关于耕地占补平衡新政的几点思考

□绍兴市国土资源局 金 剑

关于耕地占补平衡新政的几点思考

□绍兴市国土资源局 金 剑

“耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。”新年伊始，党中央国务院正式出台了《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，奏响了坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的最强音，对当前形势下如何做好耕地保护和占补平衡具有战略性的指导意义。下面笔者就耕地占补平衡政策结合绍兴市实际情况谈一下学习体会。

一、政策文件

国家级：《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（2017年四号文件）。该意见要求改进耕地占补平衡管理，严格落实耕地占补平衡责任，强调地方各级政府负责组织实施土地整治，统筹使用相关资金，切实增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充落实补充耕地任务。各省（区、市）政府要拓展补充耕地途径，落实补充耕地任务，并规范省域内补充耕地指标调剂管理，完善价格形成机制。

部级：《国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（国土资规〔2016〕8号）。该意见创新提出以补充耕地和提质改造耕地相结合的“补改结合”方式落实占补平衡，将耕地提质改造纳入土地整治规划，严格要求“补改结合”项目的立项、实施、验收及监督管理，明确指出“补改结合”的适用范围。

表1▲2012年绍兴市耕地质量等级汇总表

省厅级：一是《关于贯彻落实建设项目“占优补优”耕地占补平衡工作的补充通知》（浙土资函〔2015〕78号）。该通知明确“补改结合”方式落实耕地占补平衡的概念、具体操作要求及其适用范围，提出“交通、能源、水利等基础设施项目，军事等特殊用地项目，单独组件的教育、医疗、城市道路等城市基础设施项目，以及这些建设项目涉及的拆迁安置用地，适用“补改结合”方式落实耕地占补平衡。农民建房用地、地质灾害安置和城市保障房项目也可参照执行”，并要求以政府承诺、台账式管理加强监管。二是《浙江省国土资源厅关于贯彻落实〈国土资源部关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见〉的通知》（浙土资发〔2016〕38号）。该通知进一步细化了提质改造项目的立项、实施、验收及报备监管工作，同时提出“单独组件的教育、医疗、城市道路等城市基础设施项目以及这些建设项目涉及的拆迁安置用地、列入省重大产业项目库的项目、地质灾害安置项目、城市保障房建设项目”适用“补改结合”。

二、绍兴市耕地占补现状

（一）耕地基本情况

1.总体情况

绍兴市地处长三角南翼、浙江省中北部、杭州湾西南端，东接宁波，西临杭州，南接台州和金华地区，北与嘉兴市隔钱塘江相望，是长三角金南翼杭州湾产业带的主要城市，辖区总面积8279平方公里。

表2▲2014年绍兴市耕地二级地类及质量等级汇总表

表3 越城区耕地质量等级汇总表

2011年底根据浙江省国土资源厅统一部署安排，绍兴市组织开展了耕地质量等级成果补充完善工作，对全市耕地质量等级情况进行了一次摸底调查。据调查，耕地总面积为315.96万亩，按照《农用地分等定级规程》，绍兴市涉及2个因素指标区，即浙北平原区（越城区、绍兴县、上虞市）和浙中丘陵盆地区（诸暨市、嵊州市、新昌县），通过“因素法”的评定方法，全市耕地质量等级从4-12等不等，主要分布在7-10等，共占比79%，具体详见表1。

2013年绍兴市完成行政区划调整工作，将原绍兴县的孙端镇、陶堰镇、富盛镇三乡镇调入越城区。根据2014年土地利用现状变更调查成果显示，绍兴市现状耕地面积为299.07万亩，其中水田206.63万亩，旱地92.44万亩，水田面积占耕地面积的69%。耕地质量等级跨4-12等九个等别，全市耕地平均质量等别为8.36等。具体详见表2、图1。

2.市本级情况

越城区作为绍兴市行政中心所在地，位于嘉绍平原之上，据2014年土地利用现状变更调查成果显示，越城区耕地面积19.13万亩，其中水田18.08万亩，水田占比极大，为94.5%。根据越城区2013年更新的农用地质量分等数据计算分析（等级未全面覆盖的就近选择质量等级作为现有等级），越城区耕地平均质量等级为5.62等。从整体来看，越城区耕地平均“利用等”数值居于中上水平，均为优、高等地，占补压力极大。具体见表3、图2。

▲图1▲绍兴市2014年现状耕地分布图

▲图2▲越城区各乡镇（街道）耕地质量等别情况

（二）补充耕地与旱改水质量提升情况

1.总体情况

近年来，绍兴市坚持“两条腿走路”的原则，一是立足自身，大力开展土地整治，努力实现补充耕地自给自足；二是通过指标调剂，解决自身资源不足问题，保障重大建设项目用地需求。

据统计，2015-2016年绍兴市共验收垦造耕地项目368个，新增耕地面积2.47万亩，其中水田1.14万亩，耕地质量等级为7-11等，无法满足“占优补优”“占水田补水田”耕地占补平衡需求。验收旱改水质量提升项目49个，新增水田指标1.93万亩，产生耕地质量等级指标2.21万亩*等，一定程度上缓解了“占优补优”“占水田补水田”的压力。

通过省厅跨市补充耕地（标准农田）指标调剂平台，绍兴市2015-2016年分别向丽水市云和县、景宁县调剂补充耕地6667亩、2045亩，以有偿使用、异地代保的方式切实解决了绍兴市补充耕地落实难的难题。

2.市本级情况

越城区因资源条件限制，多年来未开展垦造耕地工作，完全依靠指标调剂来解决耕地占补平衡。

一方面通过市域内自行调剂，主要是向滨海新城、嵊州市等地有偿调剂中等级补充耕地项目。滨海新城位于上虞区（浙北平原区）杭州湾边上，地势平坦、立地条件较好、规模较大、排灌设施齐全、农民种植积极性高，同时将越城区范围内高等级的建设占用耕地表土剥离运送至滨海新城作为垦造耕地耕作层，有效地提高了新增耕地的土壤肥力，但受制于耕地质量等级评定体系框架，新增耕地质量等级最高也只有8等，整体耕地等级较周边的柯桥区滨海耕地低了1-2等。另一方面通过省厅补充耕地指标调剂平台，向云和县、景宁县调剂大量中等级补充耕地项目。但所调剂补充耕地大多为9-11等旱地，与越城区本身耕地多为4-7等水田存在较大差距，无法满足“占优补优”“占水田补水田”的占补平衡要求，必须通过“补改结合”有效落实“占优补优”“占水田补水田”耕地占补平衡工作。

（三）农转用报批情况

1.总体情况

2016年度绍兴市共上报计划批次107个（含9个单独选址项目），总面积2.16万亩，其中占用耕地1.26万亩（水田1.01万亩），占用耕地质量等级最高4等，最低11等；其中“补改结合”批次53个，全市6个区、县（市）均有涉及，共承诺“旱地改水田”面积0.52万亩，承诺耕地提升等级指标1.15万亩*等。

2.市本级情况

2016年度市本级共上报计划批次24个（含3个单独选址项目），总面积3388亩，其中占用耕地2198亩（水田2116亩），占用耕地质量等级最高4等，最低7等，平均耕地质量等级5.94等。受资源约束条件基本全部采用“补改结合”方式落实耕地占补平衡，承诺“旱地改水田”面积1213亩，承诺耕地提升等级指标6622亩*等。

三、几点思考

“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策。作为一名国土人，我们更应该自觉做好耕地保护这项工作，严格执行耕地占补平衡政策。同时我们也面临着当地经济社会发展所需要的用地保障，这就要求我们从实际出发，用足用好相关政策，在耕地保护和用地保障之间寻找好一个平衡点。下面是笔者结合近年来工作实际对耕地占补平衡政策的一些思考，欢迎大家批评指正。

（一）正本清源，优化完善耕地质量评价指标及已有成果

现行的耕地质量评价体系中部分评价指标设置不够合理，如“基础肥力”指标比较抽象，争议大，难以把握，各地获取这一指标值没有统一标准，另外随着农业科技的不断发展和基础设施水平的提高，土地利用系数和土地经济系数也发生了较大的变化。加上现有的耕地质量等级成果因当时评价时间紧、工作外包等因素造成相邻县域、镇域的等级差别较大，部分耕地质量等级与实际存在较大偏差，如果仍然使用以前的评价指标值，不能准确反映耕地的实际情况。建议进一步优化耕地质量评价指标，适当调整修改已有不合理的耕地质量等级，从而准确反映耕地的实际情况，切实提高耕地质量等级成果的合理性和准确性。

（二）点面结合，优化落实“占优补优”耕地占补平衡

现行的耕地占补平衡政策允许城市基础设施、省重大产业项目等通过“补改结合”落实“占优补优”“占水田补水田”，极大缓解了各地直接补充水田和高等级耕地的压力，有效保障了一批市县基础设施和省级重大产业项目实施。但对于耕地资源匮乏，特别是缺少高等级水田的地方，落实易占用高等级水田的农民建房及当地经济发展所需的一般产业项目的占补平衡仍有很大的困难。耕地占补平衡是为了保证我国的粮食安全，牢牢把“饭袋子”掌握在自己手中，其最主要的目标是确保我国的粮食总产能不降低，并有所提高，建议按照“数量相等，质量相当”原则按国家划定的优等地（1-4等）、高等地（5-8等）、中等地（9-12等）、低等地（13-15等）进行四大类别补充，落实“占优补优”。同时建立耕地质量等别年度考核制，以耕地总产能不下降为目标，对各地耕地质量等级总体情况进行年度考核，确保面上总体质量持平。通过“点面结合”机制，既可实现辖区内耕地及水田面积不减少、总耕地产能不下降目标，又有利于激发各地建设高标准基本农田等提质改造项目积极性。

（三）国家统筹，优化扩大省以上重点建设项目耕地占补途径

浙江省作为经济发达的省份，同时也是资源匮乏的省份，土地整治后备资源越来越少、越来越差，加上不同地区资源分布不平衡、耕地质量整体较高，省域范围内落实耕地占补平衡举步维艰。今年4号文件中央对直辖市占补平衡国家统筹已全部放开，建议继续积极向上争取，允许浙江省级重大项目纳入国家统筹范围，彻底改善浙江占补平衡困境，为经济社会发展提供更有力的保障。