土地使用权作价出资（入股）之我见

□温州市国土资源局 张传新

土地使用权作价出资（入股）之我见

□温州市国土资源局 张传新

近来，针对作价出资（入股）类型的土地使用权，在发生转让时是否需要审批，是否需要缴纳土地出让金的问题上，出现了不同的观点，有人认为作价出资土地使用权，尤其是企业改造改组时通过土地资产处置产生的作价出资土地使用权，是有特定使用权人资格限定的，如要发生转让的，应当办理审批并交纳土地出让金，有人则认为不需审批和缴纳土地出让金。本文尝试通过对相关政策文件规定的梳理，理清相关思路。

《土地管理法实施条例》第二十九条规定，国有土地使用权作价出资或者入股是与国有土地租赁、国有土地使用权出让并列的三种国有土地有偿使用方式之一。在现实操作中，国有土地使用权租赁与作价出资并不常见，但由于租赁在二级市场为常见的交易形式，尤其是对于房屋而言，租赁更是深入人们日常生活，因此其实际内涵和意义不难理解。 根据现有政策规定，作价出资在使用具体范围上具有特殊性，致使对作价出资土地使用权权能，作价出资土地使用权人对土地使用权的处置权限的理解上存在一定的差异。本文主要讨论国有建设用地使用权的作价出资。

一、现有法律法规政策规定

《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（原国家土地管理局8号令）规定，“国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。”

《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号文件）指出：“进一步明确国家作价出资（入股）和授权经营土地使用权的权益。以作价出资（入股）方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价”。

《土地登记办法》三十九条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”

国土资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号）明确：“根据《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号，经国务院同意），现阶段仅政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地可以作价出资（入股）方式使用新供建设用地”。

《国土资源部 国家发展和改革委员会 财政部 住房和城乡建设部 农业部 中国人民银行 国家林业局 中国银行业监管管理委员会 关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）明确：“作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度，依据不动产登记确认权属，可转让、出租、抵押”。此外文件中明确：“根据投融资体制改革要求，对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设”。“支持各地以土地使用权作价出资或者入股方式供应标准厂房、科技孵化器用地，为小型微型企业提供经营场所，促进大众创业、万众创新” 。

二、对作价出资土地使用权的认识

1.在适用范围上，受政策限制

从上述政策文件规定可以看出，作价出资（入股）作为土地有偿使用的一种方式，最初仅在国有企业改制中作为原划拨土地处置时的一种处置方式，并且对其适用范围限定在“根据国家产业政策，须由国家控股的关系国计民生、国民经济命脉的关键领域或基础性行业企业或大型骨干企业，改造或改组为有限责任公司，股份有效公司以及组件企业集团的，涉及的划拨土地使用权经省级以上人民政府土地管理部门批准，可以采取国家以土地使用权作价出资（入股）的方式处置”。而在建设项目使用新供应土地并未涉及作价出资（入股）。

其后，《国务院办公厅关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见》（国办发〔2011〕59号）和《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号，经国务院同意）明确了对于政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地可以作价出资（入股）方式使用新供建设用地”。对于这两类项目用地可采用作价出资（入股）方式使用新供建设用地，《国土资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引〉的通知》（国土资厅发〔2016〕38号）进行了明确，且规定：“现阶段仅政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场和公共租赁住房两类项目用地可以作价出资（入股）方式使用新供建设用地”。2016年12月31日，国土资源部等8部门联合发布的《国土资源部 国家发展和改革委员会 财政部 住房和城乡建设部农业部 中国人民银行 国家林业局 中国银行业监管管理委员会 关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）对地方政府可采用作价出资（入股）方式供应土地的项目范围进一步扩大到 “可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目”，以及“标准厂房、科技孵化器用地” 。但在使用范围上，可以说依然有具体用途的限制。

2.在使用权权能上，与出让土地使用权权能类似

对作价出资（入股）土地使用权来讲，其从法律性质上来看，企业通过作价入股（出资）方式取得土地使用权，是以相应价值的股权为代价的，应当是企业完整的法人财产，与划拨方式取得的土地有着明显不同。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（原国家土地管理局8号令）对作价出资（入股）概念的规定中就明确“该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押”。《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）中也明确：“进一步明确国家作价出资（入股）和授权经营土地使用权的权益。以作价出资（入股）方式处置的，土地使用权在使用年期内可依法转让、作价出资、租赁或抵押，改变用途的应补缴不同用途的土地出让金差价”。 《国土资源部 国家发展和改革委员会 财政部 住房和城乡建设部 农业部 中国人民银行 国家林业局 中国银行业监管管理委员会 关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）中明确：“作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度，依据不动产登记确认权属，可转让、出租、抵押”。

此外，据了解，在国土资源部上报中改办的关于“土地二级市场管理”试点方案中也明确，作价出资（入股）的土地使用权参照出让土地进行管理。可见，作价出资（入股）土地使用权在权能上是与出让土地使用权相类似的，均可依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。个人认为，作价出资土地使用权转让时应进行审批并收取土地出让金的观点既无理论依据，也无政策依据。《土地登记办法》三十九条相关规定也可以作为侧证。

在转让登记上，应保持类型不变。《土地管理法实施条例》第二十九条规定，国有土地使用权作价出资或者入股是与国有土地租赁、国有土地使用权出让并列的三种国有土地有偿使用方式之一，其既不同于划拨土地使用权，也不同于出让土地使用权，是权能类似于出让土地使用权的独立类型。在土地使用权发生转移时，只涉及土地使用权人的变更，土地使用权类型、使用权期限等相应宗地利用的权利义务均不应发生改变。因此，在土地使用权发生转让后，其土地使用权类型，仍应保持“作价入股”不变。