“三权分置”是中国农地制度改革的主要抓手

李季

2017年中央一号文件提出：“深化农村集体产权制度改革。落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权 ‘三权分置办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。”这是以习近平同志为核心的党中央，审时度势，深思熟虑，对我国农地制度改革做出的重大战略决策，也是新时期、新阶段抓好农村土地制度改革的主要抓手。

一、“三权分置”是对家庭承包经营体制的完善和升华

农村土地经营制度问题，一直是我们党十分重视的重大社会问题，也是建立完善的社会主义市场经济体制的核心问题。如果农地不能有效地进入市场，说明我们的市场经济体制就不是完整的。在经历了封建地主土地私有制——集体所有、集体经营——集体所有、家庭承包经营之后，将农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，最大限度地放活土地经营权，实现土地经营权的自由买卖，这不能不说是我们党在探索农村土地制度改革方面的一个重大创新和尝试。它既坚持了土地的公有制性质，保留了农户承包权主体长期不变，又激活了土地的使用权（经营权），从而为农村土地资源变资本的巨大能量得以释放奠定了坚实的理论基础。

众所周知，我国现行的农地制度的形成，有其深刻的历史根源和社会根源。1956年，我国完成了农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，全面废除了封建的地主阶级土地私有制，建立了社会主义的农村土地集体所有的公有制，并以农村集体土地三级所有队为基础的形式将土地集体所有制确定下来。在党的领导下，农民真正翻身当家做了社会的主人。这是一个历史性的巨大进步。广大农民从未有过的劳动热情像潮水一样涌现。但是，这种靠热情、靠人的觉悟、靠行政命令調动人的积极性是很有限的，是不能持久的。并没有从根本上克服大帮哄、出工不出力所造成的劳动生产率低下，产出率低，比较效益下降等一系列问题。再加上自然灾害，十年动乱等天灾人祸，使我国农村经济遭受巨大破坏，如何让农民乃至全国人民吃饱肚子已成为党和国家优先考虑的重大问题。1978年党的十一届三中全会顺应人民的要求和期待，吹响了改革的号角。以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革全面展开。从探索大包干到逐步建立家庭承包经营体制，直至把这种体制写进党章、载入宪法，我们党带领人民进入改革发展的新的历史时期。农村改革开放38年来取得的成就有目共睹，世人皆知。我们不仅早已解决温饱问题，而且已经吃的很好，在衣、食、住、行等方面都发生了巨变。农村的稳定和发展为我国经济总量的提升做出了巨大的贡献。但是，随着生产力的发展，这种家庭承包经营的小块土地经营体制的弊端逐渐暴露出来，最突出的问题是：它在一定程度上影响了农业种植标准化的提高和科学技术的广泛应用，尤其是对大机械技术装备使用几乎为零。尤其是在黑龙江地区这样土地面积较大的省份，这种承包经营体制不加以改革与完善，农业生产再上一个台阶已经很困难了。农业生产发展的阶段性，把改革完善土地制度提上了日程。

在改革路径的选择上，近年来出现了二个争论：一种是主张通过发展合作社来实现几统一，重搞合作化运动。其实是呼唤旧体制的回归；另一种是寄希望于城市资本大鳄收购土地承包经营权，建立农村新型的地主富农经营体制，其实是主张土地私有化。土地归大堆和重建地主富农经营体制，已经在历史上证明，强盛不了国家，富裕不了农民，繁荣不了农村，是不可取的。“改革不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”。正确的方向，只能是实行“三权分置”。即：落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权。坚持集体所有权，就是坚持社会主义经济制度的根本方向，这是政治底线；稳定农户承包权，就是重申赋予农民长期不变的土地承包权益，保证不论在任何情况下，不论在何时何地，都能使农民享受土地承包所带来的收益。也肯定了农村改革以来的重大成果；放活土地经营权，这是最关键的改革内容。过去是把承包权、经营权放在一起的，这次把承包权和经营权分离了，承包者不一定是经营者，你可以把土地流转给别人耕种。这样，农村集体土地就可以通过经营权流转的方式名正言顺地进入土地的二级交易市场了。因此，我们说，这是本次改革的亮点，是对家庭承包经营体制的完善和升华，既坚持了土地公有制和家庭承包，同时又放活了土地经营权，促进多元流转，把农村资源这块盘活了。因此，农村集体土地“三权分置”的改革办法，顺应了当前土地经营权流转快速发展的大趋势，不仅坚持了党在初级阶段的基本路线，维护了农民的根本利益，也必将会对建设现代农业、加快城乡一体化进程产生深远的影响。它的意义，随着时间的推移，会显得越来越大，越来越重要，必将产生深远的影响。

二、对落实“三权分置”办法的几点建议

目前，各地都在认真贯彻中央1号文件精神，研究如何落实“三权分置”的具体办法和措施。个人认为，落实“三权分置”办法，应综合解决好以下几个问题：

首先，要摸清土地的底数。乡镇政府应组织人员，采用先进的科技手段对农村集体经济组织的土地进行一次彻底的清查。包括农户承包地，外来人员承包地，村社集体资源性土地。要建立或复查土地台帐，建立规范的土地档案，交由乡镇集体土地承包合同管理部门存档备查。

第二，复查和确定农村集体经济组织成员身份。原则上，凡二轮土地承包分得土地的农户，除了举家迁入北上广深等一线特大型城市的，其余的农户户口无论现在哪个城市，人在哪里，都应视为农村集体经济组织成员，而予以确权登记。

第三，抓紧组建土地股份经济合作社，向其颁发农村集体土地所有权证。过去所说的农村土地集体所有是一个空洞的概念，一个村、屯有多少土地，农民并不十分清楚，也没有什么民主管理，而是由村干部少数人支配、占有。这种状况必须改变。要学习浙江省建立土地股份经济合作社的经验做法，加快农村土地这个最大的集体资源性资产的产权制度改革。在核实确定合作经济组织成员身份的基础上，把土地股份量化到成员身上，使农民变股东。由股东会选举产生理事会或董事会，由其承担起农村集体土地保值增值的责任。土地股份合作社的建立应以原生产队为基础。土地股份合作社成立后，应由国家相关部门向其颁发农村集体土地所有权证书。

第四，稳定土地承包权，抓好土地承包权确权登记。过去，给农户的证是土地承包经营权证，承包权和经营权是合一的。现在既然搞“三权分置”，就应把土地承包权证和土地经营权证分开来发，给农户颁发新的土地承包权证，通过确权颁证赋予农户对土地有永久的承包权，不管发生什么变化，农户都不会失去对土地承包权所带来的收益，土地经营权流转的收益永远属于他的。这就相当于给农户发了一张社会保障卡。至于承包人自己经营的，还是否再发给其经营权证，可以研究。实际上，承包权农户自己对自己承包地有经营权。要加快土地承包权确权登记步伐，尽快结束该项工作。

第五，搭建土地流转服务平台，为土地经营权流转提供综合服务。没有流转服务平台，势必影响流转的规模和速度。平台设在县城还是中心镇，可根据方便群众的实际需要以及土地流转交易量的大小来确定。

第六，确认土地的经营权。过去，土地经营权的确认通过合同法来规范。也就是承包者和经营者之间通过合同的形式，来约束双方的行为。但在土地经营权流转操作过程中，许多经营主体要求发给他们经营权证，以便在金融机构用该证抵押来获得信贷的支持。在“三权分置”的条件下，给经营主体颁发土地经营权证，應该是顺理成章的。有关部门应抓紧研究给经营主体颁发土地经营权证的问题。要进一步降低经营主体进入农村土地市场的门槛，对经营期限要放开，国家不宜做出限制性规定，以利于经营主体往土地上投资基础设施建设，克服短期行为。要明确土地经营权也是用益物权。在法律上保障经营者的合法权益不受损害，仅凭目前的一个土地流转合同是远远不够的。现在有许多经营主体担心农民一旦遇到困难，就抽回土地或提出种种要求，而当地政府多数都站在农民一边，使土地经营者的权益得不到保护，导致社会多元资本很难进入农业领域。这对“三农”的发展是十分不利的。

第七，修改完善农村土地相关法律法规。使“三权分置”这项改革在法律的框架内进行。应对《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》的相关条款进行修改，将“三权分置”的政策成果转化为法律，以利于贯彻实施。否则，这项改革会有法律上的障碍。

总之，我国农地制度由“一大二公”到家庭承包经营，是第一次飞跃；由家庭承包经营到“三权分置”进而引发规模经营，是二次飞跃。我们要坚持马克思主义的不断革命论和革命发展阶段论的统一，坚持不懈地深化中国农地制度改革，逐步建立起符合中国特色的社会主义农地制度，不仅会造就出一大批新型农业经营主体，而且会带动6亿多农民共享改革发展成果。用未来15—20年时间把中国建成世界一流的农业强国，是大有希望的。

（作者单位：160001黑龙江省齐齐哈尔市农村合作经济管理总站）