《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》第九条仍未修改，规定排放压载水应取得海事管理机构的许可，但上述规定从法律意义上讲已经失去法律效力，该规章的上述规定不应在海事监管中被引用。因为《行政许可法》规定规章不可以设定许可，《中华人民共和国船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》的法律层级正是规章。随着上位法《海洋环境保护法》对相关许可的取消，在没有新的法律法规出台的情况下，不应再对船舶排放压载水单纯未向海事部门申报的行为进行行政处罚。海事部门应着力加强对船舶排放压载水的事中、事后监管，维护海洋生态环境。

二、船舶港内安全作业监管

1.船舶港内安全作业概念

船舶港内安全作业包括船舶在港内的以下作业：船舶拆修锅炉、主机、锚机、舵机、电台；船舶试航、试车；船舶放艇（筏）进行救生演习；船舶烧焊或明火作业；船舶悬挂彩灯；船舶校正磁罗经；船舶在港内进行可能影响船舶和港口安全的其他作业。笔者以两种典型港内安全作业“船舶试航”和“明火作业”为例，探讨船舶港内安全作业的监管。

2.试航作业监管

船舶试航作业有较高的风险，曾发生过多次事故，海事管理部门主要监管手段为船舶试航作业备案和现场监督管理。值得一提的是，在船舶试航作业海事监管实践中仍暴露出一些问题：（1）船舶试航监管立法层次较低。目前船舶试航安全管理监管的主要依据为2004年7月20日部海事局颁布实施的规范性文件《船舶港内安全作业监督管理办法》，立法层次较低。（2）港外试航作业监管存在一定法律空白。（3）船舶试航证书签发及监管存在一定混乱。（4）船舶监督的法律法规对试航船舶的适用未明确。[1]因此，建议以各类试航事故为鉴，提高对船舶试航管理的重视，细化相关要求，完善船舶试航作业监管法律法规，为船舶试航作业监管提供有力的法律保障。

3.明火作业监管

船舶明火作业也是船舶港内安全作业监管的重点。《行政许可法》2004年7月1日生效后，《船舶港内安全作业监督管理办法》于2004年7月20日实施，将明火作业由审批制改为行政备案制。[2]《船舶港内安全作业监督管理办法》规定明火作业至少应提前2小时向海事管理机构书面报备。

新“8号令”第二十四条及第二十六条分别就船舶、设施上的人员不按照规定使用明火和船舶、设施不遵守有关明火作业安全操作规程的处罚作了规定。

4.相关建议

目前，规章层级以上法律文件对船舶试航、明火等作业单纯无备案行为的行政处罚规定并不明确。但对诸如在危险货物码头等依规不可使用明火的区域使用明火且未报备的行为，应依法进行行政处罚。

面对部分港内安全作业的高风险，一方面，要求海事部门加大现场检查力度，规范作业行为，提高港内安全作业管理水平；另一方面，建议立法部门分类细化船舶港内安全作业监管要求，根据监管需要提高部分文件的法律层级，加大安全作业违法行为打击力度，切实降低安全作业风险。

三、船舶装卸货作业监管

1.船舶装卸货作业监管重点

船舶装卸货作业的海事安全监管工作重点为危险化学品、危险货物、污染危害性货物、易流态化货物的动静态监管。这类货物在装载前应按照相关法律法规向海事部门进行申报或者备案。如果海事执法人员在现场检查中发现船舶装卸该类货物未向海事部门进行申报、备案或者违反相应法律法规，则应责令其停止作业，并依法给予行政处罚。需要注意的是，法律法规对不同种类的货物有不同的监管要求。

2.不同种类货物的不同监管要求

《防治船舶污染海洋环境管理条例》第二十二条规定：载运污染危害性货物进出港口的船舶，应当向海事管理机构提出申请，经批准方可进出港口、过境停留或者进行装卸作业。

《船舶载运危险货物安全监督管理规定》第二十三条规定：船舶载运危险货物进、出港口，或者在港口过境停留，应当在进、出港口之前提前24小时，向海事管理机构办理申报手续，经海事管理机构批准后，方可进、出港口。

《水路运输易流态化固体散装货物安全管理规定》第九条规定：船舶装载易流态化固体散装货物前24小时，船舶或其代理人应当核对托运人或其代理人提交的易流态化固体散装货物检测报告、含水率检测报告等相关单证和资料，确认货物适运，并在船舶开航前向海事管理机构报备。鉴于船舶载运易流态化固体散装货物的高风险，2015年，新“8号令”新增加了对船上人员不按照规定载运易流态化货物以及不按照规定向海事管理机构备案的行政处罚，强化了对易流态化固体散装货物的监管。

由此，可以看出法律法规对不同种类货物有不同的申报要求和监管要求。

3.不同种类货物行政处罚法律分析

在行政处罚过程中应注意不同货物所属的货物类别及法律适用。具体货物所属类别，应查阅《海运污染危害性货物名录》《危险货物品名表》《危险化学品名录》等目录及相关公约法规。此外，《海事违法行为行政处罚裁量基准》就不同货类的处罚金额计算做了详细规定。

四、小结

船舶港内作业监管面临着复杂的新形势：（1）根据国务院简政放权、放管结合重大决策部署，行政管理思路正逐步由注重事前审批向加强事中事后监管转变；（2）国家对海洋环境保护问题日趋重视，安全监管问责机制不断健全；（3）国家海洋管理体制改革持续推进，涉海部门整合加速，各部门权责有一定调整，涉海管理法律法规不断变化；（4）中国国际海事事务参与度不断增加，随着国际海事公约不断生效和变化，国内履约要求相应增加。这些因素相互作用，相互影响，势必会导致船舶港内作业监管法律法规的不断变化，诸如《海洋环境保护法》修改之类的重大变化将不断出现。

面对新形势，建议立法部门做好法律的及时更新完善，构建高效的港内作业监管法律保障体系；海事执法部门进一步转变工作思路，加强现场监管；一线海事执法人员及时跟踪公约和法律法规变化，对法律的引用做到科学精准，切实做到依法行政，不缺位，不越权。

[1]杨鹍鹏,王鹤荀,潘新祥.修造船舶试航工作的海事管理立法思考[J].中国海事,2010(11):30-32.

[2]周兆文,徐恒.浅议船舶明火作业的海事监管[J].中国水运, 2009(6):27-28,42.

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.05.004

刘燕起（1988—），男，大沽口海事局，硕士，工程师。刘进军（1973—），男，大沽口海事局，科长。